Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 25 октября 2023 г. по делу N 8а-19715/2023[88а-21179/2023]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего: Зеленского А.М, судей: Морозковой Е.Е, Мальцевой Е.Г, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Коми на апелляционное определение Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 06 июля 2023 года по административному делу N 3а-139/2023 по административному исковому заявлению муниципального унитарного предприятия "Полигон" муниципального образования городского округа "Воркута" о признании нормативного правового акта не действующим в части.

По первой инстанции определение вынесено Верховным Судом Республики Коми 25 апреля 2023 года.

Заслушав доклад судьи Зеленского А.М, заключение прокурора Бердинских С.В. об оставлении без изменения апелляционного определения, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Совместным приказом Министерства энергетики, жилищно- коммунального хозяйства и тарифов Республики Коми N 160-ОД, Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Коми N 592 от 21 марта 2018 года утверждена территориальная схема обращения с отходами, в том числе с твёрдыми коммунальными отходами Республики Коми, согласно приложению (далее Территориальная схема обращения с отходами). 21 марта 2018 года указанный приказ размещён в сетевом издании "Перечень правовых актов, принятых органами государственной власти Республики Коми, иной официальной информации", на официальном интернет-портале правовой информации http://www.law.rkomi.ru. В подпункте 6.4.1. названной Территориальной схемы приведена в качестве расчётной единицы плотность твёрдых коммунальных отходов - 200 кг на 1 м3. Муниципальное унитарное предприятие "Полигон" муниципального образования городского округа "Воркута" обратилось в Верховный Суд Республики Коми с административным исковым заявлением, в котором просило признать не действующим с момента принятия вышеуказанную норму Территориальной схемы в части показателя плотности твёрдых коммунальных отходов - 200 кг на 1 м, мотивируя свою правовую позицию тем, что истец является владельцем объекта размещения отходов - городской полигон твёрдых бытовых отходов г.Воркуты Республики Коми (учётный номер ОРО-11-00023-Х-00164-27022015) по адресу: г. Воркута, Железнодорожный район, 1, 5 км юго-западнее объектов ИСК "Оленевод", ул. Оленьсовхозная, д. 8.

Административный истец указал, что приказом Росприроднадзора от 27 февраля 2015 года N 164 городской полигон твёрдых бытовых отходов г.Воркуты Республики Коми включён в государственный реестр объектов размещения отходов с указанием назначения объекта - хранение отходов (мусор от офисных и бытовых помещений организаций несортированный (исключая крупногабаритный), а также в оспариваемую Территориальную схему - в качестве объекта размещения отходов, включённого в государственный реестр объектов размещения отходов.

Из указанной Территориальной схемы обращения с отходами следует, что потоки твёрдых коммунальных отходов, образованных на всей территории муниципального образования городского округа "Воркута", подлежат направлению на объект размещения отходов, эксплуатируемый истцом.

Административный истец ссылался на противоречие оспариваемого правового регулирования нормам статьи 13.3 Федерального закона от 24 f июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", пунктов 13 и 14 Правил определения нормативов накопления твёрдых коммунальных отходов, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2016 года N 269, пункта 4 Правил коммерческого учёта объёма и (или) массы твёрдых коммунальных отходов, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 3 июня 2016 года N 505.

Также истец указал, что при издании оспариваемой Территориальной схемы отсутствовала возможность определения средней плотности твёрдых коммунальных отходов в соответствии с пунктом 4 вышеуказанных Правил коммерческого учёта объёма и (или) массы твёрдых коммунальных отходов, путём сопоставления установленного годового норматива накопления твёрдых коммунальных отходов в объёмных показателях и годового норматива накопления этих же отходов по массе, поскольку в приказе Министерства строительства, тарифов, жилищно-коммунального и дорожного хозяйства Республики Коми от 30 декабря 2016 года N 20/24-Т отсутствовали нормативы накопления твёрдых коммунальных отходов в количественных показателях массы (кг/год) на одну расчётную единицу по каждой категории объектов.

Административный истец указал на произвольность определения в оспариваемом правовом регулировании показателя средней плотности твёрдых коммунальных отходов, при этом данный показатель к истцу применялся при рассмотрении Арбитражным судом Республики Коми дела N А29-2065/2022 о взыскании задолженности по платежам за негативное воздействие на окружающую среду за ноябрь и декабрь 2018 года.

Определением Верховного Суда Республики Коми от 25 апреля 2023 года производство по настоящему административному делу прекращено.

Апелляционным определением Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 06 июля 2023 года определение Верховного Суда Республики Коми от 25 апреля 2023 года отменено. Дело направлено на новое рассмотрение в Верховный Суд Республики Коми.

На вступившее в законную силу судебное постановление Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Коми подало кассационную жалобу, в которой ставится вопрос об отмене. В обоснование жалобы приводятся доводы о нарушении судами норм процессуального права.

Согласно части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких нарушений судом апелляционной инстанции не допущено.

Прекращая производство по делу, суд исходил из того, что до принятия к производству суда административного иска муниципального унитарного предприятия "Полигон" муниципального образования городского округа "Воркута" оспариваемый в части нормативный правовой акт признан утратившим силу, исключён из системы правового регулирования, в связи с чем не нарушает прав и законных интересов административного истца.

Выводы суда признаются ошибочными.

Из материалов дела следует, что совместным приказом Министерства энергетики, жилищно-коммунального хозяйства и тарифов Республики Коми N 579-ОД, Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Коми N 2667 от 27 декабря 2018 года "Об утверждении территориальной схемы обращения с отходами, в том числе с твёрдыми коммунальными отходами Республики Коми" признан утратившим силу оспариваемый совместный приказ Министерства энергетики, жилищно- коммунального хозяйства и тарифов Республики Коми N 160-ОД, Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Коми N 592 от 21 марта 2018 года.

Данный приказ Министерства энергетики, жилищно-коммунального хозяйства и тарифов Республики Коми N 579-ОД, Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Коми N 2667 от 27 декабря 2018 года размещён в сетевом издании "Перечень правовых актов, принятых органами государственной власти Республики Коми, иной официальной информации", на официальном интернет-портале правовой информации http://www.law.rkomi.ru 25 апреля 2019 года.

Статья 46 (часть 1) Конституции Российской Федерации, гарантируя каждому право на судебную защиту его прав и свобод, непосредственно не устанавливает какой-либо определённый порядок реализации данного права и не предполагает возможность для гражданина по собственному усмотрению выбирать способ и процедуру обращения в суд.

Частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации установлено, что с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применён этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Из разъяснений, содержащихся в абзаце первом пункта 5 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", следует, что с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что оспариваемым актом нарушены, нарушаются или могут быть нарушены их права, свободы и законные интересы, в том числе лица, в отношении которых применён этот акт, а также иные лица, чьи права, свободы, законные интересы затрагиваются данным актом (пункт 3 части 1 статьи 128, часть 1 ? статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Таким образом, нормативный правовой акт может быть оспорен заинтересованным лицом в случае, если на момент обращения в суд он нарушает или может нарушить либо иным образом затронуть права, свободы и законные интересы административного истца (пункт 3 части 1 статьи 128, статья 208, пункты 4 и 5 части 2 статьи 209 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

В соответствии со статьёй 214 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд прекращает производство по административному делу об оспаривании нормативного правового акта, если установит, что имеются основания, предусмотренные пунктами 1-3 части 1 статьи 194 Кодекса (часть 1); суд также вправе прекратить производство по административному делу об оспаривании нормативного правового акта в случае, если оспариваемый нормативный правовой акт утратил силу, отменён или изменён и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца, и если лицо, обратившееся в суд, отказалось от своего требования и отсутствуют публичные интересы, препятствующие принятию судом данного отказа (часть 2).

Как следует из разъяснений, содержащихся в пункте 25 этого же постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N50, при рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта или акта, обладающего нормативными свойствами, суд выясняет, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца, заявителя, имея в виду то, что производство по делу подлежит прекращению, если в ходе его рассмотрения будет установлено, что оспариваемый акт утратил силу, отменён или изменён и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы указанного лица, в частности, если суд установит, что нормативный правовой акт не применялся к административному истцу, заявителю, отсутствуют нарушение или угроза нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца, заявителя.

Вместе с тем в случаях, когда оспариваемый нормативный правовой акт до принятия судом решения в установленном порядке отменён, а также когда действие его прекратилось, производство по делу не может быть прекращено, если в период действия такого акта были нарушены права и законные интересы административного истца, заявителя, публичные интересы или права и (или) законные интересы граждан, организаций, иных лиц (часть 2 статьи 194, пункт 1 части 8, часть 11 статьи 213, пункт 1 части 2 статьи 214 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, часть 5 статьи 3 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Согласно неоднократно выраженной позиции Конституционного Суда Российской Федерации суд не может прекратить производство по делу об оспаривании нормативного правового акта, признанного по решению органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявшего данный нормативный правовой акт, утратившим силу после подачи в суд соответствующего заявления, если в процессе судебного разбирательства будет установлено нарушение оспариваемым нормативным правовым актом прав и свобод заявителя, гарантированных Конституцией Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами (определения от 12 мая 2005 года N 244-0, от 12 июля 2006 года N 182-0).

Из административного искового заявления, материалов дела следует, что в основание административного иска истцом положены доводы о нарушении его прав и законных интересов, как владельца объекта размещения отходов - городской полигон твёрдых бытовых отходов г.Воркуты Республики Коми (учётный номер ОРО-11-00023-Х-00164- 27022015) по адресу: г.Воркута, Железнодорожный район, 1, 5 км юго- западнее объектов ИСК "Оленевод", ул. Оленьсовхозная, д. 8.

Из содержания оспариваемой Территориальной схемы следует, что твёрдые коммунальные отходы, образовавшиеся на всей территории муниципального образования городского округа "Воркута", подлежат направлению на объект размещения отходов, эксплуатируемый истцом.

Приказом Росприроднадзора от 27 февраля 2015 года N 164 городской полигон твёрдых бытовых отходов г.Воркуты Республики Коми включён в государственный реестр объектов размещения отходов с указанием назначения объекта - хранение отходов (мусор от офисных и бытовых помещений организаций несортированный (исключая крупногабаритный), в оспариваемую Территориальную схему - в качестве объекта размещения отходов, включённого в государственный реестр объектов размещения отходов.

Решением Арбитражного суда Республики Коми от 13 февраля 2023 года по делу N А29-2065/2022 удовлетворены требования

Межрегионального Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Республике Коми и Ненецкому автономному округу: суд взыскал с муниципального унитарного предприятия "Полигон" муниципального образования городского округа "Воркута" в пользу Межрегионального Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Республике Коми и Ненецкому автономному округу 1 565 437 рублей 69 копеек в счёт задолженности по платежам за негативное воздействие на окружающую среду.

Данным судебным актом установлено, что ООО "Региональный оператор Севера" (правопреемник ООО "Ухтажилфонд") является региональным оператором по обращению с твёрдыми коммунальными отходами, что подтверждено соглашением от 22 июня 2018 года между ООО "Ухтажилфонд" и Министерством энергетики, жилищно-коммунального хозяйства и тарифов Республики Коми. Согласно Территориальной схеме обращения с отходами, в том числе с твёрдыми коммунальными отходами Республики Коми, утверждённой совместным приказом Министерства энергетики, жилищно-коммунального хозяйства и тарифов Республики Коми N 160-ОД, Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Коми N 592 от 21 марта 2018 года, твёрдые коммунальные отходы, образованные в муниципальном образовании городского округа "Воркута", вывозятся на объект размещения отходов "Городской полигон твёрдых бытовых отходов муниципального образования городского округа "Воркута". Ввиду отсутствия у ООО "Региональный оператор Севера" собственного объекта размещения отходов на территории муниципального образования городского округа "Воркута", между ООО "Региональный оператор Севера" и муниципальным унитарным предприятием "Полигон" муниципального образования городского округа "Воркута" заключён договор на оказание услуг по размещению твёрдых коммунальных отходов от 25 октября 2018 года N 040/18-РО; за период ноябрь-декабрь 2018 года на полигоне муниципального образования городского округа "Воркута" осуществлено размещение твёрдых бытовых отходов, общим объёмом 63 305 м3; обязанность по внесению платы за негативное воздействие на окружающую среду должно нести именно муниципальное унитарное предприятие "Полигон" муниципального образования городского округа "Воркута", как оператор по обращению с твёрдыми коммунальными отходами, непосредственно осуществляющий деятельность по их размещению (том 1, л.д.34-37).

В пункте 6.4.1. оспариваемой Территориальной схемы обращения с отходами отражён показатель в качестве расчётной единицы плотность твёрдых коммунальных отходов - 200 кг на 1 м3.

В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (Закон об отходах производства и потребления) правовое регулирование в области обращения с отходами осуществляется указанным законом, другими законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также муниципальными нормативными правовыми актами.

Абзацем 15 статьи 6 Закона об отходах производства и потребления установлено, что к полномочиям субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами относится, в том числе установление нормативов накопления твёрдых коммунальных отходов.

Пунктом 2 статьи 24.10 Закона об отходах производства и потребления предусмотрено, что нормативы накопления твёрдых коммунальных отходов утверждаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации либо органом местного самоуправления поселения или городского округа (в случае наделения его соответствующими полномочиями законом субъекта Российской Федерации).

Согласно пункту 3 статьи 24.10 Закона об отходах производства и потребления нормативы накопления твёрдых коммунальных отходов могут устанавливаться дифференцированно в отношении различных территорий субъекта Российской Федерации и различных категорий потребителей услуги по обращению с твёрдыми коммунальными отходами, а также с учётом других критериев, установленных Правительством Российской Федерации.

Порядок определения нормативов накопления твёрдых коммунальных отходов устанавливается Правительством Российской Федерации (пункт 4 статьи 24.10 Закона об отходах производства и потребления).

Из этой же нормы следует, что определение объёма и (или) массы твёрдых коммунальных отходов осуществляется в целях расчётов по договорам в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами в соответствии с правилами коммерческого учёта объёма и (или) массы твёрдых коммунальных отходов, утверждёнными Правительством Российской Федерации.

Пунктом 6 Правил коммерческого учёта объёма и (или) массы твёрдых коммунальных отходов, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 3 июня 2016 года N505 (далее Правила коммерческого учёта, Правила учёта ТКО), предусмотрено, что в целях осуществления расчётов с собственниками твёрдых коммунальных отходов коммерческий учёт твёрдых коммунальных отходов осуществляется в соответствии с подпунктом "а" пункта 5 настоящих Правил.

Согласно пункту 4 Правил определения нормативов, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2016 года N269 (далее Правила определения нормативов), нормативы накопления твёрдых коммунальных отходов могут устанавливаться дифференцированно в отношении:

а) территорий субъекта Российской Федерации - муниципальных образований (групп муниципальных образований) и зон деятельности региональных операторов по обращению с твёрдыми коммунальными отходами;

б) категорий потребителей услуги по обращению с отходами - физических и юридических лиц;

в) категорий объектов, на которых образуются отходы.

Категории объектов, на которых образуются отходы, определяются уполномоченным органом. При этом определение нормативов производится отдельно по каждой категории объектов (пункты 5, 6 Правил определения нормативов).

Нормативы накопления твёрдых коммунальных отходов выражаются в количественных показателях массы и объёма на одну расчётную единицу (пункт 13 Правил определения нормативов). Норматив накопления твёрдых коммунальных отходов установлен в постоянной твёрдой цифре в кубических метрах в год на расчётную единицу.

Расчётные единицы определяются уполномоченным органом по каждой категории объектов недвижимого имущества (пункт 14 Правил определения нормативов).

В соответствии с пунктом 15 Типовой формы договора на оказание услуг по обращению с твёрдыми коммунальными отходами, утверждённой постановлением Правительства Российской Федерации от 12 ноября 2016 года N1156 "Об обращении с твёрдыми коммунальными отходами и внесении изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 25 августа 2008 года N 641", учёт объёма и (или) массы твёрдых коммунальных отходов осуществляется по согласованию сторон в соответствии с Правилами коммерческого учёта.

В соответствии с подпунктом "а" пункта 5 Правил коммерческого учёта осуществление коммерческого учёта твёрдых коммунальных отходов расчётным путём исходя из нормативов накопления твёрдых коммунальных отходов, выраженных в количественных показателях объёма, количества и объёма контейнеров для накопления твёрдых коммунальных отходов, установленных в местах накопления твёрдых коммунальных отходов.

Правила учёта твёрдых коммунальных отходов, регулирующие порядок коммерческого учёта объёма и (или) массы твёрдых коммунальных отходов с использованием средств измерения (соответствующих требованиям законодательства о единстве измерения) или расчётным способом, содержат закрытый (исчерпывающий) перечень способов коммерческого учёта:

1) исходя из нормативов накопления твёрдых коммунальных отходов, выраженных в количественных показателях объёма;

2) исходя из количества и объёма контейнеров для накопления твёрдых коммунальных отходов, установленных в местах накопления твёрдых коммунальных отходов;

3) исходя из массы твёрдых коммунальных отходов, определённой с использованием средств измерения.

При этом первые два способа являются расчётными (подпункт "а" пункта 5 Правил), а использование средств измерения предусматривает только третий способ (подпункт "б" пункта 5 Правил).

Одновременно с перечнем допустимых способов учёта Правила устанавливают применимость каждого способа к отношениям между различными участниками, осуществляющими накопление, сбор, транспортирование, обработку, утилизацию, обезвреживание и захоронение твёрдых коммунальных отходов.

Так, первые два способа подлежат применению при осуществлении расчётов с собственниками ТКО (пункт 6), третий способ - при осуществлении расчётов с операторами по обращению с ТКО, владеющими на праве собственности или на ином законном основании объектами обработки, обезвреживания и (или) захоронения ТКО (пункт 9); все три способа - при осуществлении расчётов с операторами по обращению с ТКО. осуществляющими деятельность по транспортированию твёрдых коммунальных отходов (пункт 7). Следовательно, Правила учёта ТКО не допускают коммерческий учёт ТКО исходя из массы, определённой с использованием средств измерения, при расчётах с собственниками ТКО (пункт 29 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N3 (2021), утверждённого Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 10 ноября 2021 года).

Установленный в оспариваемом подпункте 6.4.1. Территориальной схемы обращения с отходами показатель расчётной единицы плотности твердых коммунальных отходов - 200 кг на 1 м3, является экономическим, расчётным и прогнозным показателем. Данный показатель используется при расчёте тарифов регионального оператора по обращению с твёрдыми коммунальными отходами, с иными операторами по обращению с твёрдыми коммунальными отходами, владеющими на праве собственности или на ином законном основании объектами обработки, обезвреживания и (или) захоронения ТКО. На основании данного показателя, с учётом массы твёрдых коммунальных отходов, определяется конкретная сумма платы оператора по обращению с твёрдыми коммунальными отходами за размещение таких отходов на конкретном объекте за конкретный временной период.

Таким образом, указанный пункт Территориальной схемы может являться предметом судебной проверки по требованию заинтересованного лица в той части, в которой затрагивает его права и обязанности, с учётом того, что истец является лицом, осуществляющим деятельность по обращению твёрдыми коммунальными отходами, положения оспариваемой схемы к нему применялись.

Признание утратившей силу Территориальной схемы, вопреки выводу суда, недостаточно для прекращения производства по делу, данное обстоятельство не является препятствием для осуществления судебного нормоконтроля по заявленным требованиям.

В период действия подпункта 6.4.1. Территориальной схемы административному истцу, как оператору по обращению с твёрдыми коммунальными отходами, непосредственно осуществляющему деятельность по их размещению, начислялась плата за негативное воздействие на окружающую среду, в том числе исходя из расчёта с использованием расчётной единицы плотности твёрдых коммунальных отходов - 200 кг на 1 м3.

Таким образом, оснований для прекращения производства не имелось, а потому обжалуемое определение нельзя признать законным.

Кассационная жалоба не содержит доводов, которым не была дана оценка судом апелляционной инстанции.

Учитывая, что основанием отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта, а в данном случае таких нарушений судом апелляционной инстанции не допущено, оснований для удовлетворения кассационной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

апелляционное определение Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 06 июля 2023 года по административному исковому заявлению муниципального унитарного предприятия "Полигон" муниципального образования городского округа "Воркута" о признании нормативного правового акта не действующим в части, оставить без изменения, кассационную жалобу Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Коми - без удовлетворения.

Апелляционное определение Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 06 июля 2023 года и настоящее кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 07 ноября 2023 года.

Председательствующий:

Судьи: