Кассационное определение СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 31 октября 2023 г. по делу N 8а-18410/2023[88а-19088/2023]

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Печенкиной Н.А, судей Феофиловой Л.В, Тетюева С.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационные жалобы администрации Майского сельского поселения Абатского муниципального района Тюменской области, администрации Коневского сельского поселения Абатского муниципального района Тюменской области, администрации Болдыревского сельского поселения Абатского муниципального района Тюменской области, администрации Банниковского сельского поселения Абатского муниципального района Тюменской области, администрации Назаровского сельского поселения Абатского муниципального района Тюменской области, администрации Ленинского сельского поселения Абатского муниципального района Тюменской области на решение Абатского районного суда Тюменской области от 11 мая 2023 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Тюменского областного суда от 17 июля 2023 года по административному делу N 2а-112/2023 по административному исковому заявлению Тюменской межрайонной природоохранной прокуратуры о признании бездействия незаконным, возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Феофиловой Л.В, возражения прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Ботева В.Ю, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Тюменский межрайонный природоохранный прокурор в защиту интересов неопределенного круга лиц обратился в суд с административными исками к администрации Банниковского сельского поселения Абатского муниципального района, администрации Болдыревского сельского поселения Абатского муниципального района, администрации Коневского сельского поселения Абатского муниципального района, администрации Ленинского сельского поселения Абатского муниципального района, администрации Майского сельского поселения Абатского муниципального района, администрации Назаровского сельского поселения Абатского муниципального района о признании незаконными бездействия, выразившегося в непринятии мер по инвентаризации объектов благоустройства, соответственно, Банниковского сельского поселения Абатского муниципального района, Болдыревского сельского поселения Абатского муниципального района, Коневского сельского поселения Абатского муниципального района, Ленинского сельского поселения Абатского муниципального района, Майского сельского поселения Абатского муниципального района, Назаровского сельского поселения Абатского муниципального района, возложении обязанности устранить допущенное бездействие.

Требования мотивированы тем, что Тюменской межрайонной природоохранной прокуратурой проведена проверка исполнения требований законодательства в сфере благоустройства населенных пунктов, в ходе которой выявлено нарушение требований положений статей 4, 61 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьи 2, пункта 19 части 1, части 3 статьи 14, пункта 5 части 2 статьи 45.1 Федерального закона РФ от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Общих рекомендаций к процессу инвентаризации территории поселений, городских округов в целях формирования муниципальных программ формирования современной городской среды на 2018-2022 г.г, утвержденные приказом Минстроя России. В частности, мероприятия по инвентаризации всех объектов благоустройства указанных сельских поселений не проведены, что свидетельствует о ненадлежащем исполнении обязанностей по благоустройству территории, не позволяет в полном объеме определить полный перечень всех объектов благоустройства муниципального образования, а также запланировать мероприятия по их содержанию и модернизации с учетом целесообразного и эффективного расходования бюджетных средств. Указанное бездействие ведет к бесконтрольному состоянию объектов благоустройства, в том числе зеленых насаждений, что может привести к ухудшению экологической обстановки на территории муниципальных образований, нарушает право на благоприятную окружающую среду, а также может повлечь вред жизни и здоровью неопределенного круга лиц.

Определением суда административные дела по указанным административным искам Тюменского межрайонного природоохранного прокурора объединены в одно производство.

Судом к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечена администрация Абатского муниципального района Тюменской области.

Решением Абатского районного суда Тюменской области от 11 мая 2023 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Тюменского областного суда от 17 июля 2023 года административные иски прокурора Тюменской межрайонной природоохранной прокуратуры в защиту интересов Российской Федерации, неопределенного круга лиц удовлетворены.

Признано незаконным бездействие администрации Банниковского сельского поселения Абатского муниципального района, администрации Болдыревского сельского поселения Абатского муниципального района, администрации Коневского сельского поселения Абатского муниципального района, администрации Ленинского сельского поселения Абатского муниципального района, администрации Майского сельского поселения Абатского муниципального района, администрации Назаровского сельского поселения Абатского муниципального района, выразившееся в непринятии мер по инвентаризации объектов благоустройства сельских поселений.

Возложена обязанность в течение 6 (шести) месяцев со дня вступления решения суда в законную силу провести инвентаризацию объектов благоустройства сельских поселений.

В кассационной жалобе, поданной в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции, административные ответчики администрация Банниковского сельского поселения Абатского муниципального района, администрация Болдыревского сельского поселения Абатского муниципального района, администрация Коневского сельского поселения Абатского муниципального района, администрация Ленинского сельского поселения Абатского муниципального района, администрация Майского сельского поселения Абатского муниципального района, администрация Назаровского сельского поселения Абатского муниципального района просят об отмене принятых судебных актах и принятии по делу нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требованиях прокурора. Считают, что незаконного бездействия со стороны административных ответчиков не допущено, поскольку формирование объектов благоустройства, проведение инвентаризации объектов благоустройства сельских поселений носит рекомендательный характер и обязательным для исполнения не является. Администрациями сельских поселений приняты и действуют правила благоустройства территории сельских поселений, ежегодно утверждается и исполняется программа профилактики правонарушений в области благоустройства, осуществляются мероприятия по муниципальному контролю в сфере благоустройства территорий сельских поселений.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о рассмотрении кассационной жалобы извещены заблаговременно и надлежащим образом.

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции на основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Проверив материалы дела, заслушав возражения прокурора, обсудив доводы кассационных жалоб, судебная коллегия считает, что судами такого рода нарушения допущены.

В силу пункта 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд удовлетворяет заявленные требования о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными полностью или в части, если признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и возлагает на административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление.

Отсутствие названных условий является достаточным основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований.

Пунктом 19 части 1, частью 3 статьи 14 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" утверждение правил благоустройства территории поселения, осуществление муниципального контроля в сфере благоустройства, предметом которого является соблюдение правил благоустройства территории поселения, требований к обеспечению доступности для инвалидов объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктур и предоставляемых услуг, организация благоустройства территории поселения в соответствии с указанными правилами, а также организация использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения отнесено к вопросам местного значения сельского поселения.

В соответствии с пунктом 1.1 Общих рекомендаций к процессу инвентаризации территории поселений, городских округов в целях формирования муниципальных программ формирования современной городской среды на 2018 - 2022 гг, утвержденных Минстроем России (далее по тексту - Общие рекомендации) инвентаризации подлежат все дворовые, общественные территории индивидуальных жилых домов и земельных участков, предоставленных для их размещения (включая объекты блокированной застройки), муниципального образования, объектов недвижимого имущества (включая объекты незавершенного строительства) и земельных участков, находящихся в собственности (пользовании) юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, которые подлежат благоустройству не позднее 2020 года за счет средств указанных лиц (далее - Объекты), вне зависимости от участия в программе благоустройства муниципального образования.

Пунктом 5.2 приказа Минстроя России от 18 марта 2019 года N 162/пр "Об утверждении методических рекомендаций по подготовке государственных программ субъектов Российской Федерации и муниципальных программ формирования современной городской среды в рамках реализации федерального проекта "Формирование комфортной городской среды" (далее - Методические рекомендации) в целях организации процесса комплексного благоустройства по результатам оценки текущего состояния сферы благоустройства в муниципальных образованиях субъекта Российской Федерации, в том числе оценки состояния дворовых территорий, рекомендовано составить итоговый документ, содержащий инвентаризационные данные о территории и расположенных на ней элементах (далее - паспорт благоустройства территории), который позволит оптимизировать как процесс ухода за территорией и ее содержания, так и дальнейшего развития территории (например, осуществить проектирование и строительство детских площадок, размещение мест отдыха, выделение дополнительных мест для парковки). Паспорт благоустройства территории рекомендуется разрабатывать по результатам натурного обследования территории и расположенных на ней элементов. В паспорте благоустройства территории рекомендуется указать границы и общую площадь территории, присутствующие и планируемые к размещению объекты благоустройства и их характеристики (в том числе общий уровень благоустройства - состояние дорожного покрытия, освещенность территории, наличие и состояние малых архитектурных форм). Паспорт благоустройства территории рекомендуется сопровождать картографическими материалами (то есть нанести объекты благоустройства на карту). Состав и форму паспорта благоустройства территории субъектам Российской Федерации (органам местного самоуправления) рекомендуется определять самостоятельно.

Как следует из обжалуемых судебных актов и материалов дела, Тюменским межрайонным природоохранным прокурором проведена проверка соблюдения администрациями сельских поселений Абатского муниципального района исполнения требований законодательства, регулирующего осуществление благоустройства населенных пунктов, выявлено бездействие, выразившееся в непринятии мер по инвентаризации объектов благоустройства.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу, с которым согласился суд апелляционной инстанции, что действующим законодательством установлена обязанность органов местного самоуправления в рамках организации полномочий по благоустройству территории муниципального образования до принятия соответствующей муниципальной программы осуществлять анализ текущего состояния территории муниципального образования путем проведения инвентаризации всех объектов благоустройства. Установив, что инвентаризация объектов благоустройства в соответствующих населенных пунктах не проводилась, пришел к выводу о незаконном бездействии административных ответчиков с возложением обязанности провести указанную инвентаризацию в течение 6 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу.

С указанными выводами судебных инстанций судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции согласиться не может в силу следующего.

Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации установлено, что суд, сохраняя независимость, объективность и беспристрастность, оказывает сторонам содействие в реализации их прав, создает условия и принимает предусмотренные названным кодексом меры для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, в том числе для правильного применения законов и иных нормативных правовых актов при рассмотрении и разрешении административного дела (часть 2 статьи 14).

Применительно к рассмотрению дел об оспаривании решений (действий, бездействия) органов государственной власти процессуальный закон установилобязанность суда выяснять основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами; соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения (подпункт "в" пункта 3 и пункт 4 части 9 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Верховный Суд Российской Федерации в постановлении Пленума от 28 июня 2022 года N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" разъяснил: к бездействию относится неисполнение (уклонение от исполнения) наделенными публичными полномочиями органом или лицом обязанности, возложенной на него нормативными правовыми и иными актами, определяющими его полномочия (пункт 5).

Полномочия сельских поселений в сфере благоустройства территории определены пунктом 19 части 1, частью 3 статьи 14 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", которые реализуются путем принятия муниципальных нормативных правовых актов, требования к которым сформулированы пунктом 4 статьи 7 настоящего Федерального закона.

Принимая оспариваемые судебные постановления, суды пришли к выводу о нормативном характере Общих рекомендаций и Методических рекомендаций Минстроя России.

Однако содержание Общих рекомендаций, формальных признаков нормативного правового акта не имеющих, позволяет прийти к выводу, что они являются информационным документом, разработанным в целях оказания содействия субъектам Российской Федерации при разработке порядка проведения инвентаризации общественных и дворовых территорий.

Пунктами 1 и 2 Методических указаний указано на их разработку в целях оказания методологического содействия субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления в реализации проекта "Формирование комфортной городской среды" и рекомендательный характер.

Таким образом, нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия административных ответчиков, обязанность проведения инвентаризации объектов благоустройства на администрацию указанных в административном иске сельских поселений Абатского муниципального района не возложена, в связи с чем совокупность условий, необходимых для удовлетворения административного иска Тюменского межрайонного природоохранного прокурора отсутствует.

Понуждение администрации сельских поселений к совершению указанных в административном иске действий является вмешательством в административно-хозяйственную деятельность органов местного самоуправления, ограничением прав на реализацию возложенных на него функций, на самостоятельное решение вопросов, отнесенных к компетенции данного органа, и нарушает установленный статьей 10 Конституции Российской Федерации принцип разделения властей.

При таких обстоятельствах судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции, руководствуясь пунктом 5 части 1 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отменяя обжалуемые судебные акты, считает необходимым принять новое решение об отказе в удовлетворении административных исковых требований.

Руководствуясь статьями 328, 329 и 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции, определила:

решение Абатского районного суда Тюменской области от 11 мая 2023 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Тюменского областного суда от 17 июля 2023 года отменить.

Принять по делу новое решение.

В удовлетворении административных исковых требований прокурора Тюменской межрайонной природоохранной прокуратуры в защиту интересов Российской Федерации, неопределенного круга лиц к администрации Майского сельского поселения Абатского муниципального района Тюменской области, администрации Коневского сельского поселения Абатского муниципального района Тюменской области, администрации Болдыревского сельского поселения Абатского муниципального района Тюменской области, администрации Банниковского сельского поселения Абатского муниципального района Тюменской области, администрации Назаровского сельского поселения Абатского муниципального района Тюменской области, администрации Ленинского сельского поселения Абатского муниципального района Тюменской области о признании незаконным бездействия, выразившегося в непринятии мер по инвентаризации объектов благоустройства сельских поселений, возложении обязанности провести инвентаризацию объектов благоустройства сельских поселений - отказать.

Принятые по настоящему делу судебные акты могут быть обжалованы в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня принятия апелляционного определения, за вычетом срока рассмотрения кассационной жалобы кассационным судом общей юрисдикции.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 01 ноября 2023 года

Председательствующий

Судьи: