Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 25 октября 2023 г. по делу N 66а-1652/2023

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Семейкиной С.А.

судей Брянцевой Н.В. и Солдатовой С.В.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Зверевой А.С.

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы Городской Думы муниципального образования "Городской округ город Астрахань", администрации муниципального образования город Астрахань, министерства имущественных и градостроительных отношений Астраханской области по административному делу N 3а-99/2023 по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Сити-Рент" о признании нормативных правовых актов недействующими в части

на решение Астраханского областного суда от 1 августа 2023 г, которым административные исковые требования общества с ограниченной ответственностью "Сити-Рент" о признании недействующими в части нормативных правовых актов частично удовлетворены, заслушав доклад судьи Третьего апелляционного суда общей юрисдикции Семейкиной С.А, представителей ООО "Сити-Рент" ФИО и ФИО, представителей Городской Думы муниципального образования "Городской округ город Астрахань" ФИО и представителя администрации муниципального образования "Город Астрахань", главы муниципального образования "Город Астрахань" ФИО, заключение прокурора ФИО, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

решением Городской Думы муниципального образования "Город Астрахань" от 19 июля 2007 г. N 82 утвержден Генеральный план развития города Астрахани до 2025 года (далее также Генеральный план).

Решениями Городской Думы муниципального образования город Астрахань" от 08 сентября 2011 года N 140, от 30 мая 2013 года N 90, от 16 апреля 2015 года N 35 (с изменениями от 26 октября N 153), от 7 июня 2018 года N 63, от 26 марта 2020 года N 29, от 6 мая 2022 года N 57 внесены изменения в указанный Генеральный план развития города Астрахани до 2025 года.

Решением Городской Думы муниципального образования "Город Астрахань" от 16 июля 2020 г. N 69 утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования "Город Астрахань" (далее также Правила землепользования и застройки), опубликованные в бюллетене "Астраханский вестник" N 32 (340) от 23 июля 2020 г.

Решением Городской Думы муниципального образования "Город Астрахань" от 21 апреля 2022 года N 25 в Правила землепользования и застройки муниципального образования "Город Астрахань" внесены изменения.

В указанных нормативных правовых актах отображены границы санитарно-защитной зоны от территориальной зоны предприятий ЮОСК МУП г. Астрахани "Астроводоканал" на территорию земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: г "адрес"

Общество с ограниченной ответственностью "Сити-Рент" обратилось в Астраханский областной суд с административным исковым заявлением, с о признании недействующими со дня вступления решения суда в законную силу Генерального плана города Астрахани и Правил землепользования и застройки (с последующими изменениями), в части отображения на карте ограничения использования территорий, границы зоны с особыми условиями использования территорий - санитарно-защитной зоны от территориальной зоны предприятия ЮОСК МУП г. Астрахани "Астроводоканал" на территорию земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес"

В обоснование заявленных требований указано, что ООО "Сити-Рент" является собственником земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес", на территории которого оспариваемыми нормативными правовыми актами установлена санитарно-защитная зона ЮОСК МУП г. Астрахани "Астрводоканал". Установление санитарно-защитной зоны препятствует ООО "Сити-Рент" использовать земельный участок по назначению, поскольку земельный участок расположен в зоне Ж-3 и предназначен для строительства многоэтажных домов. Границы санитарно-защитной зоны для ЮОСК г. Астрахани "Астроводоканал" определены без решения и санитарно-эпидемиологического заключения главного государственного санитарного врача Российской Федерации или его заместителя. Полагает, что в оспариваемой части Генеральный план и Правила землепользования и застройки не соответствуют Градостроительному кодексу Российской Федерации, Федеральному закону от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" и СанПиН 2.2./2.1.11200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов".

Решением Астраханского областного суда от 1 августа 2023 г. административное исковое заявление с ограниченной ответственностью Сити-Рент" к администрации муниципального образования "Городской округ город Астрахань", Городской Думе администрации муниципального образования "Городской округ город Астрахань" о признании нормативных правовых актов недействующими в части удовлетворено.

Постановлено признать не действующими с момента вступления решения суда в законную силу Генерального плана развития г. Астрахани до 2025 г, утвержденного решением Городской Думы муниципального образования "Город Астрахань" от 19 июля 2007 г. N 82 (с последующими изменениями), Правил землепользования и застройки муниципального образования "Город Астрахань", утвержденных решением Городской Думы муниципального образования "Город Астрахань" от 16 июля 2020 г. N 69 (с последующими изменениями), в части отображения на карте ограничения использования территорий, границы зоны с особыми условиями использования территорий санитарно-защитной зоны от территориальной зоны предприятий Южных очистных сооружений канализации (ЮОСК) МУП г. Астрахани "Астрводоканал" на территорию земельного участка с кадастровом номером N, расположенного по адресу: "адрес".

Не согласившись с постановленным по делу решением Городская Дума муниципального образования "Городской округ город Астрахань", администрация муниципального образования город Астрахань, министерство имущественных и градостроительных отношений Астраханской области подали апелляционные жалобы, в которых просят решение суда отменить, административные исковые требования - оставить без удовлетворения, по доводам, аналогичным, изложенным административными истцами в суде первой инстанции.

В отзыве на апелляционные жалобы МУП "Астроводоканал" считает решение Астраханского областного суда от 1 августа 2023 года незаконным и подлежащим отмене по доводам апелляционных жалоб, просит вынести по делу новое решение, которым отказать в удовлетворении административных исковых требований ООО "Сити-Рент".

В отзыве на апелляционные жалобы Астраханский межрайонный природоохранный прокурор считает решение Астраханского областного суда от 01 августа 2023 года незаконным и подлежащим отмене по доводам апелляционных жалоб с вынесением по делу нового решения об отказе в удовлетворении административных исковых требований ООО "Сити-Рент".

В возражениях на апелляционные жалобы ООО "Сити-Рент" считает решение Астраханского областного суда от 1 августа 2023 года законным и обоснованным, просит оставить его без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Представители ООО "Сити-Рент" ФИО и ФИО в судебном заседании суда апелляционной инстанции считают решение Астраханского областного суда от 1 августа 2023 года законным и обоснованным, просят оставить его без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Представители Городской Думы муниципального образования "Городской округ город Астрахань" ФИО и представитель администрации муниципального образования "Город Астрахань", главы муниципального образования "Город Астрахань" ФИО, принимая участие в судебном заседании посредством видеоконференцсвязи с Астраханским областным судом, считают решение Астраханского областного суда от 1 августа 2023 года незаконным и подлежащим отмене по доводам апелляционных жалоб.

Прокурор ФИО в судебном заседании суда апелляционной инстанции считает решение Астраханского областного суда от 1 августа 2023 г. законным и обоснованным, просит оставить его без изменения.

Иные лица, привлеченные к участию в деле, в судебное заседание не явились, извещены надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела. На основании части 5 статьи 213, части 1 статьи 307 КАС РФ судебная коллегия находит возможным рассмотрение административного дела в их отсутствие.

Выслушав явившихся лиц, исследовав материалы административного дела, изучив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, проверив законность и обоснованность решения суда в порядке статьи 308 КАС РФ, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32, статье 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, внесение в них изменений относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

Суд первой инстанции, разрешая заявленные требования, руководствуясь положениями статей 8, 32, 34, 45, 50 Устава муниципального образования "Город Астрахань", утвержденного решением Городской Думы муниципального образования "город Астрахань" от 31 марта 2016 г. N 24, регламентирующими полномочия представительного и исполнительно-распорядительного органов муниципального образования, пунктом 2 постановления администрации города Астрахани "Об официальном опубликовании нормативных правовых актов и распорядительных актов органов и должностных лиц местного самоуправления г. Астрахани" от 15 июня 2012 г. N 5121, изучив материалы, представленные стороной административного ответчика, обоснованно исходил из того, что оспариваемые градостроительные решения приняты уполномоченным органом, опубликованы в установленном порядке и по данным основаниям не оспариваются.

Кроме того указанные обстоятельства установлены апелляционным определением Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 14 сентября 2022 г. по делу N 66а-1703/2021.

В силу требований пункта 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации, земли в Российской Федерации используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Согласно статье 56 Земельного кодекса Российской Федерации права на землю могут быть ограничены в связи с особыми условиями использования земельных участков и режимом хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах.

В соответствии со статьей 1 ГрК зонами с особыми условиями использования территорий являются охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия народов Российской Федерации, водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления, санитарной охраны источников питьевого и хозяйственного бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования, который, в том числе, содержит положение о территориальном планировании. Материалы по обоснованию генерального плана в виде карт отображают зоны с особыми условиями использования территорий (пункт 3 части1, часть 3 пункт 7 части 88 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны и градостроительные регламенты (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Составной частью Правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации), содержащая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации), на которой отображаются и границы зон с особыми условиями использования территорий (часть 5 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Пунктами 1 и 2 статьи 12 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Закон N 52-ФЗ) установлено, что при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания. При разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон должны соблюдаться санитарные правила.

Из материалов дела следует, что в обосновывающей части Генерального плана города Астрахани до 2025 года, утвержденного решением Городской думы муниципального образования "Город Астрахань" от 19 июля 2007 года N 82 (с последующими изменениями), Правил землепользования и застройки муниципального образования город Астрахань от 16 июля 2020 года N 69 отображены границы санитарно-защитной зоны от территориальной зоны предприятия ЮОСК МУП г. Астрахани "Астроводоканал" для Южных очистных сооружений канализации (500 м), которые охватывают земельный участок, находящийся в собственности административного истца.

Из пункта 5.2 Генерального плана развития Астрахани до 2025 года следует, что ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах санитарно-защитной зоны определяются режимом использования, установленным в соответствии с СанПиН 2.2.1/2.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов".

Судом установлено и усматривается из материалов дела, что за МУП г. Астрахани "Астрводоканал" на праве хозяйственного ведения закреплен объект: Южные очистные сооружения канализации (ЮОСК), которые введены в эксплуатацию в 1967 г. и эксплуатируются по настоящее время.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2018 года N 222 утверждены Правила установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон.

Согласно пункту 1 Правил санитарно-защитные зоны устанавливаются как в отношении планируемых к строительству и реконструируемых, так и в отношении действующих объектов капительного строительства, являющихся источниками химического, физического, биологического воздействия на среду обитания человека.

Пунктом 3 Правил установлено, что установлено, что решение об установлении, изменении или о прекращении существования санитарно-защитной зоны принимают следующие уполномоченные органы по результатам рассмотрения заявления об установлении, изменении или о прекращении существования санитарно-защитной зоны: а) Роспотребнадзор - в отношении объектов I и II класса опасности в соответствии с классификацией, установленной санитарно-эпидемиологическими требованиями, групп объектов, в состав которых входят объекты I и (или) II класса опасности, а также в отношении объектов, не включенных в санитарную классификацию; б) территориальные органы Роспотребнадзора - в отношении объектов III-V класса опасности в соответствии с санитарной классификацией, а также в отношении групп объектов, в состав которых входят объекты III-V класса опасности

В редакции Постановления Правительства Российской Федерации от 3 марта 2022 года N 286 пунктом 3 Правил 222 закреплено, что решения об установлении, изменении или о прекращении существования санитарно-защитных зон принимает Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека или ее территориальные органы по результатам рассмотрения заявлений об установлении, изменении или о прекращении существования санитарно-защитных зон. Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека определяет предусмотренные классификацией, установленной санитарно-эпидемиологическими требованиями, виды объектов, в отношении которых решения об установлении, изменении или о прекращении существования санитарно-защитных зон принимаются ее территориальными органами.

Требования к размеру санитарно-защитных зон, основания для пересмотра этих размеров, методы и порядок их установления для отдельных промышленных объектов и производств и (или) их комплексов, ограничения на использование территории санитарно-защитной зоны, требования к их организации и благоустройству определены постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 г. N 74, которым введены в действие СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" (далее - СанПиН).

Согласно разделу VII СанПиН для промышленных объектов и производств, сооружений, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, в зависимости от мощности, условий эксплуатации, характера и количества выделяемых в окружающую среду загрязняющих веществ, создаваемого шума, вибрации и других вредных физических факторов, а также с учетом предусматриваемых мер по уменьшению неблагоприятного влияния их на среду обитания и здоровье человека в соответствии с санитарной классификацией промышленных объектов и производств устанавливаются ориентировочные размеры санитарно-защитных зон.

Размеры и границы санитарно-защитных зон определяются в проекте санитарно-защитной зоны. Разработка проекта санитарно-защитной зоны для объектов I - III класса опасности является обязательной (пункты 3.1, 3.10 СанПиН). Установление размеров санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств проводится при наличии проектов обоснования санитарно-защитных зон с расчетами загрязнения атмосферного воздуха, физического воздействия на атмосферный воздух, с учетом результатов натурных исследований и измерений атмосферного воздуха, уровней физического воздействия на атмосферный воздух, выполненных в соответствии с программой наблюдений, представляемой в составе проекта (пункт 4.1 СанПиН). Установление, изменение размеров установленных санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств I и II класса опасности осуществляется постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации, а для промышленных объектов и производств III, IV и V классов опасности размеры санитарно-защитных зон могут быть установлены, изменены на основании решения и санитарно-эпидемиологического заключения Главного государственного санитарного врача субъекта Российской Федерации или его заместителя (пункты 4.2 и 4.3 СанПиН).

На основании части 24 статьи 106 Земельного кодекса Российской Федерации зоны с особыми условиями использования территорий, в том числе возникающие в силу закона, ограничения использования земельных участков в таких зонах считаются установленными, измененными со дня внесения сведений о зоне с особыми условиями использования территории соответствующих изменений в сведениях о такой зоне в Единый государственный реестр недвижимости.

В соответствии с частью 8 статьи 26 Федерального закона от 3 августа 2018 г. N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" до 1 января 2028 года зоны с особыми условиями использования территорий считаются установленными в случае отсутствия сведений о таких зонах в Едином государственном реестре недвижимости, если такие зоны установлены до 1 января 2025 года одним из следующих способов:

1) решением исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, принятым в соответствии с законодательством, действовавшим на день принятия этого решения;

2) согласованием уполномоченным органом исполнительной власти границ зоны с особыми условиями использования территории в соответствии с законодательством, действовавшим на день данного согласования, в случае, если порядок установления зоны был предусмотрен указанным законодательством;

3) нормативным правовым актом, предусматривающим установление зон с особыми условиями использования территорий в границах, установленных указанным актом, без принятия решения исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления об установлении таких зон либо согласования уполномоченным органом исполнительной власти границ зоны с особыми условиями использования территории;

4) решением суда.

Согласно части 9 статьи 26 Федерального закона от 03 августа 2018 г. N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" в случаях, если это предусмотрено законодательством, действовавшим на день установления зоны с особыми условиями использования территории, указанной в части 8 настоящей статьи, такая зона считается установленной при условии, что установлено или утверждено описание местоположения границ такой зоны в текстовой и (или) графической форме или границы такой зоны обозначены на местности.

В этой связи, исходя из фактических обстоятельств настоящего дела, следует утверждать, что до принятия Правил N 222 размер спорной санитарно-защитной зоны подлежал установлению в соответствии с приведенными требованиями СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03.

МУП г. Астрахани "Астрводоканал" разработало проекты санитарно-защитных зон для Южных очистных сооружений канализации (ЮОСК), на который ФГУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Астраханской области" выданы экспертные заключения N 255 от 27 апреля 2010 года и N 776 от 21 ноября 2014 г, а также Управлением Роспотребнадзора по Астраханской области - санитарно-эпидемиологические заключения от 30 апреля 2010 г. и 9 декабря 2014 г. о соответствии государственным санитарно-эпидемиологическим правилам и нормативам данной проектной организации.

Согласно содержанию экспертного заключения N 255 от 27 апреля 2010 г, выданного Федеральным государственным экспертным учреждением здравоохранения "Центр гигиены и эпидемиологии в Астраханской области" по проекту организации санитарно-защитной зоны для ЮОСК МУП г. Астрахани "Астрводоканал", то есть до введения в действие Правил N 222, проектом организации санитарно-защитной зоны для ЮОСК МУП г. Астрахани "Астроводоканал" предлагаются расчетные интегральные санитарно-защитные зоны; окончательное утверждение границ санитарно-защитных зон будет проведено при объективном доказательстве стабильного достижения уровня техногенного воздействия на среду обитания и население в рамках и ниже нормативных требований по материалам систематических (не менее чем годовых) лабораторных наблюдений за физическим фактором на основании плана мониторинга.

Из письма Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 9 декабря 2021 г. N 02/25449-2021-31 следует, что МУП Астрахани "Астрводоканал" в принятии решения об установлении санитарно-защитной зоны для Южных очистных сооружений канализации МУП г. Астрахани "Астрводоканал" отказано.

Из письма Роспотребнадзора по Астраханской области от 26 января 2022 г. N 02-01/8799 следует, что в 2016 г. Управлением по обращению МУП г. Астрахани "Астрводоканал" материалы по установлению размера санитарно-защитной зоны для ЮОСК рассмотрены и возвращены на доработку. Согласно действующим СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" указанный объект ЮОСК МУП г. Астрахани "Астроводоканал" по санитарной классификации относятся к II классу опасности.

Из письма Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 25 апреля 2023 г. N 09-6106-2023-40 следует, что повторное заявление МУП г Астрахани "Астрводоканал" об установлении санитарно-защитной зоны для Южных очистных сооружений не поступало.

Исследовав картографический материал Генерального плана города Астрахани и правила землепользования и застройки, с учетом информации Управления Роспотребназора по Астраханской области, суд первой инстанции установил, что отображение санитарно-защитной зоны произведено с нарушением порядка их установления в отсутствие заключения Главного государственного санитарного врача субъекта Российской Федерации или его заместителя.

Поскольку Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" и Федеральный закон от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" не относит к полномочиям органа местного самоуправления вопросы установления и размера и границ санитарно-защитных зон, отображение в Генеральном плане и Правилах землепользования и застройки, являющихся обязательными для неопределенного круга лиц, не утвержденных в установленном порядке санитарно-защитных зон, свидетельствует об установлении таких зон органом местного самоуправления, что противоречит нормативным правовым актам большей юридической силы.

Иные доводы административного ответчика не содержат фактов, которые имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного решения, либо опровергали выводы суда первой инстанции.

Доводы апелляционной жалобы не содержат сведений, которые могли бы послужить основанием для отмены судебного акта в силу положений статьи 310 КАС РФ.

Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Астраханского областного суда от 1 августа 2023 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы Городской Думы муниципального образования "Городской округ город Астрахань", администрации муниципального образования город Астрахань, министерства имущественных и градостроительных отношений Астраханской области - без удовлетворения.

Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в течение 6 месяцев со дня его вынесения.

Мотивированное апелляционное определение изготовлено 09 ноября 2023 г.

Председательствующий

Судьи