Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 23 ноября 2023 г. по делу N 66а-1758/2023

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Знаменщикова Р.В, судей Алексиной М.В. и Рукавишникова Е.А.

при секретаре Хмаровой В.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционную жалобу административного ответчика правительства Республики Тыва на решение Верховного суда Республики Тыва от 22 августа 2023 года

по административному делу N 3а-57/2023 по административному исковому заявлению первого заместителя прокурора Республики Тыва об оспаривании в части постановления правительства Республики Тыва от 01 июня 2020 года N 250 "Об утверждении нормативов формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, и муниципальных служащих Республики Тыва и о признании утратившими силу некоторых постановлений правительства Республики Тыва".

Заслушав доклад судьи Знаменщикова Р.В, объяснения представителя административного ответчика Сарыглар А-Х.О, поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражения прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мищенко Е.Ю, полагавшей решение законным и обоснованным, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

первый заместитель прокурора Республики Тыва обратился в суд с административным исковым заявлением к правительству Республики Тыва, в котором просил признать пункт 2.12 Нормативов формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, и муниципальных служащих Республики Тыва, утвержденных постановлением от 01 июня 2020 года N 250, (далее - Нормативы N 250) и приложение N 2 к Нормативам N 250 недействующими в связи с несоответствием их требованиям федерального и регионального законодательства.

В обоснование административных исковых требований указано, что в нарушение пункта 2 статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации и статьи 17 закона Республики Тыва от 19 марта 2008 года N 640 ВХ-2 "О гарантиях осуществления полномочий депутата представительного органа муниципального образования, выборного должностного лица местного самоуправления в Республике Тыва" (далее - Закон N 640 ВХ-2) оспариваемыми нормами установлены предельные размеры компенсаций для лиц, замещающих выборные муниципальные должности в сельских поселениях Республики Тыва, на непостоянной основе.

В ходе рассмотрения административного дела судом к участию в качестве заинтересованного лица привлечено министерство финансов Республики Тыва.

Решением Верховного суда Республики Тыва от 22 августа 2023 года административный иск первого заместителя прокурора Республики Тыва удовлетворен, признан недействующим пункт 2.12 Нормативов N 250 и приложение N 2 к нормативам N 250 с момента вступления в силу решения суда.

В апелляционной жалобе административный ответчик просит отменить судебный акт и вынести новое решение об отказе в удовлетворении административных исковых требований, ссылаясь на то, что в соответствии с частью 1 статьи 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации субъект Российской Федерации вправе определять порядок установления и исполнения тех расходных обязательств муниципальных образований, которые подлежат исполнению за счет субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации. Поскольку практически все муниципальные образования Республики Тыва являются дотационными, то компенсационные выплаты для лиц, замещающих выборные муниципальные должности в сельских поселениях на непостоянной основе, производятся за счет республиканского бюджета.

В письменных возражения прокурор, участвовавший в деле, просил решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте проведения судебного заседания извещены надлежащим образом, в связи с чем на основании статей 150 и 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия сочла возможным рассмотреть административное дело с апелляционной жалобой при указанной явке.

Заслушав объяснения представителя административного ответчика и прокурора, исследовав материалы административного дела, изучив доводы апелляционной жалобы суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 3 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта, в том числе принятого референдумом субъекта Российской Федерации или местным референдумом, не действующим полностью или в части в суд может обратиться прокурор в пределах своей компетенции.

Из пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" следует, что в рамках реализации надзорных полномочий прокурор или его заместитель имеют право обратиться в суд с заявлением о признании недействительными нормативных правовых актов в случае, если они приняты исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации и иными указанными в законе органами и должностными лицами в нарушение законодательства, имеющего большую юридическую силу.

На основании части 2 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор субъекта Российской Федерации, заместитель прокурора субъекта Российской Федерации и приравненные к ним прокуроры и их заместители вправе обратиться в верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа, окружной (флотский) военный суд, гарнизонный военный суд, районный суд.

При рассмотрении административного дела по существу судом сделан обоснованный вывод о том, что Нормативы N 250 отвечают признакам нормативности, предусмотренным пунктом 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", поскольку они содержат нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование общественных отношений в сфере формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, и муниципальных служащих Республики Тыва.

Следовательно, первый заместитель прокурора Республики Тыва мог обратиться с настоящим административным исковым заявлением в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в Верховный суд Республики Тыва.

Согласно пункту "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями 1 и 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

В силу части 1 статьи 4 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, Федеральный закон N 131-ФЗ, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

На основании части 1 Федерального закона N 131-ФЗ депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления обеспечиваются условия для беспрепятственного осуществления своих полномочий.

Частью 5 Федерального закона N 131-ФЗ предусмотрено, что депутаты представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. Депутату представительного органа муниципального образования для осуществления своих полномочий на непостоянной основе гарантируется сохранение места работы (должности) на период, продолжительность которого устанавливается уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и не может составлять в совокупности менее двух и более шести рабочих дней в месяц.

Согласно части 5.1 Федерального закона N 131-ФЗ гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В силу части 1 статьи 52 и части 15 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет). Расходы на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования предусматриваются в местном бюджете отдельной строкой с учетом классификации расходов бюджетов Российской Федерации.

Из пункта 2 статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации следует, что муниципальные образования, в бюджетах которых доля дотаций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в размере, не превышающем расчетного объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности (части расчетного объема дотации), замененной дополнительными нормативами отчислений, в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 5 процентов доходов местного бюджета, за исключением субвенций и иных межбюджетных трансфертов, предоставляемых на осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с соглашениями, заключенными муниципальным районом и поселениями, начиная с очередного финансового года не имеют права превышать установленные высшим исполнительным органом субъекта Российской Федерации нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления.

На основании положений статьи 17 Закона N 640 ВХ-2 нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, и (или) содержание органов местного самоуправления устанавливаются правительством Республики Тыва.

Правительство Республики Тыва в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, Конституцией Республики Тыва, конституционным законом "О Правительстве Республики Тыва", законами Республики Тыва, указами Главы Республики Тыва издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Правовые акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений и распоряжений правительства Республики Тыва (статья 15 конституционного закона Республики Тыва от 31 декабря 2003 года N 95 ВХ-1 "О Правительстве Республики Тыва").

01 июня 2020 года постановлением правительства Республики Тыва N 250 утверждены Нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, и муниципальных служащих Республики Тыва, из пункта 1.1 которых следует, что они утверждены для муниципальных образований, в бюджетах которых доля дотаций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в размере, не превышающем расчетного объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности (части расчетного объема дотации), замененной дополнительными нормативами отчислений, в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 5 процентов собственных доходов местного бюджета, устанавливаются в виде предельных значений размеров оплаты труда.

Разрешая заявленные административные исковые требования, республиканский суд обоснованно исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом - правительством Республики Тыва, в установленной форме - постановление, с соблюдением требований к порядку его принятия и опубликования. При этом по данным основаниям нормативный правовой акт первым заместителем прокурора Республики Тыва не оспаривался.

Пунктом 2.12 Нормативов N 250 установлено, что предельные размеры компенсаций для лиц, замещающих выборные муниципальные должности в сельских поселениях, на непостоянной основе, устанавливаются в соответствии с приложением N 2 к Нормативам N 250.

Удовлетворяя административное исковое заявление, суд первой инстанции верно исходил из того, что действующее законодательство не предусматривает установление предельных размеров компенсационных выплат депутатам, осуществляющим свои полномочия на непостоянной основе, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, в связи с чем в оспариваемой части Нормативы N 250 не соответствуют положениям действующего законодательства, имеющего большую юридическую силу.

Довод апелляционной жалобы о том, что поскольку практически все муниципальные образования Республики Тыва являются дотационными и компенсационные выплаты для лиц, замещающих выборные муниципальные должности в сельских поселениях на непостоянной основе, производятся за счет республиканского бюджета, то применяется часть 1 статьи 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в соответствии в которой субъект Российской Федерации вправе определять порядок установления и исполнения расходных обязательств муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации, судебная коллегия отклоняет.

В силу части 1 статьи 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджетным полномочиям субъектов Российской Федерации относятся, в том числе, определение порядка установления и исполнения расходных обязательств муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации.

Под субвенциями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке (часть 1 статьи 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Из изложенного следует, что субвенции органам местного самоуправления выделяются из бюджета субъекта Российской Федерации на выполнение государственных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке. То обстоятельство, что практически все муниципальные образования Республики Тыва являются дотационными, не позволяет произвольно применять к спорным отношениям положения части 1 статьи 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации. При этом согласно части 3 статьи 17 Федерального закона N 131-ФЗ полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения осуществляются органами местного самоуправления муниципальных образований самостоятельно.

Следовательно, Верховный суд Республики Тыва пришел к обоснованному выводу о наличии оснований для признания нормативного правового акта не действующим в оспариваемой прокурором части.

Определяя момент, с которого положения Нормативов N 250 подлежали признанию недействующими, суд первой инстанции обосновано исходил из того, что, поскольку оспариваемый нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании него были реализованы права граждан, то в соответствии со статьей 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и с учетом разъяснений, содержащихся в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", правильно признал их не действующими с даты вступления решения суда в законную силу.

Таким образом, суд первой инстанции с достаточной полнотой исследовал все обстоятельства административного дела, дал надлежащую оценку представленным доказательствам в их совокупности и, правильно применив нормы материального права, регулирующие спорные отношения, принял верное решение. Нарушений норм процессуального права, повлекших вынесение незаконного решения, не допущено, доводы апелляционной жалобы не содержат правовых оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.

Руководствуясь статьями 184, 304, 307 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Верховного суда Республики Тыва от 22 августа 2023 года оставить без изменения, апелляционную жалобу административного ответчика правительства Республики Тыва - без удовлетворения.

На апелляционное определение могут быть поданы кассационные жалоба, представление через Верховный суд Республики Тыва в течение шести месяцев со дня его вынесения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 24 ноября 2023 года.