Кассационное определение СК по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 22 ноября 2023 г. по делу N 8а-25720/2023[88а-26912/2023]

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Белова В.И, судей Орловой И.Н. и Умбетовой Э.Ж.

рассмотрела в открытом судебном заседании поданную 9 октября 2023 года кассационную жалобу администрации г. Орска на решение Октябрьского районного суда г. Орска Оренбургской области от 13 марта 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Оренбургского областного суда от 20 июля 2023 года по административному делу N 2-397/2023 по административному исковому заявлению прокурора Ленинского района г. Орска в интересах неопределенного круга лиц к администрации г. Орска, ООО "РВК-Орск" о возложении обязанности провести техническое обследование централизованных систем холодного водоснабжения и (или) водоотведения.

Заслушав доклад судьи Орловой И.Н, изложившей обстоятельства дела, содержание обжалуемых судебных постановлений, объяснения прокурора четвертого отдела (с дислокацией в г. Самаре, г. Саратове) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Трофимова А.А, возражавшего относительно доводов кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

прокурор Ленинского района г. Орска в интересах неопределённого круга лиц обратился в суд с означенным административным исковым заявлением, указывая, что 9 ноября 2020 между ООО "РВК-Орск" и администрацией заключено концессионное соглашение, объектом которого являются объекты централизованной системы холодного водоснабжения, водоотведения муниципального образования г. Орск - недвижимое и движимое имущество, технологически связанные между собой и предназначенные для осуществления эксплуатации. При передаче объектов водоснабжения и водоотведения в рамках заключенного концессионного соглашения техническое обследование указанных объектов в соответствии с требованиями действующего законодательства не проведено, вопрос организации технического обследования объектов централизованной системы холодного водоснабжения и водоотведения правообладателем таких объектов - администрацией на протяжении пяти лет до заключения концессионного соглашения не инициировался, техническое обследование не проводилось, установленные по результатам проверки нарушения требований действующего законодательства о водоснабжении и водоотведении в части не проведения обязательного технического обследования переданных сетей, создает угрозу возникновения чрезвычайных ситуаций и, как следствие, угрозу нарушения прав жителей муниципального образования "город Орск".

Решением Октябрьского районного суда г. Орска Оренбургской области от 13 марта 2023 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Оренбургского областного суда от 20 июля 2023 года, административный иск удовлетворен. На администрацию г. Орска возложена обязанность в течение 12 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу провести техническое обследование централизованных систем холодного водоснабжения и (или) водоотведения, переданных в рамках заключенного концессионного соглашения от 9 ноября 2020 года, в соответствии с требованиями к проведению технического обследования централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, утвержденными приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 5 августа 2014 года N 437/пр.

В кассационной жалобе, поступившей в Шестой кассационный суд общей юрисдикции 17 октября 2023 года, администрация просит отменить судебные акты по мотиву несоответствия изложенных выводов нормам материального права и фактическим обстоятельствам дела.

Определением судьи Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 26 октября 2023 года осуществлен переход к рассмотрению данного дела по правилам административного судопроизводства.

Информация о времени и месте судебного заседания суда кассационной инстанции в соответствии с частью 7 статьи 96 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) размещена на официальном сайте Шестого кассационного суда общей юрисдикции в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" 26 октября 2023 года.

Лица, участвующие в деле, извещены о времени и месте судебного заседания надлежащим образом.

Рассмотрев материалы административного дела и обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Согласно части 2 статьи 328 КАС РФ, основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения допущены судом апелляционной инстанции.

Судами установлено и следует из материалов дела, что на основании постановления администрации от 13 февраля 2017 года N 788-п утверждена схема водоснабжения и водоотведения муниципального образования "город Орск"; ООО "Орск Водоканал" определено гарантирующей организацией для централизованного холодного водоснабжения и водоотведения на территории муниципального образования "город Орск".

Постановлением администрации от 1 апреля 2021 года N 180-п ООО "РВК-Орск" с 1 апреля 2021 года определена гарантирующей организацией для централизованного холодного водоснабжения и водоотведения на территории муниципального образования "город Орск".

9 ноября 2020 года между ООО "РВК-Орск" (концессионер) и администрацией (концедент) заключено концессионное соглашение N 44-С, согласно которому концедент в течение 60 календарных дней с даты заключения концессионного соглашения обязуется передать концессионеру имущество, входящее в состав объекта концессионного соглашения и иного имущества, принадлежащее концеденту на праве собственности, а также незарегистрированное имущество. В течение 5 рабочих дней с даты заключения концессионного соглашения концедент и концессионер обеспечивают создание комиссии по оценке состояния объекта концессионного соглашения и иного имущества и их подготовке к передаче (пункт 9.1).

Прокуратурой Ленинского района города Орска проведена проверка соблюдения администрацией законодательства в сфере жилищно-коммунального хозяйства, в ходе которой установлено, что при передаче объектов водоснабжения и водоотведения ООО "РВК-Орск" в рамках заключенного концессионного соглашения, в нарушение части 4 статьи 41.1 Федерального закона от 7 декабря 2011 года N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" (далее - Федеральный закон "О водоснабжении и водоотведении") техническое обследование систем водоснабжения и водоотведения в соответствии с требованиями законодательства не проведено, что повлекло отсутствие реальных сведений о фактическом износе сетей водоснабжения и водоотведения и расположенных на них объектов, отсутствие возможности концессионера проведения мероприятий, направленных на предотвращение возникновения аварийных ситуаций на сетях и объектах водоснабжения, обеспечение права граждан на получение бесперебойных коммунальных услуг надлежащего качества.

Прокурором на имя главы администрации г. Орска внесено представление от 30 августа 2022 года об устранении нарушений федерального законодательства.

По результатам рассмотрения представления подготовлен ответ от 4 октября 2022 года, в котором администрацией сообщено, что возражений от ООО "РВК-Орск" к администрации по вопросу передачи объектов концессионного соглашения без проведения технического обследования не поступало, просили учесть, что к концессионному соглашению приложен акт приема-передачи объектов концессионного соглашения.

Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", определяя круг вопросов местного значения в зависимости от уровня муниципального образования, решение вопроса об организации в границах муниципального, городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, возложил на орган местного самоуправления соответствующего муниципального, городского округа (пункт 4 части 1 статьи 16).

Согласно пункту 4.3 части 1 статьи 17 названного закона, полномочия органов местного самоуправления в сфере водоснабжения определяются Федеральным законом N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении".

Так, организация водоснабжения населения, в том числе принятие мер по организации водоснабжения населения в случае невозможности исполнения организациями, осуществляющими горячее водоснабжение, холодное водоснабжение, своих обязательств либо в случае отказа указанных организаций от исполнения своих обязательств, отнесены к полномочиям органов местного самоуправления городских поселений, городских округов на соответствующих территориях (пункт 1 части 1 статьи 6 Федерального закона N 416-ФЗ).

Федеральный законодатель предусмотрел, что установленные частью 1 статьи 6 названного Федерального закона полномочия на территории сельского поселения осуществляются органами местного самоуправления муниципального района, на территории которого расположено сельское поселение, если иное не установлено региональным законом (часть 1.1).

В силу части 1 статьи 10 Федерального закона "О водоснабжении и водоотведении" собственники и иные законные владельцы централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, нецентрализованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и их отдельных объектов, организации, осуществляющие горячее водоснабжение, холодное водоснабжение и (или) водоотведение, принимают меры по обеспечению безопасности таких систем и их отдельных объектов, направленные на их защиту от угроз техногенного, природного характера и террористических актов, предотвращение возникновения аварийных ситуаций, снижение риска и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций.

Особенности передачи прав владения и (или) пользования централизованными системами горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельными объектами таких систем, находящихся в государственной или муниципальной собственности регламентированы статьей 41.1 Федерального закона "О водоснабжении и водоотведении", предусматривающей, что в случае, если права владения и (или) пользования объектами и (или) системами, указанными в части 1 настоящей статьи, передаются по договору аренды или по концессионному соглашению, указанные системы и (или) объекты подлежат обязательному техническому обследованию в порядке, установленном настоящим Федеральным законом. Результаты технического обследования указываются в конкурсной документации (часть 4).

Разрешая заявленные административные исковые требования и удовлетворяя их, суд первой инстанции, с выводами которого согласился суд апелляционной инстанции, проанализировав положения указанных правовых норм, исходил из того, что обязанность по бесперебойной работе систем водоснабжения и водоотведения на территории городского округа, в том числе организации мероприятий, направленных на их содержание и надлежащую эксплуатацию, ремонт, в силу закона возложена на администрацию как на его собственника.

Установив, что администрацией в установленном действующем законодательством порядке вопрос заблаговременной организации технического обследования объектов централизованной системы холодного водоснабжения и водоотведения на протяжении пяти лет до заключения концессионного соглашения не инициировался, техническое обследование не проводилось, пришёл к заключению об обоснованности требований прокурора.

Возражая относительно указанных выводов, администрация в кассационной жалобе указывает, что, заявляя настоящий административный иск, прокурор действует не в интересах неопределенного круга лиц, а в интересах организации, осуществляющей эксплуатацию сетей водоснабжения (ООО "РВК-Орск"), освобождая их от исполнения обязанности, возложенной законом.

Данный довод заслуживает внимания.

По правилам главы 22 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании бездействия органа местного самоуправления суд проверяет законность бездействия в отношении лица, которое является административным истцом. При этом суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении, и в полном объеме выясняет обстоятельства дела, проверяет нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца, а также соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих основания для допущенного оспоренного бездействия (часть 8, пункт 1 и подпункт "в" пункта 3 части 9 статьи 226).

По данной категории административных дел на административного истца возложена обязанность доказывания нарушения своих прав, свобод и законных интересов, а обязанность по доказыванию соответствия оспариваемых действий (бездействия) нормативным правовым актам - на орган, наделенный государственными или иными публичными полномочиями.

Порядок технического обследования централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и водоотведения урегулирован статьей 37 Федерального закона N 416-ФЗ, предусматривающей, что техническое обследование проводится организацией, осуществляющей горячее водоснабжение, холодное водоснабжение и (или) водоотведение, самостоятельно либо с привлечением специализированной организации. Организация, осуществляющая горячее водоснабжение, холодное водоснабжение и (или) водоотведение, информирует органы местного самоуправления о датах начала и окончания проведения технического обследования, ходе его проведения. По решению органов местного самоуправления к проведению технического обследования могут привлекаться представители органов местного самоуправления (часть 3); результаты технического обследования подлежат согласованию с органом местного самоуправления (часть 4); требования к проведению технического обследования определяются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере жилищно-коммунального хозяйства (часть 5); обязательное техническое обследование проводится не реже чем один раз в пять лет (один раз в течение долгосрочного периода регулирования). Организация, осуществляющая горячее водоснабжение, холодное водоснабжение и (или) водоотведение, обязана проводить техническое обследование при разработке плана снижения сбросов, программы повышения экологической эффективности, плана мероприятий по охране окружающей среды, плана мероприятий по приведению качества питьевой воды, горячей воды в соответствие с установленными требованиями, а также при принятии в эксплуатацию бесхозяйных объектов централизованных систем водоснабжения и (или) водоотведения в соответствии с положениями настоящего Федерального закона.

В соответствии с пунктом 51 Основ ценообразования в сфере водоснабжения и водоотведения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 мая 2013 года N 406, при определении расходов регулируемой организации на текущий и капитальный ремонт используются расчетные цены и экономически (технически, технологически) обоснованный объем ремонтных работ, предусмотренный производственной программой регулируемой организации.

В силу пункта 23 Методических указаний по расчету регулируемых тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения, утвержденных приказом Федеральной службы по тарифам от 27 декабря 2013 года N 1746-э, в составе ремонтных расходов учитываются в том числе расходы на текущий ремонт централизованных систем водоснабжения и (или) водоотведения либо объектов, входящих в состав таких систем; расходы на капитальный ремонт централизованных систем водоснабжения и (или) водоотведения либо объектов, входящих в состав таких систем.

Согласно пункту 5 Правил разработки, утверждения и корректировки производственных программ организаций, осуществляющих горячее водоснабжение, холодное водоснабжение и (или) водоотведение, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июля 2013 года N 641, производственная программа включает в себя в том числе перечень плановых мероприятий по ремонту объектов централизованных систем водоснабжения и (или) водоотведения, мероприятий, направленных на улучшение качества питьевой воды, качества горячей воды и (или) качества очистки сточных вод, мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности, в том числе по снижению потерь воды при транспортировке; отчет об исполнении производственной программы за истекший период регулирования (за истекший год долгосрочного периода регулирования).

В соответствии с пунктом 7 названных Правил проект производственной программы разрабатывается с учетом результатов технического обследования централизованных систем водоснабжения и (или) водоотведения.

Анализ указанных правовых норм в их системном единстве с положениями Федерального закона от 21 июля 2005 года N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" (далее - Федеральный закон "О концессионных соглашениях") свидетельствует о том, что техническое обследование централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и водоотведения необходимо организации, осуществляющий горячее водоснабжение, холодное водоснабжение и (или) водоотведение (ООО "РВК-Орск") на территории муниципального образования для определения объема ремонтных работ в целях обеспечения надежного и бесперебойного водоотведения на территории городского округа и предотвращения аварийных ситуаций, осуществляемых в рамках концессионного соглашения, подлежащих учету при расчете размера тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения, которое подлежит проведению не реже чем один раз в пять лет (один раз в течение долгосрочного периода регулирования).

В этой связи судам следовало выяснить, как нарушены права неопределенного круга лиц отсутствием оспариваемого действия (бездействия), какие негативные последствия причинены и каким образом заявленное прокурором требование восстановит их права, свободы и законные интересы.

Данные юридически значимые обстоятельства судами не проверены, названный довод администрации не опровергнут.

Кроме этого, при разрешении настоящего публичного спора подлежали учёту разъяснения Верховного Суда Российской Федерации, изложенные в постановлении Пленума от 28 июня 2022 года N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации", о том, что к бездействию относится неисполнение (уклонение от исполнения) наделенными публичными полномочиями органом или лицом обязанности, возложенной на него нормативными правовыми и иными актами, определяющими его полномочия (пункт 5).

Суд вправе отказать в удовлетворении требований о возложении на указанные субъекты обязанности принять решение, совершить действия, если установлены обстоятельства, исключающие возможность удовлетворения таких требований. Для обеспечения исполнимости судебного решения, в котором указано на принятие административным ответчиком конкретного решения, совершение определенного действия, в резолютивной части решения суда указывается разумный срок принятия решения, совершения действия (абзацы второй, третий пункта 26).

Прокурор, обосновывая заявленное административное исковое требование, указывает на неисполнение администрацией части 4 статьи 41.1 Федерального закона "О водоснабжении и водоотведении".

Пунктом 12 части 1 статьи 46 Федерального закона "О концессионных соглашениях" регламентировано, что по концессионному соглашению, объектом которого являются объекты теплоснабжения, централизованные системы горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельные объекты таких систем, в конкурсную документацию помимо условий, установленных статьей 23 настоящего Федерального закона, также включается копия подготовленного в соответствии с требованиями нормативных правовых актов Российской Федерации в сфере теплоснабжения, в сфере водоснабжения и водоотведения отчета о техническом обследовании передаваемого концедентом концессионеру по концессионному соглашению имущества.

Следовательно, обязанность администрации по техническому обследованию централизованных систем холодного водоснабжения и (или) водоотведения предусмотрена законом до заключения концессионного соглашения.

При наличии в материалах дела сведений, подтверждающих заключение концессионного соглашения между администрацией и ООО "РВК-Орск" без проведения конкурса как с лицом, выступающим с инициативой заключения концессионного соглашения, в порядке, предусмотренном статьей 52 Федерального закона "О концессионных соглашениях", неисполнение администрацией части 4 статьи 41.1 Федерального закона "О водоснабжении и водоотведении" влечет иные правовые последствия, к числу которых может быть отнесено - оспаривание концессионного соглашения, а не предъявления административного иска о признании незаконным бездействия органа местного самоуправления по неисполнению обязанности, возложенной законом до заключения сделки.

Более того, возложение обязанности на администрацию в течение 12 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу провести техническое обследование централизованных систем холодного водоснабжения и (или) водоотведения, переданных в рамках заключенного концессионного соглашения от 9 ноября 2020 года, является немотивированным, без указания нормативного правового акта, предусматривающего данную обязанность.

Судебная коллегия суда кассационной инстанции констатирует, что допущенные нарушения норм материально и процессуального права являются существенными и непреодолимыми, в связи с чем могут быть исправлены только посредством отмены судебного акта суда апелляционной инстанции.

Согласно части 3 статьи 329 КАС РФ, суд кассационной инстанции не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены либо были отвергнуты судами первой или апелляционной инстанции, предрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, преимуществе одних доказательств перед другими и определять, какой судебный акт должен быть принят при новом рассмотрении административного дела.

При новом рассмотрении дела суду следует учесть вышеуказанное, реализовать свои процессуальные возможности для устранения имеющихся в деле противоречий, после чего рассмотреть дело в соответствии с нормами процессуального и материального права.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Оренбургского областного суда от 20 июля 2023 года отменить.

Направить настоящее административное дело на новое рассмотрение в Оренбургский областной суд.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение в полном объеме изготовлено 27 ноября 2023 года.

Председательствующий

Судьи: