Решение Липецкого областного суда от 21 октября 2005 г. N 3-12/2005 Закон Липецкой области от 5 августа 2005 г. N 209-ОЗ признан недействующим и не подлежащим применению с момента принятия, поскольку противоречит действующему законодательству об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (извлечение)

Решение Липецкого областного суда
от 21 октября 2005 г. N 3-12/2005
(извлечение)

ГАРАНТ:

Определением СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 25 января 2006 г. N 77-Г05-16 настоящее решение оставлено без изменения

21 октября 2005 года Липецкий областной суд в составе: председательствующего, при секретаре, с участием прокурора,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Липецкого городского Совета депутатов и администрации г. Липецка о признании недействующим Закона Липецкой области N 209-ОЗ от 5 августа 2005 года "О внесении изменений в Закон Липецкой области "Об установлении границ муниципальных образований Липецкой области", установил:

Липецкий городской Совет депутатов и администрация города Липецка обратились с заявлением об оспаривании нормативного правового акта - Закона Липецкой области N 209-ОЗ от 5 августа 2005 года "О внесении изменений в Закон Липецкой области "Об установлении границ муниципальных образований Липецкой области", принятого Липецким областным Советом депутатов. В обоснование своих требований заявители указали, что оспариваемым Законом поселок Сухоборье включен в границы городского округа - города Липецка и исключен из границ сельского поселения Карамышевского сельсовета Грязинского района. Включение поселка Сухоборье в границы городского округа привело к изменению границ двух муниципальных образований: города Липецка как городского округа и сельского поселения Карамышевского сельсовета Грязинского района. Заявители ссылались на то обстоятельство, что при решении вопроса об изменении границ города Липецка в нарушение требований пунктов 3 и 4 ст. 12 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не было получено согласие населения поселка Сухоборье и мнение представительного органа местного самоуправления города Липецка. Кроме того, заявители указывают, что принятием оспариваемого Закона без учета мнения представительного органа местного самоуправления нарушены конституционные права муниципального образования на выражение мнения и на местное самоуправление, регламентированные ст. 5 Европейской Хартии Местного Самоуправления, ст. 130, 131 Конституции РФ.

Заявители ссылаются также на то обстоятельство, что законопроект об изменении границ муниципальных образований внесен в Липецкий областной Совет депутатов в порядке законодательной инициативы депутатом Липецкого областного Совета депутатов П.П.И., чем, по мнению заявителей, нарушены требования п. 1 ст. 12 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, предусматривающего, что изменение границ муниципального образования осуществляется по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта РФ, федеральных органов государственной власти.

Заявители указывают, что при принятии оспариваемого Закона не были определены источники и порядок финансирования расходов города Липецка, связанных с обеспечением социально-экономических, транспортных, медицинских и иных нужд населения поселка Сухоборье, что нарушает гарантированные ст. 133 Конституции Российской Федерации права органов местного самоуправления города Липецка на компенсацию дополнительных расходов, связанных с принятием органом государственной власти - Липецким областным Советом депутатов нормативного правового акта об изменении границ муниципальных образований Липецкой области.

Заявители просят признать Закон Липецкой области N 209-ОЗ от 5 августа 2005 года "О внесении изменений в Закон Липецкой области "Об установлении границ муниципальных образований Липецкой области" противоречащим действующему законодательству и недействующим с момента принятия.

Представители Липецкого областного Совета депутатов по доверенности Б.А.А., администрации Липецкой области по доверенности К.Л.В. и Г.Н.Н. против заявления возражали, указывая, что никаких нарушений законодательства при принятии оспариваемого Закона не допущено. Объяснили, что поселок Сухоборье исторически находился в административном подчинении г. Липецка, хотя и не имел с городом Липецком общих границ, то есть являлся анклавной территорией. В силу требований Федерального закона от 6 октября 2003 года о невозможности включения анклавных территорий в территорию муниципального образования в 2004 году территория поселка Сухоборье исключена из состава территории г. Липецка и включена в состав Карамышевского сельсовета Грязинского муниципального района. При этом 5 сентября 2004 года в поселке Сухоборье был проведен сход граждан, в ходе которого жители выразили несогласие с исключением пос. Сухоборье из состава территории г. Липецка, однако несмотря на отсутствие согласия жителей территория пос. Сухоборье была включена в состав Карамышевского сельсовета Грязинского муниципального района.

После внесения изменений в Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, с учетом разъяснений Комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Липецким областным Советом депутатов был принят оспариваемый Закон. При принятии этого Закона было учтено, что мнение жителей поселка Сухоборье о необходимости отнесения территории поселка в состав территории г. Липецка не претерпело изменений. Липецкому городскому Совету депутатов и администрации г. Липецка было предложено обсудить указанный вопрос и до сессии областного Совета депутатов, назначенной на 28 июля 2005 года, представить соответствующее решение. По мнению представителей Липецкого областного Совета депутатов и администрации Липецкой области, Липецкий городской Совет депутатов имел возможность в течение 2 недель подготовить и провести внеочередную сессию Совета и обсудить указанный вопрос, однако этого сделано не было.

Представители Липецкого областного Совета депутатов и администрации Липецкой области полагали, что с принятием оспариваемого Закона передачи каких-либо денежных средств из областного бюджета не требовалось, поскольку муниципальные образования в границах, установленных оспариваемым Законом, начнут осуществление своей деятельности с 1 января 2006 года, а закон о бюджете на новый финансовый год в настоящее время готовится с учетом изменений границ муниципальных образований.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора Пучковой С.Л., полагавшей, что заявление удовлетворению не подлежит, суд находит заявление обоснованным по следующим основаниям.

Судом установлено, что 5 августа 2005 года Липецким областным Советом депутатов принят Закон Липецкой области N 209-ОЗ "О внесении изменений в Закон Липецкой области "Об установлении границ муниципальных образований Липецкой области". Закон опубликован в газете "Липецкая газета" N 156 от 12 августа 2005 года и вступил в силу по истечении 10 дней со дня официального опубликования.

Согласно п. 2 ст. 10 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в редакции, действующей на момент принятия оспариваемого Закона Липецкой области, границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями, предусмотренными статьями 11-13 настоящего Федерального закона.

В соответствии с пунктами 2 и 3 ст. 12 указанного Федерального закона изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, осуществляется с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов, выраженного путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 настоящего Федерального закона, либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов (п. 2).

Изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных населенных пунктов, выраженного путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 настоящего Федерального закона, либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений (п. 3).

23 сентября 2004 года Липецким областным Советом депутатов принят Закон Липецкой области "Об установлении границ муниципальных образований Липецкой области". В ходе подготовки законопроекта о границах муниципальных образований 5 сентября 2004 года был проведен сход граждан, проживающих на территории поселка Сухоборье, с повесткой дня: о включении территории поселка Сухоборье в состав Карамышевского сельсовета Грязинского района Липецкой области или Падовского сельсовета Липецкого района Липецкой области. Сход не дал согласия на включение территории поселка Сухоборье в состав Карамышевского сельсовета Грязинского района Липецкой области или Падовского сельсовета Липецкого района Липецкой области.

Суд не может согласиться с утверждением представителей Липецкого областного Совета депутатов и администрации Липецкой области, что путем проведения 5 сентября 2004 года схода граждан, проживающих на территории поселка Сухоборье, населением поселка фактически было выражено согласие на включение территории поселка Сухоборье в состав территории города Липецка.

Во-первых, на сходе обсуждался вопрос о включении поселка Сухоборье в состав территории либо Карамышевского сельсовета Грязинского района, либо Падовского сельсовета Липецкого района. Голосование по другим вопросам, в том числе по вопросу включения территории поселка Сухоборье в состав территории города Липецка, не проводилось.

Во-вторых, в соответствии с п. 1 ст. 25 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ сход граждан проводится в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек. Как усматривается из протокола схода граждан, общее число зарегистрированных граждан, проживающих на территории поселка Сухоборье, обладающих избирательным правом, составляет 183 человека. Поэтому мнение жителей поселка Сухоборье в силу п. 3 ст. 12 и пп. 4, 5, 6 ст. 24 приведенного Федерального закона должно быть выражено путем голосования, проводимого в порядке, установленном для проведения местного референдума, но не путем голосования на сходе граждан.

Кроме того, сход жителей поселка Сухоборье, обладающих избирательным правом, проводился за год до принятия оспариваемого Закона. Из ответа главы Карамышевского сельсовета от 7 октября 2005 года на запрос председателя Липецкого городского Совета депутатов следует, что голосование на территории поселка Сухоборье по вопросу включения поселка в границы Липецкого городского округа в 2005 году не проводилось.

Утверждение главы Карамышевского сельсовета в указанном ответе, сделанное в результате встреч с населением, что мнение жителей пос. Сухоборье об оставлении поселка в границах Липецкого округа не претерпело никаких изменений, не может быть расценено как согласие населения данного поселения на включение территории поселка Сухоборье в состав территории города Липецка, полученное в соответствии с требованиями ст. 12 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ.

Таким образом, суд приходит к выводу, что согласие жителей поселка Сухоборье на включение территории поселка в состав территории города Липецка не было получено. Решение Карамышевского сельсовета N 24 от 15 июля 2005 года о целесообразности исключения п. Сухоборье из границ сельского поселения Карамышевского сельсовета Грязинского района и включения п. Сухоборье в границы Липецкого городского округа Липецкой области является мнением представительного органа и не может заменить согласия населения, выраженного в соответствии с требованиями Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ.

Несостоятельными суд считает доводы представителей Липецкого областного Совета депутатов и администрации Липецкой области о том, что этими органами были приняты все меры для получения мнения Липецкого городского Совета депутатов и администрации г. Липецка по вопросу о включении пос. Сухоборье в границы Липецкого городского округа Липецкой области, поэтому требование ст. 12 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ об учете мнения представительного органа было выполнено.

Из материалов дела усматривается, что 15 июля 2005 года и.о. председателя областного Совета депутатов направил председателю Липецкого городского Совета депутатов и главе администрации г. Липецка письма с предложением рассмотреть вопрос об исключении пос. Сухоборье из границ Грязинского муниципального района Липецкой области и включении его в границы Липецкого городского округа. В письмах содержалась просьба о направлении решения по этому вопросу в срок до 21 июля 2005 года, поскольку сессия областного Совета депутатов, на которой предполагалось обсуждение этого вопроса, была назначена на 28 июля 2005 года (л.д. 31, 32).

21 июля 2005 года и.о. председателя Липецкого городского Совета депутатов сообщил областному Совету депутатов, что в соответствии с Регламентом Липецкого городского Совета депутатов вопрос об изменении границ муниципальных образований будет рассмотрен на очередной сессии городского Совета (л.д. 33).

Статьей 18 Регламента Липецкого городского Совета депутатов, принятого Липецким городским Советом депутатов 21 июня 2005 года, предусмотрено, что председатель городского Совета подписывает распоряжение о созыве очередной сессии Совета не позднее чем за семь дней до ее проведения. В распоряжении о созыве сессии указывается повестка дня. В соответствии со ст. 19 Регламента председатель городского Совета доводит до сведения депутатов сообщение о созыве внеочередной сессии, проекте повестки дня сессии, проектах решений городского Совета не позднее чем за три дня до сессии.

Поскольку 15 июля 2005 года - это пятница, за которой следует два выходных дня, Липецкий городской Совет депутатов не располагал реальной возможностью до установленного областным Советом срока в соответствии с Регламентом подготовить вопрос для обсуждения на внеочередной сессии: рассмотреть этот вопрос на постоянной комиссии, подготовить проект решения, довести до сведения депутатов дату сессии, проект повестки дня, проект решения.

Таким образом, Липецкий городской Совет депутатов был лишен возможности высказать свое мнение по вопросу, по которому учет мнения представительного органа муниципального образования обязателен.

Доводы заявителей о нарушении требований законодательства о выдвижении инициативы об изменении границ муниципальных образований суд находит необоснованными.

Согласно п. 1 ст. 12 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Суду представлено решение Карамышевского сельского Совета депутатов от 15 июля 2005 года N 24, постановление главы Карамышевского сельсовета Грязинского района Липецкой области от 15 июля 2005 года N 63, решение Грязинского районного Совета депутатов N 149 от 19 июля 2005 года с предложением областному Совету депутатов рассмотреть вопрос об исключении пос. Сухоборье из границ сельского поселения Карамышевского сельсовета Грязинского района Липецкой области и включении территории поселка в границы Липецкого городского округа.

Кроме того, в соответствии с п. 1 ст. 10 Закона Липецкой области от 14 февраля 1995 года N 5-ОЗ "О статусе депутата Липецкого областного Совета депутатов" право законодательной инициативы имеет также депутат областного Совета.

Таким образом, требования закона при выдвижении инициативы изменения границ муниципальных образований не нарушены.

Нельзя также согласиться с доводами заявителей на нарушение требований ст. 83 Бюджетного кодекса РФ как на основание к признанию Закона Липецкой области N 209-ОЗ от 5 августа 2005 года недействующим. Указанная статья Бюджетного кодекса РФ не содержит нормы, позволяющей признать нормативный правовой акт недействующим в случае отсутствия в этом акте указаний на источник финансирования новых видов расходов бюджетов.

Согласно п. 1 ст. 253 ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Поскольку при принятии Закона Липецкой области N 209-ОЗ от 5 августа 2005 года "О внесении изменений в Закон Липецкой области "Об установлении границ муниципальных образований Липецкой области" не получено согласие населения пос. Сухоборье на отнесение территории пос. Сухоборье к территории г. Липецка, а также не учтено мнение представительного органа Липецкого городского округа, что противоречит ст. 31, 33 Конституции Российской Федерации, ст. 12 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", оспариваемый нормативный правовой акт следует признать недействующим полностью со дня его принятия и не подлежащим применению.

Руководствуясь ст. 194-197, 253 ГПК РФ, суд решил:

Признать недействующим и не подлежащим применению с момента принятия Закон Липецкой области N 209-ОЗ от 5 августа 2005 года "О внесении изменений в Закон Липецкой области "Об установлении границ муниципальных образований Липецкой области".

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Липецкий областной суд в течение 10 дней.