Постановление Липецкого областного Совета депутатов от 30 июня 2011 г. N 1663-пс "О результатах мониторинга Закона Липецкой области "О народных дружинах в Липецкой области"

Липецким областным Советом депутатов и Общественным советом при Липецком областном Совете депутатов в соответствии с Законом Липецкой области от 5 декабря 2008 года N 213-ОЗ "О мониторинге нормативных правовых актов Липецкой области" и Программой нормотворческих работ Липецкого областного Совета депутатов на 2011 год проведен мониторинг Закона Липецкой области от 6 июня 2007 года N 63-ОЗ "О народных дружинах в Липецкой области" (Информация о ходе реализации Закона Липецкой области "О народных дружинах в Липецкой области" прилагается).

Целью мониторинга явились анализ и оценка практики реализации данного закона планируемому результату правового регулирования.

Основу наблюдения за реализацией Закона Липецкой области от 6 июня 2007 года N 63-ОЗ "О народных дружинах в Липецкой области" (далее - Закон о народных дружинах) составили:

информация о правоприменительной практике уполномоченных органов государственной власти и органов местного самоуправления, их структурных подразделений и должностных лиц;

данные социологических исследований (анкетирование граждан, специалистов-практиков, иные опросы общественного мнения).

По результатам проведенного мониторинга выявлены как положительные, так и отрицательные аспекты реализации Закона о народных дружинах.

В качестве положительных результатов реализации данного закона стоит отметить следующее:

1. Во исполнение Закона о народных дружинах создана необходимая нормативно-правовая база: по состоянию на март 2011 года Положения о народных дружинах были приняты в 6 (из 7) городских поселений (г. Грязи, г. Лебедянь, г. Данков, г. Задонск, г. Усмань, г. Елец) и в 275 (из 289) сельских поселениях муниципальных районов области.

2. Во исполнение Закона о народных дружинах, по состоянию на март 2011 года, созданы 365 народных дружин, в которые вошли 4449 человек.

3. В отдельных муниципалитетах сформирован положительный опыт реализации Закона о народных дружинах, который заслуживает внимания со стороны органов местного самоуправления других муниципальных образований:

а) разработаны механизмы анализа результатов деятельности ДНД:

в Задонском муниципальном районе информация начальника ОВД по Задонскому району о результатах работы народных дружин ежегодно рассматривается на сессии районного Совета депутатов, по выявленным в ходе рассмотрения проблемам вносятся предложения по их устранению;

в Усманском муниципальном районе еженедельно на оперативном совещании докладывается о результатах дежурств ДНД председателю межведомственной комиссии по профилактике правонарушений Усманского района - заместителю главы администрации района;

б) применены различные способы привлечения заинтересованных лиц к участию в деятельности ДНД:

в г. Лебедяни задействован способ формирования ДНД на базе юридических лиц. В создании ДНД приняли участие 23 предприятия города, силами которых осуществлено страхование каждого из дружинников, работающих на этих предприятиях, от несчастных случаев на сумму 150 тыс. руб., производится доплата к заработной плате из расчета 200 руб. за дежурство, предоставляется дополнительный оплачиваемый отпуск в количестве 2 рабочих дней;

в графики дежурств на территории г. Усмани включены члены Молодежного парламента Усманского района;

в) внедрены системы материального и морального стимулирования народных дружинников:

в г. Усмани силами администрации города организован бесплатный проезд на городском общественном транспорте членов ДНД в день дежурства, лучшие народные дружины города награждены памятными подарками, члены ДНД из числа сотрудников образовательных учреждений и учебных заведений поощряются в денежной форме;

администрацией г. Данкова лица из числа дружинников застрахованы от несчастных случаев за счет средств муниципалитета.

В результате реализации Закона о народных дружинах силами общественных формирований в 2009 году раскрыто 243 преступления, в 2010 году - 206; в 2009 году пресечено 5345 административных правонарушений, в 2010 году - 5058; в 2009 году задержано 4368 правонарушителей, в 2010 году - 3793 (в т.ч. преступников в 2009 году - 144, в 2010 году - 148).

В то же время существует ряд вопросов, снижающих эффективность реализации Закона о народных дружинах:

создание народных дружин часто имеет формальный характер: их реальное функционирование не осуществляется;

вступление граждан в народные дружины не всегда является добровольным;

некоторые из органов местного самоуправления, а также правоохранительные органы демонстрируют низкий уровень заинтересованности в работе добровольных народных дружин;

отсутствует достаточное финансирование деятельности добровольных народных дружин;

отсутствует действенная система мер материального и морального стимулирования народных дружинников;

как сотрудники органов внутренних дел, так и народные дружинники в ходе проведенных социологических исследований продемонстрировали низкий уровень знаний Закона о народных дружинах, а также прав и обязанностей дружинников;

не определены органы, осуществляющие руководство народной дружиной;

не создана система подготовки народных дружинников;

не определена организационно-правовая форма народных дружин, отсутствует четкий порядок их создания, реорганизации и ликвидации;

не установлен порядок принятия в члены народных дружин и их исключения из народных дружин;

не разработан четкий правовой статус народного дружинника.

По результатам оценки эффективности реализации Закона о народных дружинах, учитывая Итоговые положения совместного заседания Совета представительных органов муниципальных образований и Общественного совета при Липецком областном Совете депутатов, руководствуясь частью 1 статьи 30 Устава Липецкой области Российской Федерации и статьей 9 Закона Липецкой области от 5 декабря 2008 года N 213-ОЗ "О мониторинге нормативных правовых актов Липецкой области", Липецкий областной Совет депутатов постановляет:

1. Принять Информацию о ходе реализации Закона Липецкой области "О народных дружинах в Липецкой области" к сведению.

2. Обратиться в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации по вопросу скорейшего рассмотрения и принятия проекта Федерального закона N 146414-5 "Об участии граждан в охране общественного порядка".

а) Рекомендовать органам местного самоуправления муниципальных образований Липецкой области:

изучить и принять к сведению положительный опыт работы по реализации Закона о народных дружинах Лебедянского, Усманского, Задонского, Данковского муниципальных районов;

разработать и принять акты, направленные на совершенствование системы мер организационного характера, а также повышение мотивации граждан по вступлению в народные дружины;

организовать ведение реестра народных дружин и дружинников.

б) Рекомендовать органам местного самоуправления города Липецка рассмотреть вопрос о принятии нормативного правового акта, регламентирующего деятельность народных дружин, и создании народных дружин на территории города Липецка.

в) Рекомендовать правоохранительным органам Липецкой области внедрить практику формирования кадрового резерва правоохранительных органов из числа членов народных дружин.

г) Рекомендовать органам местного самоуправления муниципальных образований Липецкой области и правоохранительным органам Липецкой области:

привлекать к работе народных дружин частные охранные организации;

проводить систематическую работу по правовому просвещению среди населения, народных дружинников и сотрудников органов внутренних дел.

4. Комитету по законодательству и правовым вопросам подготовить законодательную инициативу по внесению изменений в:

а) Кодекс Липецкой области об административных правонарушениях в части, касающейся установления административной ответственности за неповиновение законным требованиям народного дружинника.

б) Закон о народных дружинах в части:

определения организационно-правовой формы народных дружин, четкого порядка их создания, реорганизации и ликвидации;

установления порядка принятия граждан в состав народных дружин и их исключения, требований к народным дружинникам;

конкретизации прав и обязанностей народных дружинников;

определения органов и механизма осуществления руководства народной дружиной;

закрепления обязательной подготовки кандидатов в члены народных дружин;

установления социальных гарантий, мер морального и материального поощрения народных дружинников.

5. В соответствие с Указом Президента РФ от 20 мая 2011 года N 657 "О мониторинге правоприменения в Российской Федерации" Информацию о ходе реализации Закона Липецкой области "О народных дружинах в Липецкой области" направить в Министерство юстиции Российской Федерации.

6. Настоящее постановление вступает в силу со дня его принятия.

Председатель Липецкого
областного Совета депутатов

П. Путилин

Информация
о ходе реализации Закона Липецкой области "О народных дружинах в Липецкой области"

I. Предмет наблюдения за реализацией Закона Липецкой области "О народных дружинах в Липецкой области"

1. Предмет правового регулирования и задачи Закона о народных дружинах

Закон Липецкой области от 6 июня 2007 года N 63-ОЗ "О народных дружинах в Липецкой области" (далее - Закон о народных дружинах) был принят в целях регулирования общественных отношений, возникающих в связи с деятельностью народных дружин по содействию правоохранительным органам в охране общественного порядка на территории Липецкой области.

Исходя из содержания ст. 2 Закона о народных дружинах основными задачами народных дружин являются содействие правоохранительным органам в охране общественного порядка, участие в предупреждении и пресечении правонарушений.

Народные дружины совместно с сотрудниками правоохранительных органов выполняют следующие возложенные на них задачи:

участвуют в обеспечении правопорядка в общественных местах, в том числе при проведении массовых общественно-политических, спортивных и культурно-зрелищных мероприятий;

участвуют в мероприятиях по предупреждению и пресечению правонарушений;

участвуют в обеспечении безопасности дорожного движения;

принимают участие в организации помощи лицам, пострадавшим от несчастных случаев или правонарушений, а также находящимся в беспомощном состоянии;

участвуют в поддержании общественного порядка при стихийных бедствиях и других чрезвычайных ситуациях;

участвуют в иных мероприятиях, связанных с охраной общественного порядка.

2. Общая характеристика и оценка состояния правового регулирования общественных отношений в сфере осуществления деятельности народных дружин

Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года (с учетом поправок, внесенных законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 года N 6-ФКЗ и от 30 декабря 2008 года N 7-ФКЗ) в статье 3 закрепила две основные формы народовластия в Российской Федерации: непосредственное (прямое) осуществление власти народом и осуществление власти через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Деятельность народных дружин является одним из видов непосредственного (прямого) осуществления власти народом.

Добровольная народная дружина (ДНД) - это добровольная организация, оказывающая помощь правоохранительным органам в охране общественного порядка.

Массово добровольные народные дружины были сформированы в 1958 году коллективами некоторых предприятий Ленинграда для охраны общественного порядка. Основываясь на этом опыте, ЦК КПСС и Совет Министров СССР 2 марта 1959 года приняли постановление "Об участии трудящихся в охране общественного порядка в стране". Это постановление стало основным политическим и юридическим документом, определившим задачи, полномочия и формы организации ДНД вплоть до середины 1970-х годов. В последующем деятельность ДНД была урегулирована Указом Президиума Верховного Совета СССР от 20 мая 1974 года N 6007-VIII "Об основных обязанностях и правах добровольных народных дружин по охране общественного порядка", который был признан недействующим Федеральным законом от 19 мая 1995 года N 82-ФЗ "Об общественных объединениях".

В настоящее время на федеральном уровне деятельность народных дружин законодательно не урегулирована.

В соответствии с п. 33 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 29 декабря 2006 года N 258-ФЗ) создание условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка отнесено к вопросам местного значения поселения.

Аналогичная норма содержится в п. 37 ч. 1 ст. 16 данного закона, согласно которой к вопросам местного значения городского округа относится создание условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка.

Определенные возможности в работе по привлечению граждан к охране общественного порядка предусмотрены в ч. 2 ст. 17 того же закона. В данной норме установлено, что органы местного самоуправления городских округов вправе в соответствии с уставами муниципальных образований принимать решение о привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для поселения и городского округа работ (в том числе дежурств) в целях решения вопросов местного значения городских округов, в том числе организации охраны общественного порядка на территории городского округа муниципальной милицией. К социально значимым работам могут быть отнесены только работы, не требующие специальной профессиональной подготовки. К выполнению социально значимых работ могут привлекаться совершеннолетние трудоспособные жители поселений и городских округов в свободное от основной работы или учебы время на безвозмездной основе не более чем один раз в три месяца. При этом продолжительность социально значимых работ не может составлять более четырех часов подряд.

30 декабря 2008 года на рассмотрение в Государственную Думу ФС РФ депутатами Государственной Думы ФС РФ В.А. Васильевым, С.Н. Абельцевым, А.Н. Волковым, Г.В. Гудковым, А.И. Гуровым, В.И. Илюхиным, В.И. Колесниковым, Т.Н. Москальковой, А.М. Розуваном, В.С. Чернявским, В.П. Водолацким, А.Л. Бурносовым, членами Совета Федерации ФС РФ А.И. Александровым, Е.Н. Трофимовым, В.И. Федоровым, А.А. Чекалиным, М.Г. Кавджарадзе внесен проект Федерального закона N 146414-5 "Об участии граждан в охране общественного порядка".

В пояснительной записке к законопроекту говорится, что он направлен на восполнение пробелов в законодательном регулировании на федеральном уровне правовых основ участия граждан в охране общественного порядка.

В проекте закона раскрываются различные формы участия граждан в охране общественного порядка, в том числе объединение граждан в целях охраны общественного порядка, предполагающее участие граждан в деятельности общественных объединений, формирований общественной самодеятельности, а также в деятельности народных дружин.

По мнению разработчиков, формой реализации органами местного самоуправления вопросов местного значения по охране общественного порядка, предусмотренных статьей 132 Конституции Российской Федерации, в современных условиях должно быть их наделение полномочиями по созданию и руководству народными дружинами, а также по координации деятельности формирований общественной самодеятельности.

В законопроекте подробно регламентируется порядок создания и организации деятельности народных дружин, деятельности формирований общественной самодеятельности, взаимодействия их с органами внутренних дел.

По утверждению разработчиков, при подготовке законопроекта учтены положения современного зарубежного законодательства, которое предоставляет множество возможностей по улучшению сотрудничества между полицией и населением. Так, индивидуальное участие граждан в охране правопорядка может осуществляться в виде долгосрочного сотрудничества в рамках института добровольных помощников полиции, а также как одномоментная помощь, выражающаяся в сообщении полиции о противоправном поведении, о замеченных подозрительных предметах и подозрительных лицах (Германия, США и др.). Среди коллективных форм участия за рубежом используются такие формы, как создание пунктов по обеспечению правопорядка и предупреждению преступности (Япония), формирование полицейского резерва (помощников) (США), организация патрулирования общественных мест, создание добровольных дружин и иных общественных формирований правоохранительной направленности (Белоруссия, Великобритания, США, Эстония и др.), сотрудничество с частными охранными предприятиями (Перу) и др.

20 января 2009 года проект был рассмотрен Советом ГД ФС РФ, 29 октября 2010 года - повторно внесен в Государственную Думу ФС РФ, 15 ноября 2010 года - повторно рассмотрен Советом ГД ФС РФ. Законопроект был включен в проект примерной программы законопроектной работы Государственной Думы в период весенней сессии 2011 года (январь), но до настоящего времени не рассмотрен.

Основы взаимодействия правоохранительных органов и народных дружин, как представителей общественности, заложены во вступившем в силу с 1 марта 2011 года Федеральном законе от 7 февраля 2011 года N 3-ФЗ "О полиции".

Согласно ч. 3 ст. 1 этого закона полиция в пределах своих полномочий оказывает содействие федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, иным государственным органам, органам местного самоуправления, иным муниципальным органам, общественным объединениям, а также организациям независимо от форм собственности, должностным лицам этих органов и организаций в защите их прав.

Статьей 10 того же закона ("Взаимодействие и сотрудничество") установлено следующее:

"1. Полиция при осуществлении своей деятельности взаимодействует с другими правоохранительными органами, государственными и муниципальными органами, общественными объединениями, организациями и гражданами.

2. Полиция при выполнении возложенных на нее обязанностей может использовать возможности государственных и муниципальных органов, общественных объединений и организаций в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

3. Полиция в пределах своих полномочий оказывает содействие государственным и муниципальным органам, общественным объединениям и организациям в обеспечении защиты прав и свобод граждан, соблюдения законности и правопорядка, а также оказывает поддержку развитию гражданских инициатив в сфере предупреждения правонарушений и обеспечения правопорядка.

4. Государственные и муниципальные органы, общественные объединения, организации и должностные лица должны оказывать содействие полиции при выполнении возложенных на нее обязанностей.

5. Взаимодействие полиции с правоохранительными органами иностранных государств и международными полицейскими организациями осуществляется в соответствии с международными договорами Российской Федерации".

Для регламентирования деятельности общественных формирований в 62 субъектах Российской Федерации приняты нормативные правовые акты органов законодательной и исполнительной власти, в их числе:

- Законы - "Об участии граждан в охране общественного порядка", "О добровольных народных дружинах", региональные и муниципальные программы профилактической направленности.

- Постановления - "Об участии населения в охране общественного порядка", "Об утверждении положения о добровольных народных дружинах", "О мерах по усилению охраны общественного порядка".

- Положения - "О добровольных народных дружинах", "Об окружных штабах добровольных народных дружин", "О деятельности молодежных студенческих отрядов".

В Липецкой области Закон Липецкой области от 6 июня 2007 года N 63-ОЗ "О народных дружинах в Липецкой области" действует с 7 июля 2007 года.

Закон о народных дружинах определяет, что правовое регулирование деятельности народных дружин на территории области осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, настоящим Законом и иными нормативными правовыми актами области, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 1). Органы местного самоуправления могут утверждать Примерное положение о народной дружине (ч. 5 ст. 1).

Во исполнение Закона о народных дружинах органами местного самоуправления приняты:

1. Решение Совета депутатов г. Ельца Липецкой области от 14 мая 2009 года N 366 "О проекте примерного положения "О народных дружинах в городе Ельце";

2. Постановление главы Измалковского муниципального района Липецкой области от 2 июня 2008 ода N 408 "О народных дружинах по охране общественного порядка на территории Измалковского района";

3. Решение Воловского районного Совета депутатов Липецкой области от 14 февраля 2008 года N 523 "Об утверждении Положения о народных дружинах по охране общественного порядка на территории Воловского района";

4. Решение Хлевенского районного Совета депутатов Липецкой области от 24 декабря 2007 года N 368 "О Положении "О добровольной народной дружине в Хлевенском муниципальном районе Липецкой области";

5. Решение Совета депутатов Чаплыгинского муниципального района Липецкой области от 20 ноября 2007 года N 442 "Об утверждении примерного положения "О народной дружине Чаплыгинского муниципального района Липецкой области";

6. Решение Добринского районного Совета депутатов Липецкой области от 24 июля 2007 года N 400-рс "О Положении "О добровольных народных дружинах по охране общественного порядка на территории Добринского района";

7. Постановление главы администрации Добровского района Липецкой области от 22 января 2007 года N 39 "О создании на территории района добровольно-народных дружин";

8. Постановление главы администрации Задонского муниципального района Липецкой обл. от 03 октября 2007 года N 644 "О создании на территории Задонского района народных дружин в муниципальных образованиях";

9. Постановление главы администрации Задонского муниципального района Липецкой области от 28 ноября 2008 года N 852 "О районном штабе добровольной народной дружины";

10. Решение Совета депутатов городского поселения г. Задонск Задонского муниципального района Липецкой области от 26 декабря 2006 года N 81 "О Положении "О территориальном общественном самоуправлении в городском поселении город Задонск";

11. Решение Совета депутатов городского поселения г. Усмани от 17 июля 2006 года N 9/41 "О Положении "О территориальном общественном самоуправлении города Усмани" (вместе с "Положением").

По состоянию на март 2011 года, Положения о народных дружинах были приняты в 6 (из 7) городских поселений (г. Грязи, г. Лебедянь, г. Данков, г. Задонск, г. Усмань, г. Елец) и в 275 (из 289) сельских поселениях муниципальных районов области.

Вопрос о расширении участия добровольных народных дружин в обеспечении правопорядка и безопасности отражен в большинстве программ социально-экономического развития и целевых программах по профилактике правонарушений муниципальных районов Липецкой области.

Таким образом, несмотря на отсутствие правового регулирования статуса, полномочий и иных вопросов, касающихся ДНД, на федеральном уровне, на уровне Липецкой области создана правовая основа для осуществления деятельности народных дружин.

3. Круг лиц, на которых распространяется действие Закона о народных дружинах, их права и обязанности

В ч. 4 ст. 1 Закона о народных дружинах установлено, что в народную дружину принимаются граждане Российской Федерации, достигшие 18-летнего возраста, проживающие на территории области, добровольно изъявившие желание участвовать в деятельности народной дружины, способные по своим деловым, моральным качествам и состоянию здоровья выполнять обязанности народного дружинника.

Исследование демографических характеристик состава народных дружин позволило оценить его соответствие указанным требованиям.

В ходе изучения состава членов народных дружин было уделено внимание таким критериям, как пол, возраст, образование, семейное положение, наличие детей.

В результате исследования выявилось, что в 9 районах Липецкой области (Лев-Толстовском, Усманском, Грязинском, Тербунском, Становлянском, Воловском, Измалковским, Добровском и Липецком районах) большую часть дружинников составляют женщины. В пяти районах (Краснинском, Лебедянском, Данковском и Хлевенском районах, а также в городе Ельце) в составе дружин преобладают мужчины. Примерно равное соотношение представлено в Добринском, Задонском, Долгоруковском, Чаплыгинском и Елецком районах.

Распределение дружинников по полу

	Пол
	Мужской	Женский
г. Елец	87,0%	13,0%
Воловский район	33,3%	66,1%
Грязинский район	20,0%	80,0%
Данковский район	75,7%	24,3%
Добринский район	47,5%	52,5%
Добровский район	38,1%	61,9%
Долгоруковский район	50,0%	50,0%
Елецкий район	55,1%	44,9%
Задонский район	47,7%	52,3%
Измалковский район	35,7%	64,3%
Краснинский район	100,0%	0,0%
Лебедянский район	93,8%	6,3%
Лев-Толстовский район	17,6%	82,4%
Липецкий район	39,0%	61,0%
Становлянский район	28,6%	71,4%
Тербунский район	25,0%	75,0%
Усманский район	18,2%	81,8%
Хлевенский район	58,3%	41,7%
Чаплыгинский район	51,1%	48,9%

Изучение возрастного состава членов ДНД показало следующее:

Возрастной состав дружинников

	Возраст
	16-17	18-24	25-29	30-39	40-49	50-59	60 и более
г. Елец	78,3%	21,7%	0,0%	0,0%	0,0%	0,0%	0,0%
Воловский район	0,0%	6,7%	0,0%	33,3%	46,7%	13,3%	0,0%
Грязинский район	0,0%	9,7%	6,5%	16,1%	29,0%	38,7%	0,0%
Данковский район	0,0%	36,1%	16,7%	25,0%	13,9%	5,6%	2,8%
Добринский район	0,0%	21,7%	13,0%	21,7%	17,4%	8,7%	17,4%
Добровский район	0,0%	0,0%	5,6%	11,1%	55,6%	27,8%	0,0%
Долгоруковский район	0,0%	2,2%	0,0%	13,3%	35,6%	26,7%	22,2%
Елецкий район	4,2%	31,3%	18,8%	22,9%	16,7%	6,3%	0,0%
Задонский район	0,0%	11,4%	4,5%	13,6%	34,1%	18,2%	18,2%
Измалковский район	0,0%	11,1%	16,7%	22,2%	16,7%	33,3%	0,0%
Краснинский район	0,0%	9,1%	27,3%	45,5%	9,1%	9,1%	0,0%
Лебедянский район	0,0%	2,4%	7,3%	17,1%	39,0%	26,8%	7,3%
Лев-Толстовский район	0,0%	0,0%	11,8%	17,6%	29,4%	41,2%	0,0%
Липецкий район	0,0%	2,8%	11,1%	13,9%	25,0%	38,9%	8,3%
Становлянский район	0,0%	3,6%	10,7%	46,4%	25,0%	14,3%	0,0%
Тербунский район	0,0%	2,1%	6,3%	41,7%	39,6%	10,4%	0,0%
Усманский район	0,0%	4,5%	9,1%	27,3%	45,5%	13,6%	0,0%
Хлевенский район	0,0%	0,0%	0,0%	33,3%	40,0%	20,0%	6,7%
Чаплыгинский район	0,0%	10,5%	13,2%	36,8%	31,6%	7,9%	0,0%

В г. Ельце и Елецком районе действуют молодежные народные дружины. Как следствие, в состав этих дружин входят несовершеннолетние, причем в г. Ельце их подавляющее большинство (78,3%).

Наибольшее количество дружинников пенсионного возраста представлено в Долгоруковском районе (22,2%).

Уровень образования народных дружинников неоднороден.

Образовательный состав дружинников

	Образование
	Неполное среднее	Среднее	Среднее профессиональное	Незаконченное высшее	Высшее	Ученая степень
г. Елец	26,1%	17,4%	34,8%	13,0%	8,7%	0,0%
Воловский район	0,0%	3,3%	36,7%	3,3%	56,7%	0,0%
Грязинский район	0,0%	13,9%	38,9%	2,8%	44,4%	0,0%
Данковский район	0,0%	11,1%	30,6%	25,0%	33,3%	0,0%
Добринский район	0,0%	13,7%	23,5%	0,0%	62,7%	0,0%
Добровский район	0,0%	10,0%	35,0%	0,0%	55,0%	0,0%
Долгоруковский район	2,0%	10,2%	34,7%	2,0%	51,0%	0,0%
Елецкий район	17,6%	27,5%	27,5%	5,9%	21,6%	0,0%
Задонский район	0,0%	4,7%	18,6%	7,0%	69,8%	0,0%
Измалковский район	14,3%	7,1%	39,3%	14,3%	25,0%	0,0%
Краснинский район	11,8%	11,8%	35,3%	5,9%	35,3%	0,0%
Лебедянский район	0,0%	18,4%	26,5%	4,1%	49,0%	2,0%
Лев-Толстовский район	0,0%	11,8%	47,1%	0,0%	41,2%	0,0%
Липецкий район	0,0%	0,0%	29,3%	2,4%	65,9%	2,4%
Становлянский район	0,0%	0,0%	14,3%	5,7%	80,0%	0,0%
Тербунский район	0,0%	4,2%	20,8%	0,0%	75,0%	0,0%
Усманский район	0,0%	0,0%	8,7%	0,0%	87,0%	4,3%
Хлевенский район	0,0%	17,1%	40,0%	2,9%	40,0%	0,0%
Чаплыгинский район	0,0%	2,1%	21,3%	8,5%	68,1%	0,0%

Как видно из приведенной таблицы, в г. Ельце и Елецком районе в связи с участием в составе народных дружин несовершеннолетних велик процент дружинников с неполным средним образованием. В Долгоруковском, Измалковском, Краснинском районах также в составе дружин есть граждане, имеющие неполное среднее образование. В Усманском районе 4,3% дружинников указали, что имеют ученую степень.

Для составления социального портрета народных дружинников изучено их семейное положение и наличие детей.

Семейное положение дружинников

	Семейное положение
	Не женат/не замужем	Женат/замужем	В разводе	Вдовец/вдова
г. Елец	100,0%	0,0%	0,0%	0,0%
Воловский район	10,3%	69,0%	17,2%	3,4%
Грязинский район	19,4%	63,9%	11,1%	5,6%
Данковский район	56,8%	37,8%	5,4%	0,0%
Добринский район	27,5%	62,7%	5,9%	3,9%
Добровский район	0,0%	78,9%	15,8%	5,3%
Долгоруковский район	4,1%	77,6%	10,2%	8,2%
Елецкий район	37,3%	54,9%	7,8%	0,0%
Задонский район	7,1%	78,6%	9,5%	4,8%
Измалковский район	35,7%	42,9%	14,3%	7,1%
Краснинский район	0,0%	100,0%	0,0%	0,0%
Лебедянский район	12,8%	83,0%	4,3%	0,0%
Лев-Толстовский район	5,9%	82,4%	11,8%	0,0%
Липецкий район	7,3%	82,9%	4,9%	4,9%
Становлянский район	11,4%	77,1%	8,6%	2,9%
Тербунский район	10,4%	72,9%	10,4%	6,3%
Усманский район	13,0%	78,3%	8,7%	0,0%
Хлевенский район	5,4%	86,5%	0,0%	8,1%
Чаплыгинский район	19,1%	68,1%	10,6%	2,1%

Исследование показало, что практически во всех районах, за исключением Данковского, Измалковского и Елецкого, в составе дружин преобладают женатые или замужние. В Елецком районе, ввиду того, что большая часть дружинников несовершеннолетние, 100% не замужем или не женаты.

Наличие детей в семье

	Численность детей
	Нет	1 ребенок	2 детей	3 и более детей
г. Елец	100,0%	0,0%	0,0%	0,0%
Воловский район	6,9%	41,4%	48,3%	3,4%
Грязинский район	17,1%	40,0%	37,1%	5,7%
Данковский район	58,3%	22,2%	19,4%	0,0%
Добринский район	23,5%	35,3%	33,3%	7,8%
Добровский район	5,0%	25,0%	60,0%	10,0%
Долгоруковский район	6,1%	34,7%	51,0%	8,2%
Елецкий район	45,1%	29,4%	21,6%	3,9%
Задонский район	9,5%	45,2%	45,2%	0,0%
Измалковский район	32,1%	28,6%	25,0%	14,3%
Краснинский район	11,8%	41,2%	41,2%	5,9%
Лебедянский район	18,8%	33,3%	35,4%	12,5%
Лев-Толстовский район	0,0%	23,5%	58,8%	17,6%
Липецкий район	12,2%	22,0%	51,2%	14,6%
Становлянский район	5,9%	38,2%	50,0%	5,9%
Тербунский район	12,5%	33,3%	47,9%	6,3%
Усманский район	13,6%	22,7%	63,6%	0,0%
Хлевенский район	0,0%	24,3%	70,3%	5,4%
Чаплыгинский район	30,4%	37,0%	30,4%	2,2%

Большая часть дружинников имеет детей. Помимо Ельца и Елецкого района, велик процент бездетных дружинников в Данковском (58,3%), в Измалковском (32,1%), а также в Чаплыгинском (30,4%) районах.

Права и обязанности народного дружинника закреплены в ст. 4 Закона о народных дружинах. В указанной статье сказано, что в Примерном положении могут быть предусмотрены следующие права народного дружинника при исполнении им совместно с сотрудниками правоохранительных органов обязанностей по охране общественного порядка, предупреждению и пресечению правонарушений:

требовать от граждан и должностных лиц соблюдения установленного общественного порядка;

сопровождать в медицинские учреждения либо дежурные части органов внутренних дел лиц, находящихся в общественных местах в состоянии опьянения, либо лиц, совершивших правонарушения;

беспрепятственно входить в клубы, на стадионы, в кинотеатры, другие общественные помещения для преследования лиц, подозреваемых в совершении правонарушений, либо при наличии достаточных оснований полагать, что там совершено или совершается правонарушение или произошел несчастный случай;

пользоваться безвозмездно в случаях, не терпящих отлагательства, для связи с правоохранительными органами или постоянно действующими органами, указанными в п. 1 ст. 3 Закона, телефонами, принадлежащими организациям независимо от форм собственности;

осуществлять контроль за выполнением водителями транспортных средств и пешеходами Правил дорожного движения;

иные права народного дружинника.

В Примерном положении могут быть предусмотрены следующие обязанности народного дружинника:

соблюдать требования действующего законодательства, не допускать необоснованного ограничения прав и свобод граждан, проявлять корректность и выдержку при обращении к гражданам и должностным лицам, не совершать действий, ущемляющих честь и достоинство человека и гражданина;

при обращении к гражданам и должностным лицам представляться им и предъявлять по их требованию удостоверение народного дружинника;

знать права и обязанности народного дружинника, изучать формы и методы предупреждения и пресечения правонарушений, постоянно совершенствовать свои правовые знания, повышать уровень специальной и физической подготовки;

своевременно сообщать о выявленных, ставших известными или готовящихся правонарушениях в правоохранительные органы;

принимать меры по оказанию помощи, в том числе доврачебной, гражданам, пострадавшим от правонарушений или от несчастных случаев, а также гражданам, находящимся в беспомощном или ином состоянии, опасном для их здоровья и жизни;

не разглашать оперативную и иную служебную информацию о деятельности правоохранительных органов, ставшую ему известной в связи с осуществлением деятельности по охране общественного порядка, предупреждению и пресечению правонарушений, а также сведения, относящиеся к частной жизни, личной и семейной тайне граждан, если иное не установлено законодательством;

выполнять законные требования сотрудников правоохранительных органов при выполнении обязанностей по охране общественного порядка;

иные обязанности народного дружинника.

Сведения о знании народными дружинниками своих прав и обязанностей, предусмотренных Законом о народных дружинах, приведены на странице 7.

4. Перечень уполномоченных Законом о народных дружинах органов и их компетенция

Законом о народных дружинах определен порядок организации и деятельности народных дружин и их взаимодействия с органами местного самоуправления и правоохранительными органами.

В соответствии с этим законом народные дружины являются добровольными объединениями граждан и решают стоящие перед ними задачи во взаимодействии с органами государственной власти области, органами местного самоуправления, правоохранительными и иными органами и общественными объединениями граждан на основе принципов добровольности, законности, гуманности, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина.

Законом о народных дружинах определены полномочия органов местного самоуправления, органов государственной власти и правоохранительных органов по организации деятельности и взаимодействию с народными дружинами.

Прежде всего, Законом о народных дружинах установлено, что финансирование и материально-техническое обеспечение деятельности народных дружин может осуществляться за счет средств бюджетов муниципальных образований и иных источников в соответствии с бюджетным законодательством (ч. 1 ст. 6).

Согласно Закону о народных дружинах органы местного самоуправления могут:

- утверждать Примерное положение о народной дружине (ч. 2 ст. 1);

- создавать в своей структуре постоянно действующие органы в целях координации взаимодействия органов местного самоуправления, правоохранительных органов и народных дружин по решению вопросов по охране общественного порядка, предупреждению и пресечению правонарушений (ч. 1 ст. 3);

- учреждать символику народной дружины, к которой относятся нагрудный знак народного дружинника и нарукавная повязка, а также устанавливать образцы удостоверений и форменной одежды народных дружинников (ч. 2 ст. 3);

- оказывать финансовую помощь в организации прохождения специальной и физической подготовки, в том числе на умение оказывать доврачебную помощь пострадавшим (ч. 3 ст. 3);

- принимать меры социальной защиты народных дружинников и определять порядок их осуществления в соответствии с действующим законодательством (ч. 1 ст. 5);

- устанавливать и применять различные формы морального и материального поощрения для поощрения народных дружинников, активно участвующих в охране общественного порядка, предупреждении и пресечении правонарушений (ч. 2 ст. 5);

- обеспечивать на безвозмездной основе народные дружины помещениями, оборудованием и средствами связи, необходимыми для осуществления их деятельности (ч. 2 ст. 6).

Кроме того, органы местного самоуправления оказывают народным дружинам правовую помощь и содействие в организации их деятельности (ч. 3 ст. 3).

Органы государственной власти могут:

Кроме того, исходя из смысла ч. 3 ст. 5, органы местного самоуправления и органы государственной власти вправе представить народных дружинников к награждению государственными наградами Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также наградами области в соответствии с законодательством области за особые заслуги в деле охраны общественного порядка, предупреждения и пресечения правонарушений, проявленные при этом мужество и героизм.

Правоохранительные органы могут:

Иных полномочий правоохранительных органов в отношении деятельности народных дружин Закон о народных дружинах не закрепляет.

Таким образом, большая часть полномочий в сфере обеспечения деятельности народных дружин (финансового, организационного, правового характера) возложена на органы местного самоуправления.

5. Обнародование нормативного правового акта области (дата и официального опубликования, дата вступления в силу)

Закон Липецкой области от 6 июня 2007 г. N 63-ОЗ "О народных дружинах в Липецкой области" опубликован 27 июня 2007 года в "Липецкой газете".

В соответствии со ст. 7 данный документ вступил в силу по истечении 10 дней со дня официального опубликования, то есть с 7 июля 2007 года.

6. Юридическая ответственность за нарушение Закона о народных дружинах, иные меры правового воздействия в отношении субъектов исследуемых правоотношений и практика их применения

Закон о народных дружинах не содержит видов и форм юридической ответственности за его неисполнение.

Уголовный кодекс Российской Федерации рассматривает хулиганство, связанное с сопротивлением представителю власти либо иному лицу, исполняющему обязанности по охране общественного порядка или пресекающему нарушение общественного порядка, в качестве квалифицированного состава преступления и в ч. 2 ст. 213 предусматривает за данные действия уголовную ответственность в виде штрафа в размере от пятисот тысяч до одного миллиона рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от трех до четырех лет либо лишение свободы на срок до семи лет.

Ч. 2 ст. 20.1 Кодекса Российской федерации об административных правонарушениях предусматривает административную ответственность за мелкое хулиганство, то есть нарушение общественного порядка, выражающее явное неуважение к обществу, сопровождающееся нецензурной бранью в общественных местах, оскорбительным приставанием к гражданам, а равно уничтожением или повреждением чужого имущества, сопряженное с неповиновением законному требованию представителя власти либо иного лица, исполняющего обязанности по охране общественного порядка или пресекающего нарушение общественного порядка.

На территории Липецкой области за период действия Закона о народных дружинах лица, совершившие противоправные деяния в отношении лица, исполняющего обязанности по охране общественного порядка или пресекающего нарушение общественного порядка, к административной или уголовной ответственности не привлекались.

Иных видов ответственности за противоправные действия в отношении народных дружинников ныне действующее законодательство не содержит.

В частности, ст. 317 УК РФ не устанавливает уголовной ответственности за посягательство на жизнь работника милиции или народного дружинника, в то время как такая ответственность была предусмотрена ст. 191.2 УК РСФСР.

Кроме того, УК РСФСР закреплял уголовную ответственность за сопротивление народному дружиннику (ст. 191.1) и оскорбление народного дружинника (ст. 192.1), что также не нашло отражение в УК РФ.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в ст. 19.3 не предусматривает административной ответственности за неповиновение законному распоряжению народного дружинника, в то время как ранее действовавший Кодекс РСФСР об административных правонарушениях содержал статью 165, устанавливавшую административную ответственность за злостное неповиновение законному распоряжению или требованию народного дружинника.

Кодекс Липецкой области об административных правонарушениях также не содержит норм, предусматривающих административную ответственность за неисполнение положений Закона о народных дружинах.

II. Основа наблюдения за реализацией Закона о народных дружинах

Основу наблюдения за реализацией Закона о народных дружинах составили:

данные социологических исследований: анкетирование граждан, специалистов-практиков; иные опросы общественного мнения;

изучение опыта реализации аналогичных законов в других субъектах Российской Федерации.

В рамках мониторинга Закона о народных дружинах лабораторией социологических исследований кафедры социологии факультета информационных и социальных технологий Липецкого государственного педагогического университета проведено социологическое исследование деятельности народных дружин муниципальных образований Липецкой области (научный руководитель - доктор социологических наук, профессор Шмарион Юрий Васильевич).

Вопрос о деятельности добровольных народных дружин в Липецкой области был рассмотрен на совместном заседании Совета представительных органов муниципальных образований и Общественного совета при Липецком областном Совете депутатов, которое состоялось 7 июня 2011 года.

Органами местного самоуправления представлены информации о реализации Закона о народных дружинах, в которых содержатся следующие данные.

Народные дружины созданы на территории всех муниципальных районов Липецкой области, за исключением г. Липецка. По состоянию на март 2011 года на территории области действовали 365 народных дружин, в которые вошли 4449 человек. Во всех муниципальных районах деятельность народных дружин получила определенное правовое регулирование.

Народная дружина не создана на территории города Липецка. Проект положения "О народной дружине города Липецка" был рассмотрен Липецким городским Советом депутатов в 2008 г., однако ввиду наличия замечаний был направлен на доработку и до настоящего времени не принят. Сложности в принятии указанного положения Липецкий городской Совет депутатов видит в отсутствии федерального закона об участии граждан РФ в охране общественного порядка, определяющего гарантии правовой и социальной защиты народных дружинников, а также порядок их взаимодействия с органами внутренних дел.

В муниципальных районах области пробелы в правовом регулировании деятельности народных дружин на федеральном уровне были успешно восполнены путем принятия муниципальных нормативных правовых актов.

Так, в Воловском муниципальном районе было разработано и принято Положение о народных дружинах по охране общественного порядка на территории Воловского района, утвержденное Решением Воловского районного Совета депутатов Липецкой области от 14 февраля 2008 года N 523. Это положение послужило основой для разработки и утверждения аналогичных нормативных правовых актов во всех сельских поселениях Воловского района.

Всего в Воловском районе создано 18 добровольных народных дружин. Общая численность - 86 членов. В каждой дружине избраны руководители - председатель и его заместитель. В каждом сельском поселении выделены помещения для работы участкового уполномоченного и ДНД. Отдел внутренних дел обеспечил каждого участкового уполномоченного и ДНД радиостанцией.

Для оперативного руководства работой народной дружины в пределах района постановлением главы района образован штаб Народной дружины из председателей народных дружин сельских поселений, представителей администрации района, работников милиции общественной безопасности. Работу штаба возглавляет председатель - заместитель главы администрации района. Заместителем председателя районного штаба народной дружины района является начальник милиции общественной безопасности района.

Дружинники исполняют обязанности по охране общественного порядка только совместно с сотрудниками отдела внутренних дел.

Согласно представленным отчетам о работе ДНД в сельских поселениях, в Воловском районе отмечается, что добровольные народные дружины стали неотъемлемой частью сил по обеспечению охраны общественного порядка при проведении массовых мероприятий, принимают активное участие в дежурстве в ночное время и в праздничные дни, во время проведения выборов, общественно-политических мероприятий, в работе с несовершеннолетними и т.д.

Решением районного Совета депутатов главам сельских поселений, руководителям предприятий и организаций было рекомендовано производить оплату членам народной дружины из расчета 150 рублей за дежурство, предоставлять дополнительно оплачиваемый отпуск в количестве двух рабочих дней, а также застраховать членов народной дружины от несчастных случаев в размере не менее 150 тыс. рублей на каждого. Однако данные рекомендации остались нереализованными вследствие отсутствия денежных средств в бюджетах сельских поселений.

В Грязинском муниципальном районе действует 32 ДНД, в состав которых входят 683 человека (из них 16 ДНД создано на территории городского поселения г. Грязи, в которые входят 357 человек и по 1 ДНД в 16-ти сельских поселениях).

Во всех поселениях Грязинского муниципального района народные дружины по охране общественного порядка были созданы в течение 2007 - 2008 г.г. Органами местного самоуправления были приняты Положения о создании народных дружин по охране общественного порядка на территории сельских поселений (всего - 16) и Положение "О народной дружине городского поселения г. Грязи", утвержденное решением Совета депутатов городского поселения г. Грязи Грязинского муниципального района Липецкой области от 10 апреля 2008 года N 211, нормативные правовые акты о создании штаба дружины, утвержден списочный состав народных дружин и графики их дежурств.

На территории Данковского муниципального района принято 23 Положения о создании народных дружин (в том числе 1 - в городском поселении г. Данков и 22 в сельских поселениях района). В соответствии с этими актами созданы 23 добровольные народные дружины (ДНД) (в городском поселении г. Данков и каждом сельском поселении Данковского муниципального района) и утвержден состав членов ДНД. Численность членов ДНД на территории поселений этого района составляет 92 человека. Графики работы членов ДНД совместно с сотрудниками ОВД Данковского района согласованы с начальником милиции общественной безопасности ОВД Данковского района Липецкой области.

На территории Добринского муниципального района добровольная народная дружина создана постановлением главы администрации района N 474 от 20 июля 2007 года, утвержден штаб ДНД Добринского муниципального района, руководителем которого является заместитель главы администрации района Требунских И.А. Решением районного Совета депутатов от 24 июля 2007 года N 400-РС утверждено Положение "О добровольных народных дружинах по охране общественного порядка на территории Добринского района". В состав ДНД в п. Добринка входят представители 25 организаций района, численность дружинников - 150 человек.

На территориях всех 19 сельских поселений района создано 26 добровольных народных дружин, общая численность членов которых составляет 432 человека. Во всех сельских поселениях утверждены Положения о добровольных народных дружинах по охране общественного порядка на территории сельских поселений.

На территории Добровского муниципального района народные дружины созданы в 11 сельских поселениях из 17. Во исполнение постановления главы администрации Добровского района от 27.01.2007 г. N 39 "О создании на территории района добровольных народных дружин" в сельских поселениях приняты нормативные правовые акты глав администраций сельских поселений "О создании на территории сельского поселения добровольной народной дружины".

На территории Долгоруковского муниципального района добровольные народные дружины созданы во всех 14 сельских поселениях.

В районе разработана нормативная правовая база, регламентирующая задачи, порядок осуществления и форму деятельности добровольных народных дружин, а именно - утверждены Положения о добровольных народных дружинах по охране общественного порядка на территории соответствующих сельских поселений. Основная доля данных Положений была принята в 2008 году (12 из 14 - в 2008 году, 2 - в 2009 году; из них 7 Положений утверждены нормативными правовыми актами исполнительного органа сельского поселения, 7 Положений - представительного).

Одним из основных направлений деятельности добровольных формирований является патрулирование и выставление постов на улицах, площадях, в парках и других общественных местах, проведение рейдов по выявлению правонарушений и лиц, их совершивших, совместно с сотрудниками ОВД района. Кроме того, на территории района в качестве важного направления в работе ДНД рассматривается профилактика правонарушений, осуществляемая посредством проведения воспитательной работы, разъяснения гражданам законодательства, проведения бесед, публикации различного рода статей в печати о правах и обязанностях граждан, информации о правонарушениях.

Штабы добровольных народных дружин расположены в зданиях администраций сельских поселений. Имеется утвержденный состав добровольных народных дружин и графики их дежурств. Дружины формируются на принципах добровольности, из граждан, достигших восемнадцатилетнего возраста, постоянно проживающих на территории сельского поселения. В зависимости от численности сельских поселений количественный состав дружин сформирован от 6 до 18 человек. Общая численность членов народных дружин в районе составляет 143 человека. Органом управления является общее собрание дружинников.

Результаты работы добровольной народной дружины отражаются в журнале дежурств ДНД. Работа добровольной народной дружины административного центра с. Долгоруково, помимо журнала дежурств, регистрируется и в суточной сводке ОВД Долгоруковского района. Дежурства осуществляются в соответствии с графиками и планами работы с учетом оперативной обстановки, профилактических мероприятий, проводимых правоохранительными органами с обязательным участием сотрудников ОВД, в сельских поселениях, как правило, с участковым уполномоченным милиции. Однако, несмотря на закрепленный состав членов добровольных народных дружин, на территории некоторых сельских поселений регулярная организация дежурств с участием сотрудника ОВД затруднительна ввиду того, что участковый уполномоченный обслуживает несколько административных участков.

В ряде сельских поселений Долгоруковского района предусмотрены формы материального и морального поощрения дружинников добровольных формирований.

В настоящее время на территории города Ельца действует добровольная молодежная дружина. Ее дружинники задействовались для охраны общественного порядка при проведении массовых мероприятий (футбольные матчи, игры КВН, физкультурно-спортивные мероприятия и молодежные акции и т.д.). Правовой основой для образования данной организации стало принятое решение Совета депутатов г. Ельца от 14 мая 2009 года N 366 "О проекте Примерного положения "О народных дружинах в городе Ельце".

На территории Елецкого муниципального района действуют 15 народных дружин с численным составом 348 человек, которые созданы на основании распоряжений глав администраций сельских поселений района, в целях содействия правоохранительным органам в охране общественного порядка, участия в предупреждении и пресечении правонарушений.

В 2010 году при содействии членов народных дружин раскрыто 2 преступления, пресечено 75 административных правонарушений, задержано 32 правонарушителя. Народные дружины Елецкого района участвуют в обеспечении правопорядка в общественных местах, при проведении спортивных и культурно-массовых мероприятий в Домах культуры, школах, при проведении праздников села, дискотек, посещают неблагополучные семьи, оказывают помощь при стихийных бедствиях и других чрезвычайных ситуациях.

Народные дружины работают в тесном контакте с органами местного самоуправления сельских поселений и участковыми инспекторами.

Вместе с тем по состоянию на март 2011 года должная нормативная база, регламентирующая деятельность народных дружин, в районе создана не была: Положение о народной дружине было принято лишь в сельском поселении Архангельский сельсовет.

В Задонском муниципальном районе создано 18 народных дружин. Количество членов народных дружин по району составляет более 120 человек, в основном - работники организаций бюджетной сферы.

В районе приняты следующие нормативные правовые акты:

- решения Советов депутатов всех 18 поселений о принятии Положений о народных дружинах муниципальных образований - в августе 2007 года;

- постановление главы администрации Задонского муниципального района от 3 октября 2007 года N 644 "О создании на территории Задонского района народных дружин по охране общественного порядка";

- постановления глав всех 18 поселений о создании народных дружин в муниципальных образованиях.

Дежурства членов народных дружин проходят, как правило, совместно с участковыми районного отдела внутренних дел. В ходе таких совместных мероприятий дружинники участвуют в охране общественного порядка, в проводимых профилактических мероприятиях. За 2010 год члены народных дружин приняли участие в обеспечении общественной безопасности при проведении 53 общественных и религиозных празднований, культурно-массовых, спортивных и других мероприятий, в том числе в период подготовки и празднования 65-летия Победы в Великой Отечественной войне, 400-летия Задонского Рождество-Богородицкого мужского монастыря, проведении выборов органов местного самоуправления поселений.

Советом депутатов Задонского муниципального района в качестве наиболее активной отмечена работа народных дружин в Хмелинецком, Гнилушинском, Волховском, ряде других сельсоветов. ДНД данных поселений осуществляют дежурства на дискотеках, а также при проведении других массовых мероприятий. Кроме того, народные дружины этих поселений практикуют посещение торговых точек с целью предотвращения нарушений правил торговли спиртными напитками и табачными изделиями, посещение неблагополучных семей в целях профилактики бытовых правонарушений.

Такое профилактическое воздействие способствовало снижению в целом по району за 2010 год отдельных показателей, характеризующих состояние преступности. В частности, число преступлений, совершенных в состоянии алкогольного опьянения, снизилось на 4% (с 51 до 49), на бытовой почве - на 33% (с 18 до 12), преступлений, совершенных на улицах, - на 21% (с 24 до 19).

Вопросы профилактики правонарушений, охраны правопорядка, в том числе активизации деятельности народных дружин, находятся на постоянном контроле в районном Совете депутатов. По данному вопросу ежегодно на сессии районного Совета заслушивается информация начальника отдела внутренних дел по Задонскому району. По рекомендации районного Совета депутатов указанные вопросы регулярно рассматриваются на сессиях Советов депутатов поселений. Так, в 2010 году на сессии в апреле был рассмотрен вопрос "О состоянии охраны общественного порядка и мерах по профилактике правонарушений с привлечением общественных формирований", а на сессии в августе были заслушаны отчеты участковых уполномоченных милиции о проделанной работе за I полугодие. В ходе рассмотрения указанных вопросов выявился ряд проблем в организации деятельности народных дружин, внесены предложения по совершенствованию действующего законодательства в данной сфере.

На территории Измалковского муниципального района созданы и действуют 14 народных дружин, общая численность членов которых составляет 118 человек. Во всех сельских поселениях района приняты Положения о народных дружинах.

Во всех 10 сельских поселениях Краснинского муниципального района, в целях правового регулирования создания и организации деятельности народных дружин, приняты соответствующие положения, на основании которых эти дружины созданы и функционируют.

Из информации, представленной Советом депутатов Краснинского муниципального района, следует, что в ходе обсуждения деятельности народных дружин с общественностью были высказаны пожелания законодательного закрепления медицинского и социального страхования здоровья дружинников в случае получения вреда здоровью во время их дежурства.

В городском поселении г. Лебедянь и 16-ти сельских поселениях Лебедянского муниципального района в соответствии с Законом о народных дружинах приняты положения о народных дружинах поселений, определяющие порядок формирования и деятельности народных дружин. Созданы штабы народных дружин численностью в сельских поселениях от 3 до 9 человек, в городском поселении г. Лебедянь - 14 человек. Сформированы народные дружины численностью в сельских поселениях от 6 до 30 человек, в городском поселении г. Лебедянь - 97 человек. Общая численность народных дружинников в районе составляет 267 человек. Разработаны должностные инструкции народных дружинников и начальников штабов народных дружин. Ежегодно на заседаниях штабов утверждаются планы работ народных дружин. Регулярно составляются графики дежурства народных дружинников.

Народные дружины осуществляют деятельность по следующим направлениям:

- патрулирование совместно с сотрудниками Лебедянского РОВД улиц, рейды по охране общественного по рядка, дежурство в праздничные и выходные дни в общественных местах, рейды по проверке паспортного режима, выполнение мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения;

- проводится профилактическая работа с лицами, освободившимися из мест лишения свободы и осужденными условно, с целью недопущения совершения правонарушений;

- проводятся рейды по соблюдению правил благоустройства;

- осуществляется посещение семей, злоупотребляющих спиртными напитками;

- оказывается помощь лицам, пострадавшим от несчастных случаев;

- проводятся заседания народных дружин, на которых обсуждаются вопросы о деятельности народных дружин и о проблемах в работе;

- под руководством начальника штаба народной дружины г. Лебедянь при городском Центре культуры и досуга работает клуб "Подросток и за кон", в который ходят 13 детей, в основном из неблагополучных семей;

- проводятся другие мероприятия, предусмотренные положениями о народных дружинах.

Повышенное внимание деятельности народных дружин уделяется органами местного самоуправления города Лебедянь.

Положение "О народной дружине на территории города Лебедянь" было принято решением Совета депутатов города Лебедянь N 125 от 4 февраля 2008 года. Во исполнение этого принято постановление администрации города Лебедянь от 6 марта 2009 года N 33 "О создании добровольной народной дружины по охране общественного порядка на территории города Лебедянь", в соответствии с которым создан штаб ДНД в количестве 14 человек, начальником штаба утвержден Матросов Г.Н.

Участие в создании ДНД приняли 23 предприятия города, в результате чего в состав народной дружины вошли 85 человек. Дежурство осуществляется на основании графиков дежурства, принимаемых сроком на месяц. Работа по охране общественного порядка на городской территории ведется под руководством патрульно-постовой службы ОВД по Лебедянскому району.

По состоянию на март 2011 года количество членов ДНД выросло до 97 человек. В связи с малочисленностью состава ДНД дежурства проводятся в соответствии с графиком 3 раза в неделю (пятница, суббота, воскресенье) по одному городскому маршруту с 17.00 до 22.00 с обязательным посещением мест массового отдыха молодежи - городской парк, районный Дом культуры и др. Членам ДНД выданы удостоверения и отличительные повязки.

Опыт работы ДНД в г. Лебедянь показывает, что народная дружина является социально востребованной. Так, за период ее работы организовано 185 дежурств, пресечено 1558 случаев нарушения общественного порядка на территории города, раскрыто 65 преступлений, в ОВД доставлено 287 несовершеннолетних подростков, нарушающих общественный порядок либо находящихся после 22.00 на улице без сопровождения взрослых. Народные дружинники участвуют в мероприятиях по обеспечению безопасности дорожного движения, оказывают помощь лицам, пострадавшим от несчастных случаев. При составлении протоколов об административных правонарушениях члены ДНД являются членами комиссии и понятыми.

Определенные успехи в работе ДНД г. Лебедянь обусловлены ответственным подходом к организации ее работы со стороны командира взвода ППС Богословского А.А., начальника участковых уполномоченных Владыкина В.А. Руководством предприятий ООО "ЛеМаЗ" (Гордов Н.И.), ООО "Исток" (Михайлов Е.М.), МУП "Жилищно-управляющая компания" (Нелюбов A.M.), ООО "Лебедянский" (Подчепаев С.А.), МУП "Торговля и бытовое обслуживание" (Муковозов О.В.) изыскана возможность застраховать каждого из дружинников, работающих на этих предприятиях, от несчастных случаев на сумму 150 тыс. рублей, производить доплату из расчета 200 рублей за дежурство, предоставлять дополнительный оплачиваемый отпуск в количестве 2 рабочих дней.

Среди учебных заведений проявляют общественный энтузиазм работники МОУ СОШ N 2 и N 3, МОУ ООШ г. Лебедянь, Сельскохозяйственного техникума, Торгово-экономического техникума, Детско-юношеского центра, а также таких бюджетных организаций, как Центральная районная больница, Межпоселенческий центр, в которых, несмотря на отсутствие возможности финансирования, найдены иные пути поощрения и поддержания заинтересованности своих дружинников.

По итогам каждого года администрация городского поселения г. Лебедянь поощряет лучших дружинников и руководителей предприятий, награждая их благодарственными письмами, почетными грамотами и денежными премиями. За прошедший период было поощрено 89 членов ДНД. На эти цели ежегодно выделяется по Программе профилактики правонарушений на территории города Лебедянь на 2009 - 2012 годы от 40 до 50 тыс. рублей.

В Лев-Толстовском муниципальном районе народные дружины сформированы в 8 из 10 сельских поселений. В тех поселениях, где ДНД созданы, разработаны и приняты соответствующие Положения о народных дружинах. Общая численность дружинников на март 2011 года составила 79 человек.

В 21 сельском поселении Липецкого муниципального района народные дружины созданы в марте - мае 2008 года. В каждом из поселений приняты соответствующие Положения о народных дружинах. Количество членов народных дружин в целом по району составило 347 человек.

В состав ДНД входят работники сельских администраций, депутаты, учителя, работники культуры и сельхозпредприятий. Дежурства дружинников осуществляются в выходные и праздничные дни на дискотеках и массовых мероприятиях.

На территории Становлянского муниципального района образовано и действует 48 добровольных народных дружин (ДНД). Членами ДНД являются представители производственных коллективов и работники социальной сферы. Общее количество дружинников составляет 593 человека. Во всех сельских поселениях разработаны и приняты положения "О народной дружине сельского поселения".

В Тербунском муниципальном районе Советами депутатов сельских поселений приняты Положения о народных дружинах сельских поселений. Постановлениями глав сельских поселений района созданы 22 народные дружины с численным составом 152 человека. Разработаны графики дежурств членов ДНД. С участием добровольных народных дружин в 2010 году было пресечено около пятидесяти административных правонарушений.

В Усманском муниципальном районе на основании постановления главы администрации района N 720 от 24 июля 2007 года, решений Советов депутатов городского и сельских поселений созданы народные дружины и утверждены Положения о народных дружинах с учетом особенностей и возможностей поселений.

В целях координации взаимодействия органов местного самоуправления, правоохранительных органов и народных дружин по решению вопросов охраны общественного порядка, предупреждению и пресечению правонарушений действует районный штаб народной дружины, возглавляемый начальником штаба народной дружины. Заседания штаба проводятся согласно плану организации деятельности 1 раз в месяц.

ДНД созданы и осуществляют содействие правоохранительным органам на территориях 24 сельских поселений. В состав территориальных штабов ДНД вошли главы сельских поселений, участковые уполномоченные милиции, ведущие специалисты администраций поселений, руководители учебных заведений, предприятий и хозяйств, определены основные задачи и функции, порядок и организация, формы и методы работы, взаимодействие с ОВД. В составе ДНД насчитывается 265 человек (по 10-15 человек в каждом поселении).

На территории г. Усмани функционируют 8 ДНД, численность дружинников в которых составляет 82 человека.

Совместное дежурство рейдовых групп осуществляется в период с 20.00 до 23.00. Объектами контроля являются: Дома культуры, школы, кафе, магазины, места массового отдыха граждан. В патрульные группы входят сотрудники из разных служб ОВД: ППСМ, УУМ, ПДН, ГИБДД и других. По окончании несения службы сотрудник ОВД отчитывается рапортом о проделанной работе.

Во исполнение распоряжений главы администрации Усманского района N 388-р от 20 июня 2008 года, N 3-р от 11 января 2009 года, N 12-р от 14 января 2010 года, N 24-р от 19 января 2011 года "Об организации дежурства в выходные и праздничные дни в местах массового отдыха молодежи в Усманском районе" члены комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав дежурят в соответствии с утвержденным графиком совместно с ДНД, осуществляют контроль за поведением молодежи и оказывают содействие сотрудникам ОВД. С 1 июля 2009 года в график дежурств включены члены Молодежного парламента Усманского района. Еженедельно о результатах дежурств докладывается председателю межведомственной комиссии по профилактике правонарушений Усманского района - заместителю главы администрации района - на оперативном совещании. Руководители образовательных учреждений проводят обсуждение результатов дежурств в педагогических коллективах и, в случае необходимости, выносят рассмотрение происшествий на родительские собрания, собрания педагогических коллективов.

Фактов невыхода ДНД на дежурства для поддержания общественного порядка и содействия сотрудникам ОВД по Усманскому району зарегистрировано не было.

Администрацией города Усмани решен вопрос о бесплатном проезде на городском общественном транспорте сотрудников ДНД в день дежурства, награждены памятными подарками лучшие народные дружины города. Члены ДНД из числа сотрудников образовательных учреждений и учебных заведений поощряются в денежной форме.

Проведенный анализ работы ДНД в Усманском районе показывает, что данная деятельность является эффективной, способствует снижению уровня преступлений и правонарушений. За 2010 год в Усманском районе, по сравнению с аналогичным периодом прошлого года, количество зарегистрированных преступлений сократилось на 23,6%. В целом уровень преступности снизился с 509 до 389 преступлений. Сократилось количество преступлений, совершенных несовершеннолетними лицами с 22 до 19.

В дальнейшем органы местного самоуправления Усманского муниципального района планируют продолжать работу в этом направлении и решить вопрос об увеличении численности ДНД путем привлечения к данной деятельности предприятий и организаций всех форм собственности.

В городском и сельских поселениях Чаплыгинского муниципального района осуществляют свою деятельность 19 народных дружин общей численностью 219 дружинников. Во всех поселениях приняты и действуют нормативные правовые акты о народных дружинах (Положения).

Во всех 15 сельских поселениях Хлевенского муниципального района созданы добровольные народные дружины, которые осуществляют свою деятельность во взаимодействии с органами государственной власти, органами местного самоуправления, ОВД по Хлевенскому району. Общее число дружинников по району составляет 84 человека. В районе разработано Положение о добровольной народной дружине, которое утверждено решением Совета депутатов Хлевенского района от 24 декабря 2007 года.

За 2010 год членами дружины предупреждено 34 правонарушения, задержан 21 нарушитель общественного порядка.

В итоге по состоянию на март 2011 года народные дружины были созданы в подавляющем большинстве сельских поселений районов, входящих в состав Липецкой области. Народные дружины отсутствовали в 6 (из 17) сельских поселениях Добровского района и в 2 (из 10) сельских поселениях Лев-Толстовского района.

Анализ результатов практики осуществления прокурорского надзора на территории Липецкой области позволил сделать вывод о том, что еще не везде возможности указанных общественных формирований используются на достаточном уровне. При их комплектовании нередко не соблюдается принцип добровольности. Местными администрациями не всегда принимаются надлежащие меры к созданию соответствующих условий для успешной работы народных дружин и др.

В частности, по информации прокуратуры Долгоруковского района, народные дружины на территории сельских поселений фактически не функционируют, несмотря на наличие надлежащей нормативно-правовой базы.

Практически не оказывают какого-либо существенного влияния на состояние законности и правопорядка народные дружины, созданные в Липецком районе.

Не создано на основании Закона области от 6 июня 2007 года N 63-ОЗ ни одной дружины в г. Липецке.

В Елецком районе одним из проблемных вопросов является финансирование деятельности таких объединений граждан. Поскольку муниципалитеты сельского уровня не располагают достаточными денежными средствами, в настоящее время не представляется возможным обеспечить их средствами связи и другим необходимым оборудованием. Аналогичное положение сложилось в сельских поселениях Грязинского, Данковского, Добринского и некоторых других районах.

В качестве положительного примера обращено внимание на то, что администрацией г. Данкова лица из числа дружинников застрахованы от несчастных случаев за счет средств муниципалитета.

Дружинники в основном принимают участие в мероприятиях, проводимых органами местного самоуправления либо территориальными отделами системы МВД России, а именно: в обеспечении общественного порядка на улицах и в местах массового скопления людей. В то же время взаимодействие народных дружин с подразделениями Управления Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков России по Липецкой области в сфере противодействия наркотизации населения, в том числе несовершеннолетних и молодежи, до сих пор не налажено.

Отмеченные выше факты свидетельствуют прежде всего о том, что на сегодняшний день во многих муниципалитетах ослаблено внимание к деятельности названных формирований. Зачастую ими не проявляется должной заинтересованности в организационном укреплении дружин, повышении активности в охране правопорядка, обучении их членов необходимым формам и методам борьбы с противоправными деяниями, оказанию помощи лицам, пострадавшим от несчастных случаев, и т.п.

Таким образом, практика реализации Закона о народных дружинах на территории муниципальных районов Липецкой области различна: в отдельных районах получен определенный положительный опыт, который может быть воспринят иными районами (например, Лебедянский, Усманский, Задонский, Данковский районы), но в большинстве муниципальных образований существование народных дружин имеет формально декларативный характер.

III. Анализ реализации Закона о народных дружинах

В ходе анализа исследованы следующие показатели реализации Закона о народных дружинах:

1) социально-психологические:

- Информированность субъектов регулируемых общественных отношений о действии и содержании Закона о народных дружинах.

Все органы местного самоуправления муниципальных образований области информированы о действии и содержании Закона о народных дружинах, в связи с чем во всех муниципальных районах приняты нормативные правовые акты, регулирующие вопросы образования и деятельности народных дружин.

В рамках социологического исследования произведена оценка уровня знания дружинниками тех прав и обязанностей, которыми они наделены Законом о народных дружинах.

В результате исследования установлено, что крайне низок процент дружинников, четко знающих свои права при охране общественного порядка. В г. Ельце, Данковском, Добринском Задонском, Измалковском, Краснинском, Усманском, Хлевенском и Чаплыгинских районах 100% опрошенных ошиблись при обозначении своих прав. Только в двух районах больше 33% опрошенных безошибочно определили свои права в соответствии с действующим законом: Долгоруковский (38,8%) и Елецкий (33,3%) районы. Так же знает свои права пятая часть опрошенных респондентов Грязинского района.

Знание дружинниками своих прав и обязанностей

	Права дружинника		Обязанности дружинника
	Знают	Не знают	Знают	Не знают
г. Елец	0,0%	100,0%	17,4%	82,6%
Воловский район	3,0%	97,0%	9,1%	90,9%
Грязинский район	19,4%	80,6%	16,7%	83,3%
Данковский район	0,0%	100,0%	8,1%	91,9%
Добринский район	0,0%	100,0%	11,8%	88,2%
Добровский район	4,8%	95,2%	38,1%	61,9%
Долгоруковский район	38,8%	61,2%	53,1%	46,9%
Елецкий район	33,3%	66,7%	41,2%	58,8%
Задонский район	0,0%	100,0%	4,4%	95,6%
Измалковский район	0,0%	100,0%	0,0%	100,0%
Краснинский район	0,0%	100,0%	0,0%	100,0%
Лебедянский район	3,9%	96,1%	45,1%	54,9%
Лев-Толстовский район	5,9%	94,1%	29,4%	70,6%
Липецкий район	7,3%	92,7%	46,3%	53,7%
Становлянский район	2,7%	97,3%	18,9%	81,1%
Тербунский район	4,2%	95,8%	14,6%	85,4%
Усманский район	0,0%	100,0%	8,7%	91,3%
Хлевенский район	0,0%	100,0%	29,7%	70,3%
Чаплыгинский район	0,0%	100,0%	29,8%	70,2%

Правильно сопоставить свои обязанности, предусмотренные Законом о народных дружинах, с правами, смогло большее количество дружинников. В Долгоруковском районе 53,1% безошибочно определяют свои обязанности. Это наивысший показатель правильных ответов. В Измалковском и Краснинском районах 100% опрошенных ошиблись в определении своих обязанностей. В оставшихся 15 районах процент ошибок при определении обязанностей дружинников выше 50.

Таким образом, результаты исследования свидетельствуют о том, что крайне низок уровень правовой подготовки дружинников в рамках той нормативно-правовой базы, в которой они действуют.

- Оценка объективной необходимости и социальной значимости правового регулирования общественных отношений.

В настоящее время в Российской Федерации наблюдается рост количества преступлений и административных правонарушений, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, террористические акты. Определенную роль в этом сыграли проблемы социально-экономического характера: последствием массовых увольнений и невыплаты заработной платы в период финансово-экономического кризиса стало усиление социальной напряженности в обществе и неуверенности граждан в завтрашнем дне. В ряде случаев меры по охране общественного порядка и общественной безопасности, защите прав и свобод граждан, принимаемые со стороны правоохранительных органов, оказываются явно недостаточными и порождают необходимость создания механизма обеспечения правопорядка силами институтов гражданского общества. Такой механизм может быть основан, в частности, на привлечении граждан к охране общественного порядка наряду с правоохранительными органами, путем организации общественных структур, наделенных соответствующими полномочиями.

Общественными структурами такого рода, зарекомендовавшими себя с положительной стороны за долгие годы существования, являются добровольные народные дружины.

Народные дружины для оказания помощи милиции в охране общественного порядка стали создаваться в России в 1918 - 1922 г.г. в крупных промышленных городах по инициативе самих граждан. На протяжении советского периода истории нашей страны форма участия общественности в содействии милиции неоднократно совершенствовалась, приняв со временем массовый характер. В ряды отряда принимали дружинников на общем собрании и в торжественной обстановке вручались удостоверения. Это была структура, которая оказывала милиции, и в первую очередь участковым уполномоченным, реальную помощь. Дружины в значительной мере дополняли работу органов милиции, в связи с чем повышалась эффективность в борьбе с преступлениями и правонарушениями.

К началу демократических преобразований добровольная народная дружина потеряла свою значимость и прежнюю силу. Это произошло в силу того, что в ее ряды, для увеличения численности, стали загонять людей, не желающих принимать участие в охране общественного порядка. Наступил момент, когда добровольные народные дружины повсеместно самоупразднились: политические и социально-экономические катаклизмы 1990-х г.г. практически полностью уничтожили ДНД как весьма полезное достижение советской эпохи.

В период реформирования системы правоохранительных органов (преобразование милиции в полицию, введение в действие нового Федерального закона от 7 февраля 2011 года N 3-ФЗ "О полиции", предстоящие аттестация и сокращение численности сотрудников органов внутренних дел) существенно возрастает роль общественности в обеспечении общественного порядка.

Добровольные народные дружины - это наиболее организованная, эффективная и проверенная временем форма участия граждан в данном направлении.

С привлечением сил общественности в 2010 году раскрыто 206 преступлений, пресечено 5038 административных правонарушений, задержано 3793 правонарушителя, в том числе 148 лиц, совершивших уголовно наказуемые деяния.

В условиях нестабильной криминогенной ситуации, когда сил работников охраны правопорядка недостаточно для предотвращения почти ежечасно совершающихся преступлений, работа добровольных организаций по охране порядка - это одно из средств выхода из сложившегося положения.

Социальная значимость функционирования народных дружин состоит:

- во-первых, в реализации непосредственной власти народа в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности;

- во-вторых, осуществлении контроля со стороны общественности за деятельностью правоохранительных органов;

- в-третьих, в профилактике правонарушений;

- в-четвертых, в формировании правосознания населения, основанного на возможности личного участия гражданина в создании безопасных условий проживания.

- Влияние мотивации субъектов правоотношений на эффективность реализации Закона о народных дружинах.

Мотивация субъектов правоотношений, возникающих в связи с осуществлением деятельности народных дружин, имеет ключевое значение для эффективности реализации Закона о народных дружинах. При этом наибольшее значение имеет мотивация именно народных дружинников.

Само понятие "мотивация" (от лат. "movere") означает побуждение к действию; динамический процесс физиологического и психологического плана, управляющий поведением человека, определяющий его направленность, организованность, активность и устойчивость; способность человека деятельно удовлетворять свои потребности. Мотивация имеет под собой интеллектуальную подоснову, эмоции лишь косвенно влияют на процесс (1).

Применительно к мотивации народных дружинников определяющее значение имеют просоциальные (общественно значимые) мотивы - то есть мотивы, связанные с осознанием общественного значения деятельности, с чувством долга, ответственностью перед группой или обществом. Личности, которая побуждается к деятельности просоциальными мотивами, присущи нормативность, лояльность к групповым стандартам, признание и защита групповых ценностей, стремление реализовать групповые цели. Ответственные люди, как правило, являются более активными, чаще и добросовестнее выполняют профессиональные обязанности.

Народным дружинникам, движимым общественно значимыми мотивами, свойственен такой вид юридической ответственности, как позитивная ответственность, которая представляет собой ответственное, добросовестное отношение к выполнению принятых на себя обязанностей.

В целом этот вид мотивации основывается на высоком уровне правосознания, чувстве долга, активной социальной позиции.

Следует отметить, что преобладание таких мотивов у граждан, вступающих в ряды народных дружин, наиболее желательно. Именно просоциальными мотивами руководствовались народные дружинники в период становления и расцвета движения ДНД. В советский период быть народным дружинником было почетно. Им объявлялись благодарности, вручались почетные грамоты, их имена заносились на Доску почета, награждали денежными премиями и ценными подарками.

Однако при явной недостаточности просоциальных мотивов их приходится замещать иными, прежде всего, экстринсивными (внешними) мотивами.

Экстринсивные (внешние) мотивы - это такая группа мотивов, когда побуждающие факторы лежат вне деятельности. В случае действия экстринсивных мотивов к деятельности побуждают не содержание, не процесс деятельности, а факторы, которые непосредственно с ней не связаны (например, престиж или материальные факторы). Есть различные виды экстринсивных мотивов:

- мотив долга и ответственности перед обществом, группой, отдельными людьми;

- мотивы самоопределения и самоусовершенствования;

- стремление получить одобрение других людей;

- стремление получить высокий социальный статус (престижная мотивация). При отсутствии интереса к деятельности (процессуально-содержательная мотивация) существует стремление к тем внешним атрибутам, которые может принести деятельность, - к отличным оценкам, к получению диплома, к славе в будущем;

- мотивы избежания неприятностей и наказания (негативная мотивация) - побуждения, вызывающиеся осознанием некоторых неприятностей, неудобств, которые могут возникнуть в случае невыполнения деятельности.

Если в процессе деятельности экстринсивные мотивы не будут подкреплены процессуально-содержательными, то есть интересом к содержанию и процессу деятельности, то они не обеспечат максимального эффекта. В случае действия экстринсивных мотивов привлекательна не деятельность сама по себе, а только то, что связано с ней (например, престиж, слава, материальное благополучие), а этого часто недостаточно для побуждения к деятельности.

Таким образом, экстринсивные мотивы прямо взаимосвязаны с моральным и материальным стимулированием. Поэтому основы экстринсивной (внешней) мотивации имеют нормативное закрепление.

Статья 5 Закона о народных дружинах поименована "Социальная защита, моральное и материальное стимулирование народных дружинников". Статья устанавливает следующее:

"1. Органы местного самоуправления могут принимать меры социальной защиты народных дружинников и определять порядок их осуществления в соответствии с действующим законодательством.

2. Для поощрения народных дружинников, активно участвующих в охране общественного порядка, предупреждении и пресечении правонарушений, органы государственной власти области, органы местного самоуправления, правоохранительные органы могут устанавливать и применять различные формы морального и материального поощрения.

3. За особые заслуги в деле охраны общественного порядка, предупреждении и пресечении правонарушений, проявленные при этом мужество и героизм народные дружинники могут быть представлены к награждению государственными наградами Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также наградами области в соответствии с законодательством области".

По информации, представленной органами местного самоуправления, отсутствие должного материального и морального стимулирования является одним из основных факторов, препятствующих эффективной реализации Закона о народных дружинах.

Мотивы вступления в народную дружину также являлись предметом социологического исследования (результаты опроса указаны в таблице в процентах от общего количества опрошенных дружинников).

	Желание сделать свое поселение безопасным	Желание быть полезным обществу	Желание решить проблемы в сфере собственной безопасности и безопасности своих близких	Желание реализовать свои способности	Желание работать в команде	Приятное времяпрепровождение	Получение дополнительных знаний, навыков, умений	Получение льгот	Пришел в дружину вместе с друзьями, "за компанию"	Пришел по настоянию руководства компании, в которой работаю
г. Елец	69,6	91,3	17,4	39,1	39,1	30,4	69,6	4,3	0,0	0,0
Воловский район	54,5	39,4	3,0	0,0	9,1	0,0	6,1	0,0	18,2	6,1
Грязинский район	50,0	58,3	30,6	16,7	8,3	2,8	13,9	8,3	0,0	13,9
Данковский район	62,2	40,5	16,2	8,1	18,9	5,4	2,7	0,0	13,5	2,7
Добринский район	72,5	56,9	9,8	3,9	7,8	0,0	21,6	3,9	0,0	7,8
Добровский район	95,2	71,4	42,9	28,6	33,3	0,0	19,0	4,8	0,0	4,8
Долгоруковский район	75,5	55,1	24,5	10,2	16,3	0,0	14,3	0,0	2,0	4,1
Елецкий район	64,7	70,6	29,4	29,4	25,5	2,0	3,9	0,0	5,9	3,9
Задонский район	55,6	35,6	6,7	8,9	2,2	0,0	4,4	4,4	0,0	2,2
Измалковский район	64,3	21,4	17,9	10,7	7,1	0,0	10,7	0,0	3,6	0,0
Краснинский район	94,1	35,3	0,0	0,0	5,9	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0
Лебедянский район	62,7	43,1	29,4	2,0	9,8	3,9	11,8	2,0	0,0	15,7
Лев-Толстовский район	76,5	82,4	23,5	17,6	23,5	11,8	17,6	0,0	0,0	17,6
Липецкий район	73,2	43,9	31,7	7,3	4,9	0,0	12,2	0,0	0,0	29,3
Становлянский район	56,8	40,5	18,9	2,7	5,4	0,0	10,8	2,7	0,0	13,5
Тербунский район	58,3	47,9	12,5	6,3	10,4	0,0	8,3	0,0	2,1	12,5
Усманский район	30,4	4,3	0,0	0,0	4,3	0,0	4,3	4,3	4,3	52,2
Хлевенский район	59,5	67,6	21,6	5,4	16,2	0,0	10,8	2,7	2,7	5,4
Чаплыгинский район	36,2	66,0	17,0	6,4	8,5	10,6	4,3	2,1	2,1	23,4

Как показало проведенное социсследование, наиболее популярным ответом на вопрос о мотивах вступления в народную дружину был "Желание сделать свое поселение безопасным". Этот мотив выступает доминирующим у дружинников практически во всех районах, за исключением г. Ельца, Елецкого, Грязинского, Лев-Толстовского, Хлевенского и Чаплыгинского районов. В этих районах ведущим мотивом деятельности дружинников выступает желание быть полезным обществу. В ходе социологического исследования отмечено, что практически во всех районах народные дружины не являются полностью добровольными в прямом смысле. За исключением трех районов (г. Ельца, Измалковского и Краснинского районов), везде некая часть дружинников указали, что пришли в дружину по настоянию руководства организаций, в которых они занимаются основной трудовой деятельностью. В Усманском районе это отметили 52% опрошенных. Также велик процент дружинников, отметивших этот вариант, в Липецком районе (29,3%).

2) правовые:

- Соответствие Закона о народных дружинах Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, указам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федерации, нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти, Уставу Липецкой области Российской Федерации, законам области и иным нормативным правовым актам.

Закон о народных дружинах в целом не противоречит положениям Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, указам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федерации, нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти, Уставу Липецкой области Российской Федерации, законам области и иным нормативным правовым актам.

Однако отдельные уточнения могут быть внесены в ст. 4 Закона о народных дружинах.

Эта статья содержит примерный перечень прав и обязанностей народного дружинника, который может быть включен в Примерное положение о народной дружине, утверждаемое органами местного самоуправления. В частности, дружинник может быть наделен правом:

- "сопровождать в медицинские учреждения либо дежурные части органов внутренних дел лиц, находящихся в общественных местах в состоянии опьянения, либо лиц, совершивших правонарушения".

Данная норма, по сути, предоставляет народным дружинникам право применять такую меру административного принуждения, как доставление.

В то же время ст. 27.2 КоАП РФ содержит исчерпывающий перечень органов, в которых проходят службу должностные лица, правомочные применять эту меру принуждения.

По этой причине народные дружинники могут быть наделены лишь правом оказывать содействие сотрудникам этих органов в доставлении (принудительном препровождении) лиц, нарушающих общественный порядок, совершающих или совершивших правонарушение.

- "беспрепятственно входить в клубы, на стадионы, в кинотеатры, другие общественные помещения для преследования лиц, подозреваемых в совершении правонарушений, либо при наличии достаточных оснований полагать, что там совершено или совершается правонарушение или произошел несчастный случай";

"пользоваться безвозмездно в случаях, не терпящих отлагательства, для связи с правоохранительными органами или постоянно действующими органами, указанными в пункте 1 статьи 3 настоящего Закона, телефонами, принадлежащими организациям независимо от форм собственности".

Указанные положения предоставляют народным дружинникам возможность для злоупотребления своим статусом, поскольку предполагают затруднительность либо невозможность для лиц, которым будут адресованы такие требования, проверить реальность преследования лиц, подозреваемых в совершении правонарушений, наличие достаточных оснований полагать, что там совершено или совершается правонарушение, наличие не терпящих отлагательства обстоятельств. В связи с этим в указанных положениях усматривается наличие такого коррупциогенного фактора, как широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения (пп. "а" п. 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96).

Иных несоответствий положениям действующего законодательства Закон о народных дружинах не содержит.

- Изменения, вносимые в Закон о народных дружинах, и их причины.

Изменения в Закон Липецкой области от 6 июня 2007 года N 63-ОЗ "О народных дружинах в Липецкой области" не вносились.

- Наличие правовых актов, необходимых для реализации Закона о народных дружинах; согласованность принятых в его исполнение нормативных правовых актов области и муниципальных нормативных правовых актов.

Во исполнение Закона о народных дружинах на территории области Положения о народных дружинах приняты в 6 городских (г. Грязи, г. Лебедянь, г. Данков, г. Задонск, г. Усмань, г. Елец) и 275 сельских поселениях муниципальных районов области.

По своему содержанию эти Положения согласуются с исследуемым законом.

- Уровень освоения компетенции уполномоченными органами государственной власти и органами местного самоуправления, соответствие правоприменительной практики требованиям Закона о народных дружинах, соблюдение установленных юридических процедур.

Народные дружины созданы в подавляющем большинстве сельских поселений районов, входящих в состав Липецкой области. Народные дружины отсутствуют в 6 (из 17) сельских поселениях Добровского района и в 2 (из 10) сельских поселениях Лев-Толстовского района.

Анализ практики осуществления органами государственной власти, органами местного самоуправления и правоохранительными органами возложенных на них полномочий в сфере содействия деятельности народных дружин показал следующее.

Органы местного самоуправления:

Представленные районными Советами депутатов информации о реализации данного закона позволяют судить о том, что закрепленные в Законе о народных дружинах полномочия реализуются не в полной мере и не во всех районах области:

1. Полномочия, предусмотренные ч. 2 ст. 1 Закона о народных дружинах:

Правовая регламентация деятельности ДНД на уровне городских и сельских поселений имеется в большинстве районов области, за некоторым исключением. В Елецком муниципальном районе Положение о народной дружине разработано и принято в 1 (из 15) сельских поселений. В Хлевенском муниципальном районе Положение о народной дружине принято органами местного самоуправления муниципального района.

2. Полномочия, предусмотренные ч. 1 ст. 3 Закона о народных дружинах:

Ни одним из муниципальных районов не представлены сведения о создании в структуре органов местного самоуправления постоянно действующих органов в целях координации взаимодействия органов местного самоуправления, правоохранительных органов и народных дружин по решению вопросов по охране общественного порядка, предупреждению и пресечению правонарушений.

3. Полномочия, предусмотренные ч. 2 ст. 3 Закона о народных дружинах:

Ни одним из муниципальных районов не представлены сведения об учреждении символики народной дружины.

Исключение составляет г. Елец, где в качестве Приложения к Примерному положению "О народных дружинах в городе Ельце" (принятом решением Совета депутатов города Ельца от 14 мая 2009 г. N 366) утверждено описание образца удостоверения члена народной дружины, а также г. Лебедянь, где членам ДНД выданы удостоверения и отличительные повязки.

4. Полномочия, предусмотренные ч. 3 ст. 3 Закона о народных дружинах:

Ни одним из муниципальных районов не представлены сведения об оказании финансовой помощи народным дружинам в организации прохождения специальной и физической подготовки, в том числе на умение оказывать доврачебную помощь пострадавшим.

5. Полномочия, предусмотренные ч. 1 ст. 5 Закона о народных дружинах:

Ни в одном из муниципальных районов также не определен порядок осуществления мер социальной защиты народных дружинников в соответствии с действующим законодательством, не конкретизирован состав и характер этих мер.

В большинстве районов меры социальной защиты народных дружинников не применялись либо не дали положительного результата.

Так, Советом депутатов Воловского муниципального района главам сельских поселений, руководителям предприятий и организаций было рекомендовано производить оплату членам народной дружины из расчета 150 рублей за дежурство, предоставлять дополнительно оплачиваемый отпуск в количестве двух рабочих дней, а также застраховать членов народной дружины от несчастных случаев в размере не менее 150 тыс. рублей каждого. Однако данные рекомендации остались нереализованными вследствие отсутствия денежных средств в бюджетах сельских поселений.

Органами местного самоуправления Чаплыгинского района констатировано, что привлечение добровольцев в народную дружину основано не только на пропаганде общественной пользы от данной деятельности или определенных идеологических представлений гражданина, но и на предоставлении ему базовых социально-экономических гарантий. Ответственность за соблюдение этих гарантий органами местного самоуправления возложена на работодателей. В связи с этим индивидуальные предприниматели, руководители частных предприятий не заинтересованы в том, чтобы их работники состояли в народной дружине. Основной причиной отсутствия заинтересованности является необходимость поощрения работников, состоящих в народной дружин, в частности: осуществление материального поощрения по итогам дежурств, предоставление дополнительных дней к основному отпуску по месту работы и страхование членов народной дружины от несчастных случаев.

В Лебедянском районе произведено страхование народных дружинников от несчастных случаев за счет средств предприятий по месту постоянной работы этих граждан.

6. Полномочия, предусмотренные ч. 2 ст. 5 Закона о народных дружинах:

Установление и применение различных форм морального и материального поощрения для поощрения народных дружинников вызывает ряд проблем.

Отсутствие финансовых возможностей для обеспечения деятельности народных дружин за счет средств местных бюджетов отмечено в большинстве районов области (в частности, в Елецком, Лебедянском, Липецком, Тербунском и других районах).

Как указано выше, в Чаплыгинском районе обязанность по материальному стимулированию народных дружинников возложена на работодателей, что не дало положительного эффекта.

В г. Лебедянь, напротив, руководством ряда предприятий производится доплата народным дружинникам из расчета 200 рублей за дежурство, предоставляется дополнительный оплачиваемый отпуск в количестве 2 рабочих дней.

В г. Усмани организован бесплатный проезд на городском общественном транспорте сотрудников ДНД в день дежурства, награждены памятными подарками лучшие народные дружины города. Члены ДНД из числа сотрудников образовательных учреждений и учебных заведений поощряются в денежной форме за счет средств, выделяемых из стабилизационного фонда.

В результате исследования были определены формы социальной защиты, применяемые на практике к дружинникам.

Основными формами социальной защиты явились: льготный проезд по территории муниципального образования, страхование жизни при исполнении обязанностей дружинника, право внеочередного обслуживания органами местного самоуправления, а также дополнительный выходной день на рабочем месте с сохранением заработной платы. Наиболее популярными мерами социальной защиты выступает страхование жизни и предоставление дополнительного выходного дня. При этом о страховании жизни не упомянул ни один из дружинников, опрошенных в Елецком, Лев-Толстовском и Усманском районах.

Применяемые формы социальной защиты

	Льготный проезд по территории муниципального образования	Страхование жизни при исполнении обязанностей дружинника	Право внеочередного обслуживания органами местного самоуправления	Дополнительный выходной день на рабочем месте с сохранением заработной платы
г. Елец	91,3%	8,7%	4,3%	4,3%
Воловский район	6,1%	12,1%	3,0%	54,5%
Грязинский район	16,7%	13,9%	19,4%	41,7%
Данковский район	8,1%	81,1%	5,4%	16,2%
Добринский район	0,0%	7,8%	21,6%	56,9%
Добровский район	4,8%	9,5%	0,0%	52,4%
Долгоруковский район	16,3%	20,4%	22,4%	32,7%
Елецкий район	0,0%	0,0%	5,9%	45,1%
Задонский район	15,6%	13,3%	15,6%	28,9%
Измалковский район	10,7%	10,7%	10,7%	14,3%
Краснинский район	23,5%	5,9%	0,0%	11,8%
Лебедянский район	2,0%	51,0%	3,9%	39,2%
Лев-Толстовский район	0,0%	0,0%	23,5%	11,8%
Липецкий район	7,3%	9,8%	22,0%	19,5%
Становлянский район	5,4%	5,4%	0,0%	54,1%
Тербунский район	2,1%	4,2%	0,0%	56,3%
Усманский район	8,7%	0,0%	0,0%	8,7%
Хлевенский район	13,5%	10,8%	0,0%	32,4%
Чаплыгинский район	4,3%	46,8%	4,3%	74,5%

Из форм материального стимулирования работы народных дружинников наиболее популярными являются денежные премии и путевки в места отдыха. Только в Данковском, Добринском и Лебедянском районах денежную премию как форму материального стимулирования работы дружинника упомянули более 50% респондентов. Это свидетельствует о слабой системе премирования дружинников в области. В Задонском районе по сравнению с другими районами наиболее распространена выдача путевок в места отдыха - 28,9%. Это связано с действующей на территории Задонского района особой экономической зоны туристско-рекреационного типа регионального уровня "Задонщина".

Применяемые формы материального стимулирования

	Денежные премии	Путевки в места отдыха
г. Елец	8,7%	4,3%
Воловский район	15,2%	15,2%
Грязинский район	27,8%	8,3%
Данковский район	59,5%	13,5%
Добринский район	54,9%	3,9%
Добровский район	9,5%	0,0%
Долгоруковский район	22,4%	2,0%
Елецкий район	35,3%	0,0%
Задонский район	24,4%	28,9%
Измалковский район	35,7%	3,6%
Краснинский район	29,4%	0,0%
Лебедянский район	54,9%	2,0%
Лев-Толстовский район	23,5%	0,0%
Липецкий район	19,5%	2,4%
Становлянский район	24,3%	5,4%
Тербунский район	27,1%	4,2%
Усманский район	39,1%	0,0%
Хлевенский район	16,2%	13,5%
Чаплыгинский район	25,5%	4,3%

По результатам исследования были определены наиболее распространенные формы морального стимулирования народных дружинников.

Наиболее распространенной формой морального стимулирования на родных дружинников выступают благодарственные письма, направляемые по месту учебы или работы. Крайне редко применяется такая форма морального поощрения, как размещение фотографии на Доске почета. Такая мера ни разу не была упомянута в Ельце, Добринском, Добровском, Краснинском, Лебедянском, Усманском и Чаплыгинском районах. Наибольший процент этот вариант набрал в Долгоруковском районе - 20,4%.

Формы морального стимулирования

	Почетные грамоты	Благодарственные письма, направляемые по месту учебы или работы	Размещение фотографии на Доске почета
г. Елец	4,3%	82,6%	0,0%
Воловский район	9,1%	15,2%	6,1%
Грязинский район	36,1%	30,6%	8,3%
Данковский район	24,3%	48,6%	13,5%
Добринский район	31,4%	60,8%	0,0%
Добровский район	23,8%	47,6%	0,0%
Долгоруковский район	40,8%	55,1%	20,4%
Елецкий район	52,9%	17,6%	2,0%
Задонский район	37,8%	26,7%	6,7%
Измалковский район	28,6%	25,0%	3,6%
Краснинский район	5,9%	23,5%	0,0%
Лебедянский район	27,5%	29,4%	0,0%
Лев-Толстовский район	29,4%	23,5%	5,9%
Липецкий район	17,1%	26,8%	7,3%
Становлянский район	8,1%	32,4%	2,7%
Тербунский район	27,1%	25,0%	12,5%
Усманский район	0,0%	4,3%	0,0%
Хлевенский район	21,6%	48,6%	10,8%
Чаплыгинский район	10,6%	19,1%	0,0%

7. Полномочия, предусмотренные ч. 2 ст. 6 Закона о народных дружинах:

Обязанность по обеспечению народных дружин помещениями, оборудованием и средствами связи в большинстве районов решена за счет предоставления возможности использования помещений, расположенных в зданиях местных администраций либо на территории предприятий и организаций.

Органы государственной власти:

Закон о народных дружинах предусматривает определенные полномочия органов государственной власти в сфере организации деятельности народных дружин.

1. Полномочия, предусмотренные ч. 2 ст. 5 Закона о народных дружинах:

До настоящего времени органами государственной власти Липецкой области какие-либо формы морального и материального поощрения для поощрения народных дружинников, активно участвующих в охране общественного порядка, предупреждении и пресечении правонарушений, не устанавливались и не применялись.

2. Полномочия, предусмотренные ч. 2 ст. 6 Закона о народных дружинах:

Решение вопроса по обеспечению на безвозмездной основе народных дружин помещениями, оборудованием и средствами связи, необходимыми для осуществления их деятельности, обеспечивается силами органов местного самоуправления.

3. Полномочия, предусмотренные ч. 3 ст. 6 закона о народных дружинах:

За истекший период действия Закона о народных дружинах народные дружинники к награждению государственными наградами Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также наградами области в соответствии с законодательством области за особые заслуги в деле охраны общественного порядка, предупреждении и пресечении правонарушений, проявленные при этом мужество и героизм, не представлялись.

Таким образом, органы государственной власти Липецкой области на сегодняшний день не принимают активного участия в его реализации.

Правоохранительные органы на основании ч. 2 ст. 5 Закона о народных дружинах вправе устанавливать и применять различные формы морального и материального поощрения для поощрения народных дружинников, активно участвующих в охране общественного порядка, предупреждении и пресечении правонарушений.

Фактически правоохранительными органами Липецкой области (в первую очередь - органами внутренних дел) какие-либо формы морального и материального поощрения народных дружинников не установлены и не применяются.

В целом следует отметить низкий уровень взаимодействия между органами местного самоуправления и органами внутренних дел и в части осуществления работы по созданию условий для деятельности народных дружин. Об этом, в частности, свидетельствует то обстоятельство, что в ходе мониторинга Закона о народных дружинах органами местного самоуправления муниципальных районов области и УВД по Липецкой области представлены разобщенные количественные данные о численности организованных в области ДНД и лиц, входящих в них.

N п/п	Наименование	Количество ДНД по данным ОМС	Численность членов ДНД по данным ОМС	Количество ДНД по данным УВД	Численность членов ДНД по данным УВД
1.	г. Липецк	0	0	2	39
2.	Воловский	18	86	18	80
3.	Грязинский	32	683	17	467
4.	Данковский	23	92	23	80
5.	Добринский	26	583	26	432
6.	Добровский	11	90	17	171
7.	Долгоруковский	14	143	15	90
8.	г. Елец	1	30	8	146
9.	Елецкий	15	348	30	403
10.	Задонский	18	120	12	79
11.	Измалковский	14	118	3	30
12.	Краснинский	10	70	10	80
13.	Лебедянский	17	267	41	276
14.	Лев-Толстовский	9	79	15	95
15.	Липецкий	21	345	21	332
16.	Становлянский	48	593	38	303
17.	Тербунский	22	152	22	152
18.	Усманский	32	347	25	345
19.	Хлевенский	15	84	15	84
20.	Чаплыгинский	19	219	21	141
	Всего	365	4449	379	3825

При таких обстоятельствах, очевидно, что силы народных дружин не задействованы в полной мере в обеспечении общественного порядка. Справедливо в свете этого замечание органов местного самоуправления о том, что правоохранительных органы проявляют низкий уровень заинтересованности во взаимодействии с народными дружинами.

Тот же вывод следует из анализа результатов анкетирования сотрудников органов внутренних дел, непосредственно работающих с народными дружинами, проведенного силами УВД по Липецкой области.

Сотрудникам сотрудников органов внутренних дел было предложено ответить на вопросы, изложенные в анкете.

В опросе приняло участие 420 сотрудников органов внутренних дел, в том числе 256 сотрудников службы участковых уполномоченных милиции, 127 сотрудников патрульно-постовой службы, 25 сотрудников подразделений по делам несовершеннолетних и 12 сотрудников иных подразделений.

Стаж работы 59 опрошенных сотрудников - до 2 лет, 120 - от 2 до 5 лет, 117 - от 5 до 10 лет, 127 - свыше 10 лет.

На вопрос: "Имеете ли вы представление о деятельности народных дружин в Липецкой области", ответ "Да" был дан 345 сотрудниками, "Нет" - 75.

97 опрошенных ответили, что ранее никогда не слышали о Законе о народных дружинах, 273 - ответили, что знают о наличии данного закона, но не имеют представления о его содержании, 50 - знают о наличии данного закона и имеют представления о его содержании.

На вопрос: "Действует ли народная дружина в вашем городе, районе, поселке", - "Да" ответили 284 сотрудника, "Нет" - 134. Кроме того, 2 сотрудника дали ответ "не знаю", несмотря на то, что такой вариант ответа был анкетой не предусмотрен.

131 опрошенных сотрудников считают, что существующие в настоящее время в Липецкой области народные дружины - формальные организации, 170 сотрудников - организации, действительно оказывающие помощь милиции; 119 сотрудников затруднились ответить.

На вопрос: "Может ли оказывать народная дружина существенную помощь полиции в охране общественного порядка", - "Да" ответили 315 респондентов, "Нет" - 53, затруднились ответить - 52.

219 опрошенных ответили, что используют в своей деятельности помощь членов народных дружин и 201 - что не используют.

На вопрос о том, какие, по мнению опрашиваемых, существуют проблемы при реализации Закона о народных дружинах, 144 сотрудника дали ответ: "Низкий уровень организации работы в данной сфере", 256 - "Отсутствие правовых и социальных гарантий членам НД". 12 опрошенных указали на то, что имеются иные проблемы (из них 3 респондента ответили, что в качестве такой проблемы видят отсутствие финансов).

На вопрос о том, что необходимо сделать, чтобы привлечь граждан в народную дружину, ответ "Провести агитационно-разъяснительную работу среди жителей Липецкой области" дали 74 опрошенных, "Законодательно закрепить правовые и социальные гарантии членов народных дружин" - 285 опрошенных, "Освещать деятельность народных дружин в СМИ" - 72 опрошенных. 12 респондентов предложили свой вариант ответа, из них 6 указали на необходимость материальной поддержки и дополнительного финансирования.

161 из опрошенных сотрудников считают, что основная роль в организации деятельности народных дружин должна принадлежать полиции, 166 - органам местного самоуправления, 48 - органам государственной власти, 39 - гражданам.

При этом 208 человек из опрошенных полагают, что руководить деятельностью народной дружины должны органы полиции, 137 - органы местного самоуправления, 48 - органы государственной власти и 36 - сами члены народной дружины.

142 из опрошенных указали, что члены народной дружины должны быть в специальной форме, 225 полагают, что достаточно нарукавной повязки и 38 считают, что члены народной дружины не должны иметь специальных отличий.

По мнению 342 опрошенных, члены народной дружины должны участвовать в охране общественного порядка, по мнению 80 - работать с неблагополучными слоями населения. 5 респондентов предложили иные варианты ответов.

На вопрос о том, какие формы деятельности приемлемы для народных дружин, 358 респондентов ответили "Патрулирование", 75 - "Проведение профилактических бесед", 11 предложили иные варианты ответа, в том числе 6 указали, что деятельность народных дружин должна сводиться к оказанию помощи органам власти.

147 опрошенных сотрудников указали, что члены народной дружины должны иметь право на задержание правонарушителя, 31 - право на применение специальных средств. Однако 253 респондента полагают, что члены народной дружины могут действовать только совместно с сотрудником полиции.

272 опрошенных считают, что с членами народной дружины должна быть проведена специальная правовая подготовка, а 128 полагают, что достаточно инструктажа перед заступлением на службу.

353 сотрудника органов внутренних дел указали, что кандидаты в члены НД должны проходить проверку, а 47 - что проверка не требуется.

Таким образом, результаты анкетирования наглядно демонстрируют степень эффективности принимаемых сотрудниками органов внутренних дел мер по реализации Закона о народных дружинах, которая пока остается довольно низкой.

Так, почти четверть опрошенных (18%) не имеют представления о деятельности народных дружин в Липецкой области.

23% ранее никогда не слышали о Законе Липецкой области "О народных дружинах" и лишь 12% знают о наличии данного закона и имеют представления о его содержании.

Почти 32% опрошенных утверждают о том, что в их населенном пункте народная дружина не действует.

Лишь 40,6% считают, что существующие в настоящее время в Липецкой области народные дружины являются организациями, действительно оказывающими помощь милиции.

В то же время 75% опрошенных ответили, что народная дружина может оказывать существенную помощь полиции в охране общественного порядка.

Однако используют в своей деятельности помощь членов народных дружин только 52% сотрудников, принявших участие в опросе.

По мнению 61% опрошенных сотрудников органов внутренних дел, наиболее существенной проблемой при реализации Закона о народных дружинах является отсутствие правовых и социальных гарантий членам народных дружин и, по мнению 68% опрошенных, чтобы привлечь граждан в народную дружину, необходимо законодательно закрепить эти гарантии.

Мнения о том, кому должна принадлежать основная роль в организации деятельности народных дружин, примерно равны: 38% опрошенных считают, что органам полиции и 39,5% - что органам местного самоуправления. Вместе с тем 49,5% опрошенных полагают, что руководить деятельностью народной дружины должны все же органы полиции (мнения о том, что руководство народными дружинами должны осуществлять органы местного самоуправления, придерживаются 32,6% сотрудников).

Подавляющее большинство опрошенных считают, что народные дружинники должны иметь знаки отличия: по мнению 34% - в виде специальной формы, 54% - в виде нарукавной повязки. 9% опрошенных не видят необходимости в знаках отличия.

81% сотрудников видят основную задачу народных дружинников в участии в охране общественного порядка, 19% - в работе с неблагополучными слоями населения. При этом 85% полагают, что деятельность дружинников должна осуществляться в форме патрулирования и 18% - в форме проведения профилактических бесед, 3% - в иных формах. Однако 60% сотрудников считают, что дружинники могут действовать только совместно с сотрудником полиции.

65% сотрудников органов внутренних дел видят необходимость в специальной правовой подготовке (35% - считают, что достаточно инструктажа перед заступлением на службу).

Подавляющее большинство опрошенных (84%) отмечают необходимость прохождения проверки кандидатами в члены народных дружин.

Таким образом, большинство сотрудников органов внутренних дел не знают содержания Закона о народных дружинах, но считают, что народные дружины могут оказывать существенную помощь полиции в охране общественного порядка, однако при этом лишь половина сотрудников использует эту помощь в своей деятельности. Для повышения эффективности деятельности народных дружин необходимо законодательно закрепить правовые и социальные гарантии народных дружинников, возложить обязанность по организации деятельности ДНД на органы местного самоуправления, а руководство их деятельностью поручить органам полиции. Члены ДНД, имея при себе нарукавные повязки, должны участвовать в охране общественного порядка совместно с сотрудниками полиции посредством патрулирования. Народным дружинником может стать кандидат, прошедший специальную правовую подготовку и проверку.

- Наличие недостатков правового регулирования: юридические коллизии, дублирование правового регулирования общественных отношений, отсутствие в Законе о народных дружинах необходимых юридических норм, наличие недействующих норм.

Как указано выше, в Законе о народных дружинах имеются определенные недостатки, касающиеся регулированию прав народных дружинников (ст. 4 Закона о народных дружинах; см. страницы 33-34).

Помимо ранее изложенного, Закон о народных дружинах в ст. 4 устанавливает, что в Примерном положении могут быть предусмотрены следующие права народного дружинника при исполнении им совместно с сотрудниками правоохранительных органов обязанностей по охране общественного порядка, предупреждению и пресечению правонарушений:

- "требовать от граждан и должностных лиц соблюдения установленного общественного порядка".

Однако, исходя из основных задач народных дружин, закрепленных в ст. 2 Закона о народных дружинах, народные дружинники должны быть не только вправе требовать от граждан и должностных лиц соблюдения установленного общественного порядка, но и:

требовать от граждан и должностных лиц прекратить противоправные деяния;

участвовать в случае привлечения его к мероприятиям по охране общественного порядка, проводимым органами внутренних дел, совместно с их сотрудниками в проверке документов у граждан, а также в производстве досмотра транспортных средств;

охранять самостоятельно или по просьбе сотрудников органов внутренних дел места происшествия, обеспечивать сохранность вещественных доказательств совершения правонарушений;

- "осуществлять контроль за выполнением водителями транспортных средств и пешеходами Правил дорожного движения".

На основании п. 19 ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 7 февраля 2011 года N 3-ФЗ "О полиции" осуществление государственного контроля (надзора) за соблюдением правил, стандартов, технических норм и иных требований нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения входит в обязанности полиции. В связи с чем гражданам и общественным формированиям может быть предоставлено только право оказывать содействие полиции в выполнении этой обязанности.

В то же время, учитывая добровольный характер деятельности народных дружин, в Законе о народных дружинах необходимо прописать право народных дружинников отказаться от исполнения обязанностей в случае, если по его предположению могут подвергнуться опасности его жизнь и здоровье.

Установление четких пределов полномочий народных дружинников позволит избежать привлечения их к участию в различных мероприятиях в качествах, не предусмотренных процессуальным законодательством.

Например, при том, что в целом работа народных дружин на территории Лебедянского района заслуживает наиболее высокой оценки по сравнению с другими районами области, в этом районе при составлении протоколов административного правонарушения члены ДНД являются членами комиссии и понятыми. В то же время КоАП РФ не предусматривает комиссионного составления протокола об административных правонарушениях, как и составления протокола лицом, не указанным в ст. 28.3 КоАП РФ. Также народный дружинник не может являться понятым, поскольку на основании ч. 1 ст. 25.7 КоАП РФ в таком качестве может быть привлечено только незаинтересованное в исходе дела лицо.

Норм дублирующего характера Закон о народных дружинах не содержит.

Недействующими являются нормы, содержащиеся в частях 1, 2, 3 ст. 3, ч. 1 и ч. 3 ст. 5 Закона о народных дружинах. На территории большинства муниципальных образований не действуют положения, предусмотренные ч. 2 ст. 5 и ч. 1 ст. 6 Закона о народных дружинах.

3) организационно-управленческие показатели:

- Наличие научно-практических комментариев и методических рекомендаций и разъяснений по вопросам применения Закона о народных дружинах.

Научно-практических комментариев и методических рекомендаций и разъяснений по вопросам применения Закона о народных дружинах не имеется.

- Наличие материальной основы для реализации положений нормативного правового акта области (объем финансовых ресурсов, направляемых на его реализацию).

Из сведений, полученных от органов местного самоуправления, в бюджеты г. Липецка, г. Ельца и муниципальных районов области на 2009 год, 2010 год и 2011 год расходы на финансирование народных дружин заложены не были.

- Уровень квалификации правоприменителей, кадровая обеспеченность.

В состав народных дружин на территории области привлекаются преимущественно работники бюджетной сферы.

Согласно результатам проведенного социологического исследования 18,2% народных дружинников имеют среднее образование, 33,3% - среднее профессиональное, 18,2% - неоконченное высшее, 27,3% - высшее, 3,0% - ученую степень.

По сведениям, полученным из органов местного самоуправления, количественный состав народных дружин меньше существующей потребности.

- Степень исполнения правоприменителями Закона о народных дружинах.

Закон о народных дружинах существенную часть нормативного правового регулирования относит к компетенции органов местного самоуправления, уполномочивая их принимать примерные положения о народных дружинах, в которых должны быть отражены: задачи и формы деятельности народной дружины; структура народной дружины; порядок формирования народной дружины; права и обязанности народного дружинника; порядок осуществления деятельности народных дружин; порядок взаимодействия народных дружин с правоохранительными органами и иными органами; иные положения о народной дружине (ч. 5 ст. 1 Закона о народных дружинах).

Поскольку в большинстве муниципальных образований области приняты Положения о народных дружинах, степень исполнения правоприменителями Закона о народных дружинах следует рассматривать в качестве высокой.

IV. Оценка эффективности реализации Закона о народных дружинах

Оценка эффективности реализации Закона о народных дружинах произведена по последующим критериям:

- Соответствие Закона о народных дружинах действующему законодательству.

Закон о народных дружинах в целом не противоречит действующему федеральному и областному законодательству (за исключением ранее отмеченных недостатков).

- Актуальность Закона о народных дружинах.

В условиях реформирования правоохранительной системы, сокращения численности сотрудников полиции участие граждан в охране правопорядка и общественной безопасности может реально оказывать содействие органам внутренних дел в поддержании правопорядка по месту проживания и работы граждан, в профилактике правонарушений несовершеннолетних и молодежи, а также правонарушений, связанных с незаконным оборотом наркотиков и алкогольной продукции, в общественных местах и на улицах, на административных участках, среди лиц, освободившихся из мест лишения свободы, осужденных к мерам наказания, не связанным с лишением свободы, ранее привлекавшимся к уголовной ответственности и, в конечном итоге, способствовать снижению уровня правонарушений.

То есть содействие гражданами и созданными ими объединениями правоохранительным ведомствам и органам местного самоуправления в обеспечении общественного порядка, их участия в предупреждении и пресечении различного рода правонарушений в настоящее время являются весьма актуальными.

В частности, в течение 2010 года в регионе не снижалось количество преступлений против собственности (кражи, грабежи и др.), которые в общей структуре зарегистрированных преступлений составили две трети от общего их числа. При этом, как показало изучение оперативных сводок о происшествиях, открытые хищения имущества граждан, как правило, совершались не на маршруте патрулирования сотрудниками патрульно-постовых служб. По-прежнему наблюдался стабильно высокий уровень "уличной" преступности (более 8 тысяч преступлений).

Более того, как свидетельствует практика, проведенные за тот же период органами внутренних дел мероприятия по профилактике преступности явно недостаточны и не оказали существенного влияния на криминогенную ситуацию в Липецкой области.

В связи с этим, поскольку особая роль в обеспечении правопорядка должна отводиться именно населению, актуальность Закона о народных дружинах, регламентирующего одну из форм участия граждан в обеспечении общественного порядка, является крайне высокой.

- Реальность исполнения норм, в том числе их финансовая обеспеченность.

Исполнение Закона о народных дружинах базируется на идее добровольного участия представителей общественности в охране общественного порядка путем вступления в народные дружины. Нормы закона, предусматривающие возможность участия муниципальных образований и органов местного самоуправления в организации деятельности и финансировании ДНД, сформулированы как диспозитивные.

В связи с тем, что Закон о народных дружинах не содержит обязанности органов местного самоуправления или органов государственной власти осуществлять материальное обеспечение деятельности народных дружин, финансовая обеспеченность норм исследуемого закона фактически минимальна.

В ходе социсследования были проинтервьюированы руководители народных дружин, которые в качестве одной из основных среди существующих проблем реализации Закона о народных дружинах назвали недостаточность финансовых ресурсов и слабое материально-техническое оснащение народных дружин.

Практически половина опрошенных руководителей народных дружин отметили, что дружины не имеют финансирования. 5 руководителей (25%) отметили, что есть финансирование из бюджетов муниципальных образований. Оставшиеся 25% отметили, что финансирование и материально-техническое оснащение происходило либо за счет спонсорской помощи, либо за счет средств самих дружинников (при том, что такие источники финансирования деятельности ДНД Законом о народных дружинах не предусмотрены).

- Результативность принятия Закона о народных дружинах (социально-экономический эффект, изменения в регулируемых общественных отношениях, достижение нормативно установленных целей).

За период действия Закона о народных дружинах видны определенные положительные результаты. Так, по сведениям УВД по Липецкой, вклад общественных формирований в обеспечение общественной безопасности за 2009 - 2010 г.г. на территории Липецкой области выразился в следующем:

N п/п	Наименование	Раскрыто преступлений		Пресечено адм. правонарушений		Задержано правонарушителей		в т.ч. преступников
N п/п	Наименование	2009 г.	2010 г.	2009 г.	2010 г.	2009 г.	2010 г.	2009 г.	2010 г.
1.	г. Липецк		1	174	332		142
2.	Воловский			12	12	1
3.	Грязинский			266	69	248	59
4.	Данковский	14	14	105	195	169	169	2	6
5.	Добринский	5	3	522	465	241	230	3
6.	Добровский	15	16	209	212	209	97	12	10
7.	Долгоруковский	2	2	202	132	202	132		2
8.	г. Елец	19		195	151	195	151
9.	Елецкий	3	3	166	168	61	49
10.	Задонский	17	17	60	55	60	2		5
11.	Измалковский	1		95	52	95	37	1
12.	Краснинский	25	14	312	222	312	222	22	14
13.	Лебедянский	64	76	1418	1584	1418	1584	38	65
14.	Лев-Толстовский	23	23	362	387	243	272	23	23
15.	Липецкий	5	7	110	126	60	32	1	1
16.	Становлянский	12	12	190	192	190	192	6	6
17.	Тербунский			30	60	30	60
18.	Усманский	12	12	360	201	319	88	10	10
19.	Хлевенский			318	384	123	210
20.	Чаплыгинский	26	6	160	59	160	65	26	6
	Всего	243	206	5345	5058	4368	3793	144	148

Следует отметить, что в таблице приведены результаты работы и на территории г. Липецка, при том, что народные дружины в Липецке не созданы. Подобное стало возможно ввиду того, что на территории данного муниципального образования действуют общественные формирования, не являющиеся народными дружинами и не подпадающими под регулирование Закона о народных дружинах, но активно участвующими в работе по обеспечению правопорядка.

Например, в г. Липецке конкретные меры на обозначенном направлении принимаются учрежденными в январе 2010 года по инициативе ветеранов подразделений Госавтоинспекции Фондом безопасности дорожного движения и содействия Государственной инспекции безопасности дорожного движения (ГИБДД) в Липецкой области "Липецк-ДорБезопасность".

Управлением ФСКН России по Липецкой области заключено соглашение о взаимодействии с Отдельным казачьим обществом. Его члены принимают участие в мероприятиях, проводимых в рамках оперативно-профилактической операции "Мак", в том числе по выявлению мест незаконных посевов и дикорастущих очагов наркосодержащих растений.

В то же время указанные результаты наглядно свидетельствуют о том, что на территории области в полной мере весь возможный потенциал народных дружин не используется. Причиной этому служит низкий уровень взаимодействия правоохранительных органов с общественностью, недостаточность численности народных дружинников, их формальное вхождение в состав ДНД при отсутствии реального активного участия в их деятельности и др.

В этой связи оценка результатов реализации Закона о народных дружинах позволяет сделать вывод о необходимости выработки мер по повышению эффективности его реализации.

V. Обобщающие выводы

Опыт применения Закона о народных дружинах позволил муниципальным образованиям выделить ряд проблем, препятствующих эффективной деятельности добровольных народных дружин. Среди таких проблем органами местного самоуправления Липецкой области названы:

1) отсутствие должного объема морального и материального стимулирования народных дружинников; отсутствие денежных средств в местных бюджетах поселений для содержания народных дружин и, как следствие, отсутствие у муниципалитетов возможностей для обеспечения народных дружин помещениями, средствами связи и другим оборудованием, а также невозможность поощрения членов народных дружин за активную работу.

Данная проблема обозначена в качестве основной рядом районов: Добровским, Задонским, Лебедянским, Липецким, Тербунским, Елецким, Усманским;

2) необходимость определения порядка и источников выделения средств для страхования народных дружинников от несчастных случаев (Добровский, Задонский, Липецкий, Становлянский районы);

3) отсутствие правового обучения дружинников, проведения семинаров, слетов на уровне района (Воловский район);

4) неопределенность статуса народного дружинника, его полномочий, отсутствие требований к необходимым навыкам, неурегулированность условий и порядка приема в добровольные формирования, отсутствие ограничений, связанных с участием в добровольной народной дружине, ответственности народного дружинника (Долгоруковский район); обеспечение юридической защищенности членов народных дружин (Задонский район);

5) необходимость правового регулирования отношений между народными дружинниками и их работодателями (Задонский, Лебедянский район);

6) совершенствование действующего как областного, так и федерального законодательства, регулирующего деятельность добровольных народных дружин (г. Елец, Тербунский, Усманский, Становлянский районы);

7) исключение практики возложения функций создания и осуществления общего руководства народными дружинами и общественными пунктами охраны порядка только на органы местного самоуправления (Усманский район); повышение заинтересованности органов охраны правопорядка в организации нормального функционирования народных дружин (Задонский район);

8) создание ДНД из числа сотрудников предприятий и организаций всех форм собственности, содействие в этом со стороны руководителей предприятий и организаций (Усманский, Воловский районы);

9) определение пределов полномочий при пресечении различного рода правонарушений (Становлянский район).

Органами местного самоуправления г. Ельца сделан вывод о том, что Закон Липецкой области от 6 июня 2007 года N 63-ОЗ "О народных дружинах в Липецкой области" в основном носит декларативный характер. Органами местного самоуправления Тербунского района отмечено, что работа ДНД в большинстве случаев формальна, поскольку данная деятельность не подкреплена мерами морального и материального стимулирования.

Вместе с тем по сведениям, представленным Советом депутатов Грязинского района, в результате анализа работы народных дружин существенных проблем им не выявлено.

Таким образом, практика применения Закон о народных дружинах свидетельствует о том, что основная масса мероприятий, связанных с организацией деятельности народных дружин, выполняется органами местного самоуправления (преимущественно - поселений), которым приходится преодолевать пробелы в регулировании данной сферы правоотношений на федеральном уровне путем местного нормотворчества.

Проведенный анализ применения Закона о народных дружинах показал, что для реализации всего потенциала народных дружин необходима более четкая правовая регламентация, усовершенствованная нормативно-правовая база (как в виде областного, так и федерального законов), определяющая порядок создания и функционирования ДНД, обеспечивающая правовые и экономические гарантии для граждан, участвующих в работе народных дружин.

Основой для совершенствования регионального законодательства в данной сфере может послужить Федеральный закон "Об участии граждан в охране общественного порядка", проект которого за N 146414-5 был внесен в Государственную Думу ФС РФ еще в 2008 году.

Преобразования в законодательстве должны коснуться ряда направлений.

1. Определение полномочий народных дружинников в ходе осуществления их деятельности, связанной с обеспечением общественного порядка.

Как указывалось выше (страницы 33-34 и 44-45), ст. 4 Закона о народных дружинах содержит примерный перечень прав и обязанностей народного дружинника, подлежащих включению в Примерное положение о народной дружине, утверждаемое органами местного самоуправления, который следует конкретизировать с учетом изложенных предложений.

Четкое определение правомочий народного дружинника является обязательным условием для возможности установления и применения санкций за неповиновение его законным требованиям.

2. Установление административной ответственности за неповиновение законным требованиям народного дружинника.

Установление ответственности за неповиновение законным требованиям народного дружинника будет способствовать достижению задач, обозначенных при создании народных дружин.

В связи с эти, с учетом положения п. 1 ч. 1 ст. 1.3.1 КоАП РФ, в Кодекс Липецкой области об административных правонарушениях необходимо ввести статью, предусматривающую административную ответственность за неповиновение законным требованиям народного дружинника, установленным органом местного самоуправления.

С учетом того, что неповиновение может выражаться как в совершении активных действий, так и в форме бездействия, ответственность необходимо установить за неисполнение законных требований народного дружинника, а также за воспрепятствование законным требованиям народного дружинника, установленным органом местного самоуправления.

3. Определение органов, осуществляющих руководство народной дружиной.

Не вызывает сомнения, это результативная деятельность народных дружин возможна при разумной организации их работы и эффективном руководстве.

Совет депутатов Чаплыгинского муниципального района в рамках совершенствования законодательства предложил рассмотреть вопрос о внесении изменений в Закон о народных дружинах, в частности, дополнить его статьей следующего содержания:

"Статья N. Орган управления народных дружин

Общее руководство деятельностью народных дружин осуществляют органы местного самоуправления.

Непосредственное руководство деятельностью народных дружин осуществляют органы управления народными дружинами (штабы).

Орган управления народной дружины (штаб) совместно с органом местного самоуправления:

организует деятельность народной дружины;

принимает решение о приеме в народную дружину и отчислении из ее состава;

осуществляет планирование работы народной дружины, составляет графики дежурств;

организует взаимодействие народных дружин с правоохранительными органами;

организует и проводит обучение дружинников методам работы по охране правопорядка, их правовую, специальную и физическую подготовку;

ходатайствует о поощрении дружинников, отличившихся при исполнении своих обязанностей".

В то же время следует принять во внимание положительный опыт организации деятельности народных дружин в Республике Татарстан, который является одним из первых регионов, где были возрождены ДНД в постсоветский период и успешно действуют до настоящего времени.

Согласно ст. 13 Закона Республики Татарстан N 107-ЗРТ от 1 ноября 2005 года "Об участии граждан в обеспечении общественного порядка в Республике Татарстан" общее руководство деятельностью народных дружин осуществляют соответствующие органы местного самоуправления, правоохранительные органы (ч. 1). Непосредственное руководство деятельностью народных дружин осуществляют штабы народных дружин в порядке, установленном положением о народных дружинах в Республике Татарстан (ч. 2). Органы внутренних дел и другие правоохранительные органы оказывают содействие народным дружинам путем предоставления необходимой информации о преступности, правонарушениях, обучения дружинников. Во время проведения совместных с правоохранительными органами мероприятий общее руководство работой дружинников осуществляет соответствующее должностное лицо правоохранительного органа (ч. 3).

На практике должностное лицо правоохранительных органов, которое, согласно закону, руководит работой дружинников, - это участковый уполномоченный милиции. Следует отметить, что в результате такой организации работы в Казани отряды ДНД есть в каждом районе.

Поэтому представляется целесообразным конкретизировать в Законе о народных дружинах полномочия правоохранительных органов, прежде всего полиции, по взаимодействию с народными дружинами, с учетом опыта регулирования данного вопроса Законом Республики Татарстан.

Это позволит, с одной стороны, обеспечить народные дружины необходимой информацией о преступлениях и правонарушениях, наладить механизм оказания консультативной и практической помощи ДНД, а с другой стороны, как указано выше, - осуществлять контроль со стороны общественности за деятельностью полиции.

4. Установление гарантий правовой и социальной защиты граждан, участвующих в охране общественного порядка, в том числе страхования их жизни и здоровья.

Правовые и социальные гарантии для народных дружинников тесно взаимосвязаны и во многом взаимно обусловлены.

Тем не менее в Законе о народных дружинах вопрос о правовой защите не регламентирован, что отличает его от аналогичных актов некоторых других регионов.

Так, основы правовых и социальных гарантий содержит ст. 12 Закона г. Москвы от 26 июня 2002 года N 36 "О Московской городской народной дружине" (в редакции от 30 января 2008 года), которой предусмотрено, что народный дружинник при исполнении возложенных на него обязанностей находится под защитой государства. Его законные требования о прекращении правонарушений обязательны для исполнения всеми гражданами (ч. 1). Народный дружинник при исполнении возложенных на него обязанностей руководствуется только законом и не может быть ограничен требованиями уставов и иными решениями политических партий, общественных объединений и движений (ч. 2). Воспрепятствование законной деятельности народного дружинника, а равно насилие в отношении дружинника или угроза его применения, посягательство на его жизнь, здоровье, честь и достоинство в связи с исполнением им обязанностей по охране общественного порядка влекут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации (ч. 4).

Учитывая то обстоятельство, что правовая защищенность исключительно важна для привлечения в народные дружины граждан, в Закон о народных дружинах требуется внесение соответствующих изменений.

Вопрос принятия мер социальной защиты народных дружинников и определения порядка их осуществления Законом о народных дружинах отнесен к ведению органов местного самоуправления.

Однако, как показал проведенный опрос органов местного самоуправления, система социальных гарантий в отношении народных дружинников на территории области практически не разработана.

То есть норма Закона о народных дружинах, касающаяся социальной защиты членов ДНД, фактически не действует.

Показательным на этом фоне является опыт г. Лебедяни, где страхование дружинников от несчастных случаев произведено силами их работодателей.

По иному пути в регулировании вопросов правовой и социальной защищенности пошли в Воронежской области.

В соответствии с Законом Воронежской области от 3 апреля 2008 года N 18-ОЗ "Об участии граждан и общественных объединений в охране общественного порядка на территории Воронежской области" (в редакции от 14 ноября 2008 года) граждане, участвующие в охране общественного порядка, в целях оказания содействия правоохранительным органам при пресечении преступлений или административных правонарушений, задержании лиц, их совершивших, при пресечении сопротивления законным требованиям сотрудников правоохранительных органов, членов общественных объединений, участвующих в охране общественного порядка, вправе в пределах необходимой обороны и крайней необходимости использовать физическую силу, если не представляется возможным иными средствами обеспечить исполнение обязанностей, возложенных на членов общественных объединений, участвующих в охране общественного порядка (ст. 8).

Согласно ст. 13 того же Закона Воронежской области в случае гибели гражданина, участвующего в охране общественного порядка, семье пострадавшего и лицам, находящимся на его иждивении, за счет средств областного бюджета предоставляются меры социальной поддержки в соответствии с законодательством Воронежской области (ч. 2). При причинении гражданину, участвующему в охране общественного порядка, тяжкого вреда здоровью, повлекшего стойкую утрату трудоспособности и (или) инвалидность, указанному гражданину из средств областного бюджета предоставляются меры социальной поддержки в соответствии с законодательством Воронежской области (ч. 3). Органы местного самоуправления, организации независимо от формы собственности, общественные объединения могут устанавливать дополнительные гарантии социальной защиты граждан, участвующих в охране общественного порядка (ч. 5).

По сложившейся практике в Воронежской области, если возникнет такая ситуация, что дружинник погибнет "при исполнении", его семье за счет областного бюджета будет выплачено единовременное денежное пособие в размере пятилетнего дохода участкового уполномоченного милиции (около 480 тысяч рублей). Выплата двухлетнего заработка участкового гарантируется в том случае, если дружинник потерял трудоспособность.

Представляется необходимым использовать этот опыт при разработке изменений и дополнений в Закон о народных дружинах.

5. Материальное и моральное стимулирование народных дружинников.

Вопросы финансирования деятельности ДНД, стимулирования и предоставления социальных гарантий дружинникам являются одними из наиболее проблемных. Их решение способно оказать наибольшее влияние на повышение эффективности реализации Закона о народных дружинах.

Положение п. 33 ч. 1 ст. 14 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" возлагает финансовое обеспечение деятельности народных дружин на органы местного самоуправления.

Однако в ходе изучения вопроса о проблемах применения Закона о народных дружинах именно недостаток бюджетных средств был назван органами местного самоуправления области среди ключевых проблем.

Как указано выше, половина опрошенных руководителей народных дружин Липецкой области отметили, что дружины не имеют финансирования. Только 5 руководителей (25%) отметили, что есть финансирование из бюджетов муниципальных образований. Оставшиеся 25% отметили, что финансирование и материально-техническое оснащение происходило либо за счет спонсорской помощи, либо за счет средств самих дружинников. В то же время ст. 6 Закона о народных дружинах финансирование народных дружин за счет спонсорских средств и членских взносов дружинников не предусмотрено.

В связи с этим следует рассмотреть вопрос о дополнении ст. 6 Закона о народных дружинах положением о возможности финансирования народных дружин за счет спонсорских средств и членских взносов дружинников.

На территории Липецкой области большинство народных дружин сформированы и действуют по территориальному признаку (городское или сельское поселение) либо на базе юридического лица (учреждения или предприятия).

Опыт работы народных дружин на территории иных субъектов Российской Федерации показывает, что определенная финансовая поддержка со стороны руководителей предприятий, органов государственной власти и местного самоуправления способствует значительному повышению активности создания дружин на местах и эффективности их работы.

Так, ежегодно, с 2005 года, в рамках реализации Закона Удмуртской Республики от 16 мая 2000 года N 172-II "Об участии граждан в охране общественного порядка" из бюджета Удмуртской Республики на приобретение автотранспорта, оргтехники, поощрение наиболее активных членов добровольных народных дружин выделяются денежные средства в размере 1 млн. рублей.

В 2008 году 250 наиболее активных членов общественных формирований республики поощрены ценными подарками на сумму 4000 рублей каждый. Так, например, в Селтинском районе республики члены ДНД, активно участвующие в охране общественного порядка, поощряются ОВД по Селтинскому району, органами местного самоуправления Селтинского района, предприятиями, учреждениями и организациями путем объявления благодарности, выдачи денежных премий, награждения ценными подарками, почетными грамотами, предоставлением дополнительного оплачиваемого отпуска от 3 до 5 дней, путевок на льготных условиях в санатории и дома отдыха.

Оплата труда членов ДНД производится в соответствии с нормами почасовой оплаты, установленными главами муниципальных образований и утвержденными штабом ДНД.

К членам ДНД применяются социальные выплаты в связи с временной нетрудоспособностью, увечьем, полученным в результате исполнения ими своих обязанностей по охране общественного порядка, они приравниваются к полученным на производстве и выплачиваются в соответствии с действующим законодательством.

Также на 2009 год были выделены денежные средства в размере 1 млн. рублей. Утверждена смета расходов данных денежных средств в 2009 году на реализацию Закона Удмуртской Республики от 16 мая 2000 года N 172-II "Об участии граждан в охране общественного порядка", по которой 250 наиболее активных членов общественных формирований республики подлежат поощрению ценными подарками (2).

Развитый комплекс мер материального стимулирования и социальных гарантий определен законодательством г. Москвы.

Например, в ст. 14 Закона г. Москвы от 26 июня 2002 года N 36 "О Московской городской народной дружине" (в редакции от 30 января 2008 года) предусмотрено, что меры морального и материального поощрения могут применяться как к народным дружинникам, так и к руководителям организаций, оказывающим содействие в деятельности народных дружин.

Согласно ст. 15 того же закона финансирование Московской городской народной дружины осуществляется из бюджета города Москвы, а также за счет средств организаций, общественных объединений и иных поступлений, не противоречащих законодательству (ч. 1). Указанные средства направляются на финансирование расходов по содержанию и ремонту помещений, приобретение или аренду необходимого автотранспорта, оборудования и индивидуальных средств защиты, организацию правового и специального обучения, обеспечение социальных гарантий народных дружинников, оказание материальной помощи, изготовление или приобретение форменной одежды, символики, атрибутики и документации Московской городской народной дружины и другие расходы, необходимые для обеспечения ее деятельности (ч. 2).

Распоряжением Правительства Москвы от 24 июля 2006 года N 1431-РП "О порядке обеспечения права народных дружинников Московской городской народной дружины на бесплатный проезд на городском общественном транспорте в городе Москве" установлено, что в городе Москве осуществляется бесплатный проезд народных дружинников Московской городской народной дружины на городском общественном транспорте на основании проездного документа дружинника утвержденного образца и при наличии удостоверения дружинника.

В ст. 8 Положения о Московской городской народной дружине (Приложение к постановлению Правительства Москвы от 14 января 2003 года N 14-ПП) установлено, что к народным дружинникам, добросовестно и с инициативой выполняющим свои обязанности, Московский городской штаб народной дружины, штабы народных дружин территориальных единиц города Москвы могут применять следующие меры поощрения:

а) объявление благодарности;

б) награждение почетной грамотой;

в) награждение нагрудным знаком "Отличник Московской городской народной дружины".

По ходатайству Московского городского штаба народной дружины, штабов народных дружин территориальных единиц города Москвы органы государственной власти, органы местного самоуправления, правоохранительные органы, руководители организаций по основному месту работы дружинника могут применять к народным дружинникам следующие меры поощрения:

а) награждение ценным подарком или денежной премией;

б) награждение почетной грамотой;

в) предоставление очередного отпуска в удобное для народного дружинника время;

г) предоставление дополнительного оплачиваемого отпуска сроком до трех дней в календарном году;

д) предоставление бесплатной или льготной путевки для лечения или отдыха.

В результате закрепления и применения таких мер материального и морального стимулирования в г. Москве насчитывается более 30 тысяч дружинников, а результаты работы ДНД в данном субъекте являются одними из наиболее показательных.

В 2009 году в Нижегородской области был проведен мониторинг Закона Нижегородской области от 7 сентября 2006 года N 85-З "Об участии граждан в обеспечении общественного порядка на территории Нижегородской области". В отчете по проведению мониторинга обращено внимание на комплекс мер по нематериальному стимулированию граждан для привлечения их в состав народных дружин. В частности, отмечено, что "хороший эффект может быть достигнут за счет проведения конкурсов, соревнований среди дружинников. Можно использовать соревновательные принципы, например, конкурсы "Лучшая дружина области, района", а также конкурсы внутри дружины, и стимулировать победителей грамотами, благодарственными письмами, экскурсиями". Кроме того, в отчете отмечена необходимость комплексного подхода к стимулированию молодежи к участию в молодежных дружинах: "В Нижегородском районе Нижнего Новгорода молодежная дружина хорошо работала, пока дружинникам предоставляли возможность посещать бассейн. Таким образом, надо создать систему мотивации, и не только материальной. В качестве поощрения можно предоставлять дружинникам возможность тренироваться в спортзалах, давать билеты в театр или кино, организовывать экскурсии. На все это нужны не такие уж большие финансовые расходы".

Эти предложения представляются весьма рациональными и способными повлиять на заинтересованность в участии в народных дружинах физически развитых, активных, стремящихся к культурному времяпрепровождению граждан, особенно из числа молодых людей.

Положительным также следует признать опыт работы оперативных молодежных отрядов дружинников Пензенской области, где члены оперативных отрядов являются кадровым резервом правоохранительных и контролирующих органов. Подобная практика может быть весьма благоприятной в свете выбранной руководством страны политики повышения престижа службы в правоохранительных органах, прежде всего в полиции. Опыт участия в деятельности народных дружин позволит молодым людям сформировать четкое и правильное представление о службе в органах внутренних дел, что в перспективе может позитивным образом сказаться на их профессиональных качествах.

На территории Липецкой области отдельные из указанных положительных примеров применения мер материального и морального стимулирования внедрены в Лебедянском и Усманском районах. Подобную практику следует распространить и на другие муниципальные районы области, для чего необходимо внесение соответствующих изменений в Закон о народных дружинах.

6. Создание народных дружин на территории города Липецка.

Как неоднократно отмечалось выше, на основании Закона о народных дружинах не создано ни одной дружины в г. Липецке.

Вместе с тем проведенное социологическое исследование показало, что не все граждане г. Липецка верят в эффективность деятельности полиции и потому считают, что создание народной дружины и организация ее эффективной работы необходимы. Среди опрошенных 69,3% считают, что народная дружина в Липецке нужна. В то же время 61,3% сотрудников правоохранительных органов считают, что дружина в городе не нужна.

При этом, согласно опросу, готовы вступить в народную дружину 30% опрошенных (то есть почти каждый третий житель г. Липецка).

Таким образом, создание народных дружин на территории г. Липецка является актуальной задачей, поддерживаемой большинством населения г. Липецка.

7. Привлекать в ряды народных дружин граждан, имеющих необходимую подготовку.

Анализ демографических характеристик состава народных дружин показал, что на территории Липецкой области велика доля участия в ДНД женщин, несовершеннолетних и пенсионеров.

Вместе с тем характер деятельности, связанной с содействием правоохранительных органов в охране общественного порядка, требует от членов ДНД не только способности по своим деловым, моральным качествам и состоянию здоровья выполнять обязанности народного дружинника, но и определенной физической подготовки, навыков по самообороне и оказанию первичной медицинской помощи и т.д., что зачастую требует соответствующей подготовки либо опыта работы.

В связи с этим высока важность привлечения в ДНД бывших военнослужащих, а также бывших сотрудников правоохранительных органов.

Ввиду того, что уставы частных охранных организаций предусматривают такую цель их деятельности, как обеспечение порядка в местах проведения массовых мероприятий, и наделяют эти организации правом содействовать правоохранительным органам в обеспечении правопорядка, необходимо активно задействовать возможности частных охранных структур в осуществлении деятельности народных дружин.

Итоги мониторинга

Проведенный мониторинг позволил выявить как положительные аспекты, так и проблемы реализации Закона о народных дружинах.

В качестве положительных результатов реализации данного закона можно выделить следующее:

1. Во исполнение Закона о народных дружинах создана необходимая нормативно-правовая база: по состоянию на март 2011 года Положения о народных дружинах были приняты в 6 (из 7) городских поселениях (г. Грязи, г. Лебедянь, г. Данков, г. Задонск, г. Усмань, г. Елец) и в 275 (из 289) сельских поселениях муниципальных районов области.

2. Во исполнение Закона о народных дружинах по состоянию на март 2011 года созданы 365 народных дружин, в которые вошли 4449 человек.

а) Разработаны механизмы анализа результатов деятельности ДНД:

в Задонском муниципальном районе информация начальника ОВД по Задонскому району о результатах работы народных дружин ежегодно рассматривается на сессии районного Совета депутатов, по выявленным в ходе рассмотрения проблемам выносятся предложения по их устранению;

б) Применены различные способы привлечения заинтересованных лиц к участию в деятельности ДНД:

в графики дежурств на территории г. Усмани включены члены Молодежного парламента Усманского района.

в) Внедрены системы материального и морального стимулирования народных дружинников:

4. В результате реализации Закона о народных дружинах силами общественных формирований в 2009 году раскрыто 243 преступления, в 2010 году - 206; в 2009 году пресечено 5345 административных правонарушений, в 2010 году - 5058; в 2009 году задержано 4368 правонарушителей, в 2010 году - 3793 (в т.ч. преступников в 2009 году -144, в 2010 году - 148).

Кроме того, выявлены основные проблемы, которые не позволяют на территории области эффективно реализовать Закон о народных дружинах:

1. Создание народных дружин часто имеет формальный характер: их реальное функционирование не осуществляется.

2. Вступление граждан в народные дружины не всегда является добровольным.

3. Некоторые из органов местного самоуправления, а также правоохранительные органы демонстрируют низкий уровень заинтересованности в работе добровольных народных дружин.

4. Отсутствует достаточное финансирование деятельности добровольных народных дружин.

5. Отсутствует действенная система мер материального и морального стимулирования народных дружинников.

6. Как сотрудники органов внутренних дел, так и народные дружинники в ходе проведенных социологических исследований продемонстрировали низкий уровень знаний Закона о народных дружинах, а также прав и обязанностей дружинников.

7. Не определены органы, осуществляющие руководство народной дружиной.

8. Не создана система подготовки народных дружинников.

9. Не определена организационно-правовая форма народных дружин, отсутствует четкий порядок их создания, реорганизации и ликвидации; не установлен порядок принятия членов народных дружин и их исключения.

10. Не разработан четкий правовой статус народного дружинника.

Таким образом, по результатам проведенного мониторинга Закона о народных дружинах следует сделать вывод о необходимости выработки мер по повышению эффективности его реализации.

Предложения и рекомендации
по совершенствованию законодательства и повышению эффективности реализации Закона о народных дружинах

1. Обратиться в Государственную думу Федерального собрания Российской Федерации по вопросу о необходимости скорейшего рассмотрения и принятия проекта Федерального закона N 146414-5 "Об участии граждан в охране общественного порядка".

2. Подготовить изменения в Закон о народных дружинах в части:

конкретизации прав и обязанностей народных дружинников;

определения органов и механизма осуществления руководства народной дружиной;

закрепления дополнительных источников финансирования работы;

закрепления обязательной подготовки кандидатов в члены народных дружин;

установления порядка принятия граждан в состав народных дружин и их исключения;

установления социальных гарантий, мер материального и морального поощрения народных дружинников.

3. Подготовить изменения в Кодекс Липецкой области об административных правонарушениях в части, касающейся установления административной ответственности за неповиновение законным требованиям народного дружинника.

4. Рекомендовать органам местного самоуправления города Липецка рассмотреть вопрос о создании народных дружин на территории города Липецка и разработке нормативно-правовой базы, регламентирующей их деятельность.

5. Рекомендовать органам местного самоуправления изучить и принять к сведению положительный опыт работы по реализации Закона о народных дружинах Лебедянского, Усманского, Задонского, Данковского муниципальных районов.

6. Организовать ведение реестра народных дружин и дружинников.

7. Рекомендовать органам местного самоуправления муниципальных образований Липецкой области и правоохранительным органам Липецкой области привлекать к работе народных дружин частные охранные организации.

8. Рекомендовать правоохранительным органам Липецкой области внедрить практику формирования кадрового резерва правоохранительных органов из числа членов народных дружин.

9. Проводить систематическую работу по правовому просвещению среди населения, народных дружинников и сотрудников органов внутренних дел.

_____________________________

(1) http://ru.wikipedia.org/wiki/%CC%EE%F2%E8%E2%E0%F6%E8%FF.

(2) http://www.mvd.udm.ru/news/news2.php?id=1075

При подготовке информации о ходе реализации Закона Липецкой области "О народных дружинах" были использованы материалы международной компьютерной сети Интернет и печатных СМИ.

Откройте актуальную версию документа прямо сейчас

Получить бесплатный доступ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.