II. Описательная часть Программы

II. Описательная часть Программы

1. Характеристика проблемы

Программа "Повышения эффективности бюджетных расходов Лев-Толстовского муниципального района на 2011 - 2013 годы" разработана в соответствии с Бюджетным посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 25 мая 2009 года "О бюджетной политике в 2010 - 2012 годах", во исполнение распоряжения Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 года N 1101-р.

Результатом проводимых реформ стало формирование современной системы управления государственными и муниципальными финансами путем:

организации бюджетного процесса исходя из принципа безусловного исполнения действующих расходных обязательств;

разграничения полномочий и, соответственно, расходных обязательств между Липецкой областью и муниципальными образованиями области;

поэтапного внедрения инструментов бюджетирования, ориентированного на результаты (доклады главных распорядителей бюджетных средств об основных направлениях деятельности, районные целевые программы, ведомственные целевые программы, муниципальные задания);

перехода от годового к среднесрочному финансовому планированию;

создания нормативной правовой базы для развития новых форм финансового обеспечения муниципальных услуг;

установления правил и процедур размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд.

Экономический кризис оказал негативное воздействие на экономику района, и экономические проблемы, прежде всего, проблемы, связанные со структурой экономики, встали крайне остро. В 2009 г. доходы бюджета муниципального района сократились по сравнению с 2008 г. в номинальном выражении на 15,4% - со 110,3 млн. руб. до 93,3 млн. руб. При этом основным доходным источником остался налог на доходы физических лиц, поступления которого сократились с 79 млн. руб. в 2008 г. до 62,7 млн. руб. в 2009 г. и 67,9 млн. руб. в 2010 г. В связи с этим в районе возник дефицит бюджета. В 2009 г. он составил 10,6 млн. руб., в 2010 г. - 29,8 млн. руб.

Кризисные явления в экономике и значительное падение доходов бюджета района обусловили необходимость проведения ряда мероприятий, нацеленных на обеспечение сбалансированности бюджета. В частности, необходимо повысить точность прогнозов доходной базы бюджета, эффективность процесса формирования и корректировки расходных обязательств бюджета. Необходимо выработать политику, обеспечивающую стабильное финансирование ключевых расходных обязательств бюджета вне зависимости от краткосрочных колебаний доходной базы.

Бюджетная политика не всегда увязана со стратегическими целями и приоритетами социально-экономического развития муниципального района.

Все это свидетельствует о необходимости повысить направленность бюджетного процесса на достижение поставленных целей и задач социально-экономического развития через усиление программной ориентированности бюджета.

Также необходим ряд мер по созданию дополнительных стимулов для расширения доходной базы.

Для ускорения реформы бюджетной сети на федеральном уровне был принят Федеральный закон от 8 мая 2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений", который определил ключевые направления дальнейшего реформирования бюджетной сети на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации. Закон ввел новые типы учреждений: казенное учреждение, которое по своему статусу приближено к существующему бюджетному учреждению, и бюджетное учреждение, которое приближено по правовому статусу к автономному учреждению. В 2011 году и первом полугодии 2012 года в районе необходимо осуществить перевод всей бюджетной сети в новые организационно-правовые формы, что подразумевает принятие значительного количества нормативных правовых актов, обеспечивающих указанный переход к новым формам учреждений.

Также целесообразно предпринять ряд дальнейших шагов, направленных на повышение эффективности и оптимизацию функций муниципального управления.

Острой проблемой в бюджетной сфере является организация эффективного финансового контроля. Особую актуальность имеют вопросы организации новых форм и методов финансового контроля, поскольку финансирование учреждений на основе бюджетных заданий, а не на основе принятых омет предполагает новые подходы к контролю и смещение акцентов в контроле на вопросы выполнения муниципальных заданий.

Таким образом, стоящие перед муниципальным районом задачи повышения эффективности расходов носят комплексный характер. Их решение требует тесной координации всех структурных подразделений администрации района, а также взаимодействия с муниципальными образованиями района. Оптимальной формой выполнения комплекса мероприятий по решению указанных проблем является районная целевая программа.

2. Цели и задачи Программы

Целью Программы является создание условий для повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципального района по выполнению муниципальных функций и обеспечению потребности граждан в муниципальных услугах, увеличению их доступности и качества, реализации долгосрочных приоритетов и целей социально-экономического развития муниципального района.

Программа предусматривает решение следующих задач:

I. Обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы муниципального района.

Основным условием повышения эффективности бюджетных расходов является обеспечение долгосрочной сбалансированности местного бюджета. Достижение цели Программы будет осуществлено путем реализации жестких бюджетных ограничений по следующим направлениям:

1. Консервативность и надежность экономических прогнозов и предпосылок, положенных е основу бюджетного планирования, ограничение бюджетного дефицита и муниципального долга муниципального района

Сложившаяся экономическая ситуация в мире привела к замедлению темпов роста объема доходов, поступающих в консолидированный бюджет района, существенно ограничила возможности публично-правовых образований по исполнению в полном объеме действующих расходных обязательств или по принятию новых. В целях проведения ответственной бюджетной политики, обеспечения в полном объеме исполнения публичных обязательств перед населением формирование объемов доходов бюджета должно быть основано на консервативном прогнозе развития муниципального района. Для обеспечения устойчивости местного бюджета в среднесрочной перспективе требуется реально оценить объемы бюджетного дефицита и муниципального долга района.

2. Удлинение горизонта планирования, формирование долгосрочного (на срок не менее 10 лет) прогноза социально-экономического развития и построения на его основе долгосрочной бюджетной стратегии муниципального района.

Для более четкого формирования целей и задач деятельности органов местного самоуправления необходимо обеспечить формирование долгосрочного (на срок не менее 10 лет) прогноза социально-экономического развития района. На основе указанного прогноза возможно построение долгосрочной бюджетной стратегии района, определяющей основные направления использования бюджетных средств на указанный период.

3. Установление среднесрочных (на срок до 6 лет) индикативных пределов (показателей) расходов по направлениям государственной политики (Программы).

Установление на основе бюджетной стратегии муниципального района среднесрочных показателей объемов расходов для органов, местного самоуправления с одновременным определением значений целевых показателей их деятельности с учетом выделяемого за счет средств бюджета района объема бюджетных ассигнований позволит повысить эффективность использования бюджетных средств, обеспечивая преемственность и стабильность бюджетной политики муниципального района.

4. Повышение точности прогнозирования доходов бюджета района

В 2007 - 2010 годах отклонение поступлений налоговых и неналоговых доходов бюджета района от соответствующего прогноза составляли от 2,2% до 3,2%.

Разработка методики прогнозирования, доходов бюджета района позволит повысить уровень точности прогнозирования налоговых и неналоговых доходов бюджета.

5. Совершенствование формы и порядка ведения реестра расходных обязательств.

Порядок ведения реестра расходных обязательств муниципального района регулируется решением Лев-Толстовского районного Совета депутатов от 06.04.2006 г. N 272 "Об утверждении порядка ведения реестра расходных обязательств". Вместе с тем, структура реестра расходных обязательств не связана с муниципальными услугами, работами и функциями, выполняемыми главными распорядителями бюджетных средств и их подведомственными учреждениями. Совершенствование форм и порядка ведения реестра расходных обязательств обеспечит сокращение неэффективных расходов, которые могут возникнуть в результате несоответствия реестра расходных обязательств расходам бюджета района.

6. Формализация процедуры введения новых и увеличения действующих расходных обязательств.

Для обеспечения стабильности исполнения расходных обязательств и повышения эффективности бюджетных расходов планирование бюджетных ассигнований должно производиться исходя из необходимости безусловного исполнения действующих расходных обязательств. Принятие новых расходных обязательств должно сопровождаться четкой оценкой необходимых для их исполнения бюджетных ассигнований на весь период их исполнения. Одновременно должен проводиться систематический анализ и оценка рисков для бюджета района вследствие принятия новых расходных обязательств. При этом должны быть определены механизмы реализации новых расходных обязательств уже на стадии принятия решения об их введении.

II. Повышение эффективности бюджетных расходов по направлениям государственной политики.

1. Инвентаризация сети бюджетных учреждений с учетом ее загруженности, объема предоставляемых муниципальных услуг, востребованности населением муниципального района муниципальных услуг, предоставляемых бюджетными учреждениями. Инвентаризация имущественного комплекса бюджетных учреждений.

Наличие сети бюджетных учреждений требует соответствующих расходов бюджета района. В условиях сокращения расходов бюджета на содержание бюджетных учреждений, а также для повышения эффективности расходов бюджета района, направляемых на содержание сети бюджетных учреждений, необходимо:

- провести инвентаризацию имеющейся сети бюджетных учреждений с учетом ее загруженности, объема предоставляемых бюджетными учреждениями муниципальных услуг, востребованности населением муниципального района муниципальных услуг, предоставляемых бюджетными учреждениями, наличия организаций, предоставляющих аналогичные услуги;

- провести анализ имущественного комплекса бюджетных учреждений, их структуры и штатной численности, финансово-хозяйственной деятельности. В результате должны быть оценены объемы затрат бюджета района на содержание вышеуказанной сети.

На основе проведенных мероприятий должны быть приняты решения о реструктуризации бюджетных учреждений, проведена оптимизация структуры и штатной численности бюджетных учреждений, необходимой и достаточной для эффективного выполнения их функций.

2. Повышение качества финансового менеджмента главных распорядителей средств бюджета района.

Мониторинг качества финансового менеджмента главных распорядителей средств бюджета района ориентирован на повышение качества управления финансами главных распорядителей бюджетных средств, от эффективности деятельности которых в значительной степени зависит уровень удовлетворенности граждан качеством предоставляемых бюджетных услуг.

В целях реализации Стратегии социально-экономического развития района до 2020 года (утвержденной решением Лев-Толстовского районного Совета депутатов от 28.12.2006 г. "О стратегии социально-экономического развития Лев-Толстовского муниципального района на 2007 год и на период до 2020 года") в 2009 году был разработан и утвержден Порядок проведения мониторинга показателей эффективности и результативности для оценки результатов деятельности главных распорядителей средств бюджета района (Постановление администрации района от 31.12.2009 г. N 792 "Об утверждении положения о мониторинге и ежегодной оценке деятельности главных распорядителей средств бюджета на основе системы показателей эффективности и результативности") (далее - Порядок). В соответствии с указанным постановлением ежегодно по результатам деятельности за отчетный финансовый год должна проводиться оценка качества финансового менеджмента главных распорядителей бюджетных средств бюджета района.

Данное постановление также предусматривает распределение стимулирующих выплат по результатам оценки качества управления финансами и составление методических рекомендаций по повышению эффективности и результативности расходования средств главных распорядителей бюджетных средств.

Однако, в течение последних двух лет произошли значительные изменения в методологии бюджетного процесса: внедряется формат муниципальных заданий на предоставление услуг, проводятся мероприятия по совершенствованию правового положения государственных (муниципальных) учреждений, разрабатываются планы перехода на программно-целевое бюджетирование и др. В связи с этим показатели, предусмотренные в Порядке, уже не в полной мере охватывают все аспекты бюджетного процесса. Таким образом, назрела необходимость совершенствования утвержденного Порядка.

III. Повышение эффективности предоставления муниципальных услуг.

1. Приведение регионального законодательства в соответствии с Федеральным законом от 8 мая 2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений".

Бюджетные учреждения в настоящие время не имеют четко выраженных стимулов к повышению качества предлагаемых муниципальных услуг. Объем бюджетных расходов на обеспечение предоставления указанных услуг не зависит от качества этих услуг и опосредованно связан с их объемом.

Повышение доступности и качества муниципальных услуг в социально значимых сферах деятельности будет осуществлено за счет:

- изменения правового статуса бюджетных учреждений;

- внедрения новых форм оказания и финансового обеспечения муниципальных услуг;

- обеспечения доступности и открытости информации о деятельности муниципальных учреждений района, оказывающих муниципальные услуги для потребителей этих услуг

Мероприятие по совершенствованию правового положения муниципальных учреждений района будут проводиться путем реализации Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений".

IV. Формирование программного бюджета.

В районе в целях повышения результативности бюджетных расходов и обеспечения эффективного использования бюджетных средств и организационных ресурсов активно используются такие инструменты программно-целевого управления как долгосрочные программы социально-экономического развития Лев-Толстовского муниципального района, доклады главных распорядителей средств бюджета о результатах и основных направлениях деятельности, ведомственные и муниципальные целевые программы.

Положение о предоставлении ежегодных докладов главными распорядителями средств бюджета утверждено постановлением администрации района от 14.03.2006 г. N 35 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов". Они используются в целях расширенного применения в бюджетном процессе методов среднесрочного бюджетного планирования, ориентированных на результаты, установления обоснованности выделения ассигнований в предстоящем финансовом году.

Порядки разработки, утверждения и реализации ведомственных и муниципальных целевых программ утверждены постановлениями администрации Лев-Толстовского муниципального района от 31.07.2008 г. N 252 "Об утверждении Порядка разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ Лев-Толстовского муниципального района" и от 20.12.2010 г. N 753 "Об утверждении Порядка принятия решений о разработке муниципальных целевых программ, их формировании и реализации" соответственно. Муниципальные целевые программы разрабатываются на срок продолжительностью 3 года и более и являются долгосрочными целевыми программами. В настоящее время в районе реализуется 18 районных целевых программ и 3 ведомственные целевые программы. Объем бюджетного финансирования районных программ составил в 2010 году 78,6 млн. рублей или 69,5% расходов бюджета.

Однако данные стратегические инструменты не представляют единой взаимоувязанной системы, которая прозрачно отображалась бы в структуре бюджетного планирования. Для координации стратегического и бюджетного циклов необходимо интегрировать все функционирующие стратегические инструменты в единую систему - долгосрочные целевые программы.

Для увязки муниципальных целевых программ с бюджетной классификацией должно быть сформировано программное представление бюджета муниципального района.

V. Совершенствование муниципального финансового контроля.

1. Совершенствование контроля муниципальных учреждений в отношении их финансового состояния и хозяйственной деятельности. Повышение эффективности государственного финансового контроля за счет совершенствования механизмов внутреннего финансового контроля

В настоящее время осуществление внутреннего финансового контроля регулируется ст. ст. 67-70 Положения о бюджетном процессе в Лев-Толстовском муниципальном районе, утвержденного решением Лев-Толстовского районного Совета депутатов от 13 февраля 2008 г. N 457 "Об утверждении Положения о бюджетном процессе в Лев-Толстовском муниципальном районе" (с изменениями и дополнениями.). Согласно данному решению внутренний финансовый контроль в районе осуществляют Совет депутатов района, отдел финансов администрации муниципального района, главные распорядители бюджетных средств. С вступлением в силу Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" возникает необходимость приведения системы муниципального контроля в соответствие с новыми требованиями.

VI. Совершенствование системы муниципальных закупок.

1. Повышение эффективности муниципальных закупок в муниципальном районе.

В целях развития добросовестной и конкурентной среды, повышения эффективности размещения муниципальных закупок, исключения фактов ограничения участников процедуры закупок необходимо продолжить работу по регламентации всех этапов процедуры размещения заказов.

Утверждение Порядка оценки эффективности муниципальных закупок позволит повысить эффективность муниципальных закупок.

VII. Совершенствование информационной системы управления муниципальными финансами.

Совершенствование информационной базы по составлению и ведению реестров расходных обязательств.

Современное развитие отношений в сфере общественных финансов предъявляет новые требования к составу, объему и качеству информации о деятельности органов местного самоуправления. Кроме того, решение задач, поставленных Программой Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, невозможно без использования новейших информационно-технологических средств.

В муниципальных образованиях района установлены следующие системы планирования и исполнения бюджетов:

- система планирования бюджета - программный комплекс "САПФИР";

- система исполнения бюджета - программный комплекс на базе Бюджет-КС, Бюджет-Web.

Планируется обеспечить связь системы размещения муниципального заказа с системами планирования и исполнения бюджета.

3. Обоснование ресурсного обеспечения Программы

Источником финансирования Программы являются средства бюджета района. Объемы финансирования Программы ежегодно уточняются при формировании бюджета на очередной финансовый год.

Предполагаемый общий объем финансирования мероприятий Программы составит 200 тыс. руб., в том числе:

2012 - 100 тыс. руб.,

2013 - 100 тыс. руб.

4. Механизм реализации Программы и контроль за ходом ее выполнения

Контроль за ходом выполнения Программы осуществляет администрация района. Отдел финансов администрации района предоставляет отчетные данные о реализации Программы в соответствии с постановлением администрации Лев-Толстовского муниципального района от 20.12.2010 г. N 753 "Об утверждении Порядка принятия решений о разработке муниципальных целевых программ, их формирования и реализации"

Координация деятельности по реализации Программы осуществляется отделом финансов администрации района.

Исполнители Программы представляют координатору информацию о ходе реализации мероприятий Программы:

- по итогам 1 квартала, 1 полугодия и 9-ти месяцев - до 10 числа месяца, следующего за отчетным периодом;

- по итогам года - до 20 января года, следующего за отчетным.

5. Оценка эффективности Программы Ожидаемые и конечные результаты реализации Программы и показатели эффективности

Наименование задач и показателей	Ед. изм.	2010 (базовый год)	2011		2012		2013
			План	Факт	План	Факт	План	Факт
Задача 1: Обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы района
Направление Консервативность и надежность экономических прогнозов и предпосылок, положенных в основу бюджетного планирования, ограничение бюджетного дефицита и муниципального долга района
Дефицит бюджета района	%	27	12		10		10
Предельный объем муниципального долга не превышает общий годовой объем доходов бюджета района без учета безвозмездных поступлений	% отношение предельного объема муниципального долга к общему годовому объему доходов бюджета района без учета безвозмездных поступлений	47	45		42		40
Направление: Удлинение горизонта планирования. Повышение точности прогнозирования социально-экономического развития района
Предельный размер отклонения фактических показателей социально-экономического развития от запланированных	% отклонения факта от плана	15	15		14		13
Направление: Повышение точности прогнозирования доходов бюджета района
Предельный размер отклонения фактического объема налоговых и неналоговых доходов от первоначального запланированного на соответствующий финансовый год по абсолютной величине	% отклонения от перв. плана	2,2	2		2		2
Направление: Обеспечение стабильности исполнения расходных обязательств в условиях возможных колебаний доходов бюджета района
Предельный размер отклонения кассовых расходов бюджета района от уточненного плана	% от уточненного плана	95	95		95		96
Направление: Совершенствование формы и порядка ведения реестра расходных обязательств
Доля расходных обязательств бюджета района, детализированных по услугам	% от общего объема расходов бюджета района	50	50,5		51		51,5
Уровень расхождения между расходами бюджета и данными реестра расходных обязательств	отношение абсолютных сумм отклонений к общему объему расходов бюджета района, %	3,5	3,5		0,5		0,5
Направление: Формализация процедуры введения новых и увеличения действующих расходных обязательств
Отношение объема просроченной кредиторской задолженности к объему расходов бюджета района	% к объему расходов бюджета района	0	0		0		0
Направление: Предоставление методической и финансовой помощи муниципальным образованиям в области совершенствования управления бюджетным процессом на местном уровне
Количество муниципальных образований района, утвердивших Программу повышения эффективности бюджетных расходов	Единиц	0	11
Задача 2 Повышение эффективности бюджетных расходов по направлениям муниципальной политики
Направление: Инвентаризация сети бюджетных учреждений с учетом ее загруженности, объема предоставляемых муниципальных услуг, востребованности населением района муниципальных услуг, предоставляемых бюджетными учреждениями. Инвентаризация имущественного комплекса.
Удельный вес расходов бюджета района на выполнение функций бюджетными учреждениями в общем объеме расходов бюджета района	% в общем объеме расходов бюджета района	48	48		50		52
Направление: Повышение качества финансового менеджмента главных распорядителей средств Бюджета района
Количество главных распорядителей средств бюджета района с наилучшим качеством финансового менеджмента	единиц	-	1		2		3
Задача 3 Повышение эффективности предоставления муниципальных услуг
Направление: Приведение муниципального законодательства в соответствие с Федеральным законом от 8 мая 2010 года N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений
Приведение правового положения муниципального учреждения в соответствие с нормами Федерального Закона от 08.05.2010 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений"	Кол-во учреждений - всего	43	+		+
	Кол-во казенных учреждений	-	-
	Кол-во автономных учреждений	1	1		+		+
	Количество бюджетных учреждений	42	+		+
Задача 4 Переход к программной структуре расходов бюджетов.
Направление: Формирование программного бюджета
Доля расходов бюджета района, осуществляемых в рамках районных целевых программ	% от общего объема расходов бюджета района	69,5	70		75		77
Задача 5 Совершенствование муниципального финансового контроля
Направление: Совершенствование контроля за деятельностью муниципальных учреждений в отношении их финансового состояния и хозяйственной деятельности
Соотношение объема проверенных средств бюджета района к общей сумме расходов бюджета района (без учета обслуживания муниципального долга)	% к общей сумме расходов бюджета района	18	20		22		25
Направление: Повышение эффективности государственного финансового контроля за совершенствования механизма внутреннего финансового контроля
Соотношение возмещенных бюджетных средств, использованных с нарушением законодательства в финансовой бюджетной сфере, к общей сумме средств, использованных с нарушением законодательства в финансово-бюджетной сфере	%	-	2		3		5
Задача 6 Совершенствование системы муниципальных закупок
Направление: Повышение эффективности муниципальных закупок в районе
Сокращение расходов о бюджета района:
в том числе:
- на этапе проведения процедуры торгов	%	7	9		11		12
Увеличение доли размещения заказов на торгах	%	20	30		50		52
Задача 7 Развитие информационной системы управления муниципальными финансами
Направление: Совершенствование информационной базы по составлению и ведению реестров расходных обязательств
Доля от общего числа главных распорядителей средств бюджета района, формирующих реестр расходных обязательств с выделением расходов на оказание муниципальных услуг (работ) в соответствии с муниципальным заданием	%	0	0		50		100