Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 12 декабря 2023 г. по делу N 8а-36425/2023[88а-36335/2023]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Поддымова А.В, судей Кривенкова О.В, Софронова В.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу министерства имущественных и земельных отношений Тульской области на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Тульского областного суда от 30 мая 2023 года по административному делу по административному исковому заявлению Левушкиной Виктории Вячеславовне к министерству имущественных и земельных отношений Тульской области о признании незаконным отказа в предварительном согласовании предоставления в собственность земельного участка.

Заслушав доклад судьи Кривенкова О.В, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

Левушкина В.В. обратилась в суд с административным иском, в котором просила признать незаконным решение министерства имущественных и земельных отношений Тульской области (далее также - министерство) от 10 ноября 2022 года N об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка; обязать административного ответчика устранить препятствие в осуществлении права на приобретение земельного участка путем рассмотрения вопроса о предварительном согласовании предоставления земельного участка и об утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории в установленном законом порядке.

В обоснование требований указала, что 24 октября 2022 года обратилась в министерство с заявлением о предварительном согласовании предоставления земельного участка в собственность для индивидуального жилищного строительства, приложив к заявлению схему расположения земельного участка. Однако 10 ноября 2022 года в согласовании предоставления земельного участка, а также в утверждении представленной схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории ей было отказано на основании подпунктов 1, 4 пункта 16 статьи 11.10, подпункта 1 пункта 8 статьи 38.15, подпункта 2 пункта 1 статьи 39.18 Земельного кодекса Российской Федерации.

Административный истец считала, что оспариваемое решение является незаконными и необоснованным, создающим препятствие в осуществлении ей права на приобретение земельного участка в собственность для осуществления индивидуального жилищного строительства как многодетной семье, поскольку испрашиваемая ею территория земель Ленинского района Тульской области свободна, никакого пересечения красных линий не имеется, каких-либо иных ограничений для формирования земельного участка в испрашиваемых границах не имеется.

Решением Советского районного суда Тульской области от 7 февраля 2023 года отказано в удовлетворении административного искового заявления.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Тульского областного суда от 30 мая 2023 года решение суда отменено и принято новое решение об удовлетворении административного искового заявления. Признан незаконным отказ министерства имущественных и земельных отношений Тульской области от 10 ноября 2022 года N в предварительном согласовании предоставления земельного участка; на министерство возложена обязанность рассмотреть заявление Левушкиной В.В. от 24 октября 2022 года о предварительном согласовании предоставления земельного участка в установленном законом порядке.

В кассационной жалобе, поданной 17 октября 2023 года через суд первой инстанции, министерство имущественных и земельных отношений Тульской области просит отменить апелляционное определение и оставить в силе решение суда первой инстанции. Полагает, что нарушения, имеющиеся при составлении представленной к утверждению схемы расположения испрашиваемого земельного участка на кадастровом плане территории, не позволяли принять положительное решение по заявлению административного истца.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Основаниями для отмены или изменения судебного акта в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

По настоящему административному делу таких оснований для пересмотра в кассационном порядке по доводам жалобы не установлено.

Как установлено судами и следует из материалов административного дела, Левушкина В.В. 24 октября 2022 года обратилась в министерство имущественных и земельных отношений Тульской области с заявлением о предварительном согласовании предоставления в собственность для индивидуального жилищного строительства земельного участка площадью 1 500 кв. м, расположенного по адресу: "адрес".

Решением министерства от 10 ноября 2022 года N Левушкиной В.В. отказано в согласовании предоставления земельного участка, а также в утверждении представленной схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории по основаниям, предусмотренным подпунктов 1, 4 пункта 16 статьи 11.10, подпункта 1 пункта 8 статьи 38.15, подпункта 2 пункта 1 статьи 39.18 Земельного кодекса Российской Федерации, со ссылкой на то, что испрашиваемый административным истцом земельный участок согласно утвержденному постановлением администрации города Тулы от 13 октября 2014 года N 3204 проекту линий градостроительного регулирования (красные линии) в городе Туле расположен за красной линией, что препятствует формированию расположенного на землях общего пользования указанного земельного участка для индивидуального жилищного строительства.

Проверяя полномочия должностного лица на принятие оспариваемого решения, суд первой инстанции указал на то, что оно принято уполномоченным должностным лицом в соответствии с положением о министерстве имущественных и земельных отношений Тульской области, утвержденным постановлением правительства Тульской области от 13 октября 2016 года N 452, приказом министерства имущественных и земельных отношений Тульской области от 19 мая 2020 года N 45 "О закреплении права подписи документов". Судом также установлено, что Левушкиной В.В. установленный частью 3 статьей 219 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации срок на обращение в суд с административным исковым заявлением не пропущен.

Разрешая заявленные требования по существу, суд первой инстанции пришел к выводу о законности принятого решения об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка, поскольку приведенные в обжалуемом отказе основания нашли подтверждение при рассмотрении дела.

Отменяя решение суда первой инстанции и удовлетворяя административное исковое заявление, областной суд пришел к выводу о том, что административным ответчиком не доказана законность оспариваемого решения, а доводы министерства имущественных и земельных отношений Тульской области о несоответствии представленной на утверждение схемы расположения испрашиваемого земельного участка на кадастровом плане территории, а также иные основания в отказе предоставления государственной услуги в предварительном согласовании предоставления земельного участка в собственность для индивидуального жилищного строительства не нашли подтверждения в ходе рассмотрения дела.

При установленных по делу фактических обстоятельствах судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции соглашается с указанными выводами суда апелляционной инстанции.

В соответствии с пунктом 1 статьи 11.2, пунктами 1, 3 статьи 11.7 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки образуются при разделе, объединении, перераспределении земельных участков или выделе из земельных участков, а также из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Согласно положений статьи 39.2 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9 - 11 указанного Кодекса.

В соответствии с пунктом 7 статьи 39.15 Земельного кодекса Российской Федерации в срок не более чем тридцать дней со дня поступления заявления о предварительном согласовании предоставления земельного участка уполномоченный орган рассматривает поступившее заявление и проверяет наличие или отсутствие оснований для отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка и по результатам этих рассмотрения и проверки принимает решение о предварительном согласовании предоставления земельного участка или при наличии оснований, указанных в пункте 8 данной статьи, решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка и направляет принятое решение заявителю. При этом, решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка должно содержать все основания отказа.

Перечень оснований для отказа уполномоченного органа в предварительном согласовании предоставления земельного участка содержится в пункте 8 статьи 39.15 Земельного кодекса Российской Федерации. Данный перечень является исчерпывающим.

Согласно подпункту 1 пункта 8 статьи 39.15 Земельного кодекса Российской Федерации уполномоченный орган принимает решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка, если схема расположения земельного участка, приложенная к заявлению о предварительном согласовании предоставления земельного участка, не может быть утверждена по основаниям, указанным в пункт 16 статьи 11.10 данного Кодекса.

Подпунктом 1 пункт 16 статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что основанием для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка является несоответствие схемы расположения земельного участка ее форме, формату или требованиям к ее подготовке, которые установлены в соответствии с пунктом 12 статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации.

Схема расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории (далее - схема расположения земельного участка) представляет собой изображение границ образуемого земельного участка или образуемых земельных участков на кадастровом плане территории. В схеме расположения земельного участка указывается площадь каждого образуемого земельного участка и в случае, если предусматривается образование двух и более земельных участков, указываются их условные номера (пункт 1 статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с 2 статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации подготовка схемы расположения земельного участка осуществляется с учетом утвержденных документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, проекта планировки территории, землеустроительной документации, положения об особо охраняемой природной территории, наличия зон с особыми условиями использования территорий, земельных участков общего пользования, территорий общего пользования, красных линий, местоположения границ земельных участков, местоположения зданий, сооружений (в том числе размещение которых предусмотрено государственными программами Российской Федерации, государственными программами субъекта Российской Федерации, адресными инвестиционными программами), объектов незавершенного строительства.

При этом форма схемы расположения земельного участка, подготовка которой осуществляется в форме документа на бумажном носителе, требования к формату схемы расположения земельного участка при подготовке схемы расположения земельного участка в форме электронного документа, требования к подготовке схемы расположения земельного участка устанавливаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (пункт 12 статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации).

Требования к подготовке схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории и формату схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории при подготовке схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории в форме электронного документа, формы схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, подготовка которой осуществляется в форме документа на бумажном носителе утверждены приказом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 19 апреля 2022 года N П/0148.

Данные Требования устанавливают, в том числе, правила оформления схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории (пункт 1).

Из оспариваемого административным истцом решения от 10 ноября 2022 года усматривается, что основанием для отказа в предварительном согласовании предоставления в собственность земельного участка явилось его нахождение на территории общего пользования.

В соответствии с пунктом 1 статьи 262 Гражданского кодекса Российской Федерации под земельными участками общего пользования понимаются не закрытые для общего доступа земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, на которых граждане имеют право свободно, без каких-либо разрешений находиться и использовать имеющиеся на этих участках природные объекты в пределах, допускаемых законом и иными правовыми актами, а также собственником соответствующего земельного участка.

В соответствии с пунктом 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации под территориями общего пользования понимаются территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары).

Границы территорий общего пользования обозначаются красными линиями и подлежат установлению, изменению или отмене в документации по планировке территории (пункт 11 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Из анализа норм статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, а также статей 9, 18, 41, 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что факт отнесения земельного участка к землям общего пользования может быть подтвержден, в том числе документами по планировке территории, включающими красные линии, обозначающие границы таких земель (территорий).

Отказывая Левушкиной В.В. в предварительном согласовании предоставления земельного участка, административный ответчик ссылается на информацию, предоставленную администрацией города Тулы, о том, что испрашиваемая территория расположена за красной линией согласно проекту линий градостроительного регулирования (красные линии) в городе Туле, утвержденному постановлением администрации города Тулы от 13 октября 2014 года N 3204.

Однако формулировка "земельный участок расположен за пределами красных линий" не позволяет сделать вывод о расположении земельного участка относительно таких линий.

Доводы административного ответчика о том, что согласно сведениям из информационной системы обеспечения градостроительной деятельности города Тулы испрашиваемый земельный участок расположен в границах красных линий, в границах территории, что вытекает из постановления администрации города Тулы от 13 октября 2014 года N 3204 "Об утверждении проекта линий градостроительного регулирования в городе Туле", подтверждения в ходе рассмотрения дела в суде апелляционной инстанции не нашел.

Напротив, согласно сведениям из информационной системы обеспечения градостроительной деятельности города Тулы, в том числе, выкопировкам, представленным в материалы дела, испрашиваемый земельный участок не расположен в границах красных линий, в границах территории, в отношении которой утвержден проект линий градостроительного регулирования..

В статье 1 названного постановления администрации города Тулы от 13 октября 2014 года N 3204 "Об утверждении проекта линий градостроительного регулирования в городе Туле" постановлено утвердить проект линий градостроительного регулирования в городе Туле (приложение в составе: проект линий градостроительного регулирования в городе Туле (Зареченский район); проект линий градостроительного регулирования в городе Туле (Привокзальный и Советский районы), проект линий градостроительного регулирования в городе Туле (Пролетарский район), проект линий градостроительного регулирования в городе Туле (Центральный район).

Из вышеизложенного следует, что территория Ленинского района города Тулы, в которую входит и деревня Гостеевка, не была учтена в указанном постановлении администрации города Тулы от 13 октября 2014 года N 3204 "Об утверждении проекта линий градостроительного регулирования в городе Туле". Красные линии, установленные данным постановлением, относятся к территории города Тулы без учета Ленинского района и Закона Тульской области от 11 июня 2014 года N 2133-ЗТО "Об объединении муниципальных образований, расположенных на территории Ленинского района Тульской области, с муниципальным образованием город Тула, о внесении изменений в Закон Тульской области "О переименовании "Муниципального образования город Тула Тульской области", установлении границы муниципального образования город Тула и наделении его статусом городского округа" и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Тульской области".

Согласно приложению к постановлению администрации города Тулы от 13 октября 2014 года N 3204 "Об утверждении проекта линий градостроительного регулирования в городе Туле" (с учетом всех изменений и дополнений), проект линий градостроительного регулирования деревни Гостеевка Ленинского района, где расположен испрашиваемый административным истцом земельный участок, не утвержден. Следовательно, проект линий градостроительного регулирования в отношении испрашиваемой территории Ленинского района отсутствует, также как и документы по планировке территории и проект межевания территории.

Таким образом, факт расположения испрашиваемого земельного участка в переделах красных линий территорий общего пользования в ходе рассмотрения дела не установлен. Надлежащих доказательств, подтверждающих нахождение испрашиваемого Левушкиной В.В. земельного участка в границах красных линий и отнесение его к территории общего пользования, в материалы дела административным ответчиком не представлено.

Оценив указанные положения нормативных документов, а также фактические обстоятельства в части отражения на представленной Левушкиной В.В. схеме расположения земельного участка на кадастровом плане территории указание на местоположение испрашиваемого земельного участка с указанием его границ с учетом местоположения границ земельных участков, граничащих с ним и отсутствие графической основы, отражающей границы красных линий Ленинского района города Тулы, суд апелляционной инстанции пришел к обоснованному выводу незаконности отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка

Иных допустимых и относимых доказательств, подтверждающих, что образуемый административным истцом земельный участок нарушает требования действующих норм и правил, препятствует рациональному использованию и охране земель, административным ответчиком не представлено, на их наличие министерство имущественных и земельных отношений Тульской области не ссылалось.

Судебная коллегия не находит оснований не согласиться с указанными выводами суда апелляционной инстанции.

Как разъяснено в пункте 17 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, от 28 июня 2022 года N 21 "О некоторых вопросах применения судами положения главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации", осуществляя проверку решений, действий (бездействия), судам необходимо исходить из того, что при реализации государственных или иных публичных полномочий наделённые ими органы и лица связаны законом (принцип законности) (статья 9 и часть 9 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Решения, действия (бездействие), затрагивающие права, свободы и законные интересы гражданина, организации, являются законными, если они приняты, совершены (допущено) на основании Конституции Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов, во исполнение установленных законодательством предписаний (законной цели) и с соблюдением установленных нормативными правовыми актами пределов полномочий, в том числе, если нормативным правовым актом органу (лицу) предоставлено право или возможность осуществления полномочий тем или иным образом (усмотрение).

При этом судам следует иметь в виду, что законность оспариваемых решений, действий (бездействия) нельзя рассматривать лишь как формальное соответствие требованиям правовых норм.

Из принципов приоритета прав и свобод человека и гражданина, недопустимости злоупотребления правами (части 1, 3 статьи 17 и статья 18 Конституции Российской Федерации) следует, что органам публичной власти, их должностным лицам запрещается обременять физических или юридических лиц обязанностями, отказывать в предоставлении им какого-либо права лишь с целью удовлетворения формальных требований, если соответствующее решение, действие может быть принято, совершено без их соблюдения, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом.

В связи с этим судам необходимо проверять, исполнена ли органом или лицом, наделённым публичными полномочиями, при принятии оспариваемого решения, совершении действия (бездействии) обязанность по полной и всесторонней оценке фактических обстоятельств, поддержанию доверия граждан и их объединений к закону и действиям государства, учёту требований соразмерности (пропорциональности) (пункт 1 части 9 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

В частности, проверяя законность решения, действия (бездействия) по основанию, связанному с несоблюдением требования пропорциональности (соразмерности) и обусловленным этим нарушением прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, судам с учётом всех значимых обстоятельств дела надлежит выяснять, являются ли оспариваемые меры обоснованными, разумными и необходимыми для достижения законной цели, не приводит ли их применение к чрезмерному обременению граждан и организаций.

В соответствии с частью 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В силу положений части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд удовлетворяет заявленные требования о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными полностью или в части, если признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и возлагает на административного ответчика обязанность устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление.

Таким образом, законодатель предусмотрел, что удовлетворение требований, рассматриваемых в порядке главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, возможно при наличии одновременно двух обстоятельств: незаконности действий (бездействия) должностного лица (незаконности принятого им или органом постановления) и реального нарушения при этом прав заявителя.

Судом апелляционной инстанции указанная совокупность условий в части нарушения прав и законных интересов административного истца установлена.

Судебная коллегия полагает выводы областного суда правильными, все юридически значимые обстоятельства определены верно, исследованы, доказательства оценены в соответствие с требованиями статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Определяя способ восстановления прав административного истца в виде возложения на администрацию обязанности повторно рассмотреть его заявление областным судом учтены положения статей 10, 118 Конституции Российской Федерации, статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Все юридически значимые обстоятельства определены судом апелляционной инстанции правильно, исследованы, доказательства оценены в соответствии с требованиями статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Переоценка доказательств не отнесена процессуальным законом к полномочиям суда кассационной инстанции.

Доводы кассационной жалобы на правильность апелляционного определения, постановленного соответствии с законом, не влияют, нарушений норм материального и процессуального права, которые привели или могли привести к неправильному разрешению дела, областным судом не допущено.

Иная оценка заявителями установленных по делу обстоятельств, имеющихся доказательств, а также иное толкование норм закона не свидетельствует о нарушении судом апелляционной инстанции норм материального или процессуального права.

Предусмотренных частью 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации безусловных оснований к отмене апелляционного определения не установлено.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Тульского областного суда от 30 мая 2023 года оставить без изменения, кассационную жалобу министерства имущественных и земельных отношений Тульской области - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключается срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Кассационное определение изготовлено в полном объеме 26 декабря 2023 года.

Председательствующий

Судьи