Постановление Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 01 сентября 2023 г. по делу N 16-2141/2023

Судья Четвертого кассационного суда общей юрисдикции Борс Х.З., рассмотрев жалобу должностного лица - главы Темрюкского городского поселения "адрес" ФИО1 на вступившие в законную силу постановление судьи Темрюкского районного суда от ДД.ММ.ГГГГ и решение судьи "адрес"вого суда от ДД.ММ.ГГГГ, вынесенные в отношении должностного лица - главы Темрюкского городского поселения "адрес" ФИО1 по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях,

УСТАНОВИЛ:

Постановлением судьи Темрюкского районного суда "адрес" от ДД.ММ.ГГГГ, оставленным без изменения решением судьи "адрес"вого суда от ДД.ММ.ГГГГ, должностное лицо - Глава Темрюкского городского поселения "адрес" ФИО1 признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного статьёй 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях с назначением наказания в виде административного штрафа в размере 2 000 рублей.

В жалобе, поданной в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции, ФИО1 просит вышеуказанные судебные акты отменить, производство по делу об административном правонарушении прекратить на основании пункта 2 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, за отсутствием состава административного правонарушения. Считает вынесенные решения судов незаконными, необоснованными.

Лица, участвующие в деле о времени и месте рассмотрения дела извещены в соответствии с требованиями Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Изучив жалобу во взаимосвязи с материалами дела об административном правонарушении, судья кассационного суда приходит к следующему.

Статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность за умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом, а равно законных требований следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении.

Как установлено и усматривается из материалов дела, прокуратурой "адрес" ДД.ММ.ГГГГ в порядке ст. ст. 22, 24 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" в адрес главы Темрюкского городского поселения ФИО1 внесено представление N об устранении нарушений земельного законодательства, допущенных сотрудниками администрации Темрюкского городского поселения, по результатам рассмотрения обращений ФИО3 и ФИО4, а также по результатам вновь поступивших обращений от этих граждан.

По результатам рассмотрения представления, в прокуратуру района ДД.ММ.ГГГГ поступило письмо, содержание которого не отражало надлежащей оценки выявленных нарушений и действий должностных лиц, кроме того, ответ на представление был подписан неуполномоченным лицом, нарушенные права заявителей не восстановлены, в ответе органа местного самоуправления имелась ссылка на судебный спор между органом местного самоуправления и ФИО4, при этом спорных отношений, инициированных в суде, между органом местного самоуправления и ФИО4, не установлено, ФИО5 земельный участок под зарегистрированным объектом недвижимости во исполнение представления предоставлен не был.

Ввиду указанных обстоятельств, прокуратурой "адрес" ДД.ММ.ГГГГ в адрес органа местного самоуправления направлено письмо о возврате к рассмотрению вышеуказанного представления.

Согласно письму от ДД.ММ.ГГГГ N "О возврате к рассмотрению представления от 08.12.2021", поступившему в прокуратуру района ДД.ММ.ГГГГ сведения о принятых мерах во исполнение законных требований прокурора указанных в представлении и конкретных принятых мерах по устранению нарушений прав заявителей, а также о привлечении должностного лица допустившего вышеуказанные нарушения законодательства к дисциплинарной ответственности, отсутствовали.

Усмотрев в действиях (бездействии) главы Темрюкского городского поселения "адрес" ФИО1 состав административного правонарушения, предусмотренного ст. 17.7 КоАП РФ - умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом, заместителем прокурора "адрес" ФИО6 постановлением от ДД.ММ.ГГГГ возбуждено дело об административном производстве в отношении главы Темрюкского городского поселения "адрес" ФИО1 по ст. 17.7 КоАП РФ без участия лица, привлекаемого к административной ответственности по его письменному ходатайству от ДД.ММ.ГГГГ.

Вышеназванные обстоятельства явились основанием для привлечения главы Темрюкского городского поселения "адрес" ФИО1 к административной ответственности на совершение административного правонарушения, предусмотренного ст. 17.7 КоАП РФ.

С выводами судьи районного суда согласился судья краевого суда, полагал выводы судьи районного суда соответствуют фактическим обстоятельствам и представленным доказательствам.

Умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом, влечет привлечение виновных лиц к административной ответственности по ст. 17.7 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

В силу положений статьи 26.1 названного Кодекса в числе иных обстоятельств по делу об административном правонарушении выяснению подлежат: наличие события административного правонарушения, виновность лица в совершении административного правонарушения, обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении, и иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Установление виновности предполагает доказывание вины лица в совершении противоправного действия (бездействия).

Объектом административного правонарушения, предусмотренного статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, является институт государственной власти в виде реализации полномочий, в том числе, прокурора, действующего от имени государства и представляющего его интересы, вытекающие из норм закона. Объективную сторону правонарушения составляет, в частности, умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом.

В силу положений пункта 1 статьи 6 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре) требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1, 22, 27, 30 и 33 данного Федерального закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.

В пункте 3 статьи 22 Закона о прокуратуре указано, что прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 данного Федерального закона, вносит представление об устранении нарушений закона.

Неисполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, а также уклонение от явки по его вызову влечет за собой установленную законом ответственность (пункт 3 статьи 6 Закона о прокуратуре).

Согласно части 2 статьи 21 Закона о прокуратуре при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы.

Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме (статья 24 Закона о прокуратуре).

По смыслу приведенных норм, положения Закона о прокуратуре, предоставляющие прокурору право вносить представления об устранении нарушений закона, обязывают организации, должностных лиц, в чей адрес они вынесены, рассматривать данные представления. Однако характер принимаемых мер должны определять самостоятельно те лица, которым адресовано представление. Несогласие прокурора с содержанием ответов, полученных по результатам рассмотрения представлений, не может служить основанием для привлечения соответствующего лица к административной ответственности по статье 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Исходя из содержания ч. 2 ст. 1.5, ст. 24.1, ст. 26.1, ст. 29.10 КоАП РФ, а также правовой позиции, выраженной в п. 20 постановления Пленума Верховного Суда РФ от ДД.ММ.ГГГГ N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" установление события и состава административного правонарушения, виновности лица, а также выбор подлежащих применению норм и их толкование в системе действующего правового регулирования осуществляется судьей рассматривающим дело на основе полного, всестороннего и объективного выяснения всех обстоятельств.

В силу пункта 8 ч. 2 ст. 30.6 КоАП РФ судьей проверяются на основании имеющихся в деле и дополнительно представленных материалов законность и обоснованность вынесенного постановления, в частности заслушиваются объяснения физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых вынесено постановление по делу об административном правонарушении; при необходимости заслушиваются показания других лиц, участвующих в рассмотрении жалобы, пояснения специалиста и заключение эксперта, исследуются иные доказательства, осуществляются другие процессуальные действия в соответствии с настоящим Кодексом.

Таким образом, судья рассматривающий жалобу на постановление по делу об административном правонарушении, обязан проверить доводы жалобы в полном объеме, в целях чего вправе осуществлять не только исследование представленных доказательств, но и процессуальные действия, направленные на проверку их допустимости, относимости и достоверности и достаточности, проверку имеющих значение для дела обстоятельств не только по материалам, находящимся в деле, но и с учетом дополнительно представленных доказательств и с возможностью выйти за пределы доводов жалобы заявителя.

Судья в любом случае оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств, никакие доказательства, в том числе протокол по делу об административном правонарушении, не имеют для суда заранее установленной силы.

Между тем, обязанность всестороннего, полного, объективного и своевременного выяснения обстоятельств каждого дела не позволяет судье игнорировать или произвольно отклонять доводы участников производства по делу, не приводя фактические и правовые мотивы отказа в их удовлетворении, и, следовательно, выносить соответствующее решение без рассмотрения в полном объеме и оценки приводимых доводов, без указания на конкретные основания, по которым те или иные доводы отвергаются либо принимаются во внимание, а также без ссылок на соответствующие нормы материального и процессуального права.

В соответствии с представлением заместителя прокурора "адрес" ФИО6 от ДД.ММ.ГГГГ им предъявлено требования, содержащие необходимость уведомить о месте и времени рассмотрения представления прокурора, рассмотреть с участием представителя прокуратуры, принять надлежащие меры для устранения отмеченных нарушений закона, о результатах принятых мер сообщить прокурору в месячный срок со дня получения представления, в том числе, в представлении содержалось требование о рассмотрении вопроса о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных лиц в допущенных нарушениях закона.

Из материалов дела усматривается, что представление зам. прокурора рассмотрено с участием представителя прокуратуры "адрес" и в установленный срок в прокуратуру направлен письменный мотивированный ответ от ДД.ММ.ГГГГ Как следует из его содержания, по результатам рассмотрения представления достаточных оснований для его удовлетворения в полном объеме, не выявлено, и должностным лицом, лицом, не согласившимся по существу с применением норм права, во исполнение требований статьи 24 Закона о прокуратуре дан мотивированный ответ, мотивы приведены подробно в ответе со ссылкой на документы и соответствующие нормы права, в том числе, и на судебные акты, предполагающие, иной правовой подход к разрешению, поставленных в части, в представлении зам. прокурора, вопросов.

Следует отметить, что то обстоятельство, что прокурор не согласился с содержанием и оценкой изложенных в ответе фактов, не может служить основанием для привлечения лица к административной ответственности за неисполнение требований прокурора, поскольку из системного анализа приведенных выше норм следует, что должностное лицо, которому адресовано представление, обязано его рассмотреть в полном объеме все требования в установленный законом, месячный срок, и сообщить о результатах рассмотрения прокурору в письменной форме, то есть, важным и значимым при этом, является сам факт рассмотрения представления в срок и в полном объеме предъявленных должностному лицу законных требований и направление ответа по всем поставленным прокурором, вопросам.

Вместе с тем, судьей краевого суда доводы жалобы, аналогичные настоящим, предметом исследования и оценки, как этого требует закон, не были, равно как законность и обоснованность требований заместителя прокурора района, подлежащих исполнению в порядке рассмотрения представления при постановлении обжалуемых судебных актов.

Вопрос о законности и обоснованности представления, содержащего требования прокурора, невыполнение которых вменено лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, подлежит исследованию в рамках рассмотрения дела. Обязанность доказывания правомерности требований, изложенных в соответствующем представлении, лежит на прокуроре.

Исходя из названного правового подхода судье краевого суда в порядке ст. 30.6 КоАП РФ следовало все доводы, названные в жалобе главы администрации, и на основе правового анализа установленных обстоятельств, формировать объективное и правильное с позиции закона правовое мнение о наличии и доказанности события и состава административного правонарушения, чего сделано не было.

В ходе рассмотрения дела об административном правонарушении ФИО1 последовательно отрицалась виновность в совершении вменяемого ему административного правонарушения, с приведением следующих доводов, подлежавших судебной проверке должным образом и оценке: по вопросу обращения ФИО7 относительно земельного участка с кадастровым номером 23630:1111002:291, о результатах рассмотрения заявления с детальным изложением фактических обстоятельств по земельному участку, и невозможности его разрешения иным способом, кроме как в судебном порядке с приведением мотивов такого вывода; по вопросу обращения ФИО4, обратившегося в заявлением в администрацию района для утверждения схемы расположения земельного участка площадью 5224 кв.м. на котором расположено здание, принадлежащее на праве собственности с кадастровым номером 23:30:1201006:401, площадью 885 кв.м. относительно невозможности его удовлетворения со ссылкой на фактические обстоятельства, наличие судебных решений, которыми ФИО4 отказано в аналогичных требованиях, заявленных в суде; по результатам повторного рассмотрения представления со ссылкой, на невозможность удовлетворения заявлений названных лиц со ссылкой на документы, нормы права и фактические обстоятельства, в совокупности, по мнению администрации, исключающие удовлетворение представления.

Относительно довода главы администрации о том, что требование в представлении о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных должностных лиц противоречит требованиям Закона о прокуратуре, нормам ТК РФ требует корректировки в той части, что в представлении зам. прокурора района названное требование имело иную формулировку в виде " рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных должностных лиц", что не тождественно названной в ответе администрации формулировке требования.

Прокурор в установленном законом порядке принимает меры по привлечению к ответственности лиц, совершивших правонарушения (п. 4 ст. 10 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон N 2202-1)).

Прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона (п. 2 ст. 22 Закона N 2202-1).

В представлении может содержаться требование о привлечении виновных лиц к дисциплинарной ответственности (Постановление Верховного Суда РФ от ДД.ММ.ГГГГ N 57-АД19-40).

Требования прокурора, вытекающие из его полномочий, предусмотренных, в частности, ст. 22 Закона N 2202-1, подлежат безусловному исполнению в установленный срок (п. 1 ст. 6 Закона N 2202-1).

Вместе с тем, как отмечается Верховным Судом РФ, применение к работнику мер дисциплинарной ответственности является правом, а не обязанностью работодателя, производится в законодательно установленном порядке. Императивное требование прокурора о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных лиц противоречит нормам законодательства РФ (Постановление Верховного Суда РФ N 57-АД19-40).

За совершение дисциплинарного проступка, то есть неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей, работодатель имеет право применить дисциплинарное взыскание (ч. 1 ст. 192 Трудового кодекса РФ).

Таким образом, представляется обоснованным вывод, что если требование прокурора о привлечении виновного лица к дисциплинарной ответственности не является правомерным, то и привлечение к ответственности за его невыполнение также не будет являться правомерным.

В представлении прокурора может содержаться требование рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности работника, виновного в допущенных нарушениях закона, что обязывает работодателя рассмотреть указанный вопрос, поскольку это не является тождественным требованию о безусловном привлечении работника к дисциплинарной ответственности. Подобное предписание прокурора не может рассматриваться как незаконное вмешательство в компетенцию работодателя, правомочного на принятие решений о привлечении (отказе в привлечении) к дисциплинарной ответственности (Кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от ДД.ММ.ГГГГ N 80-КАД21-6-К6).

Вышеназванное в совокупности свидетельствует о невыполнении судьей краевого суда полномочий, предусмотренных положениями КоАП РФ при пересмотре не вступившего в законную силу судебного акта, что указывает на существенность и принципиальность нарушений норм права, допущенных при рассмотрении жалобы на судебное решение, игнорирование правового регламента рассмотрение жалоб, протестов.

Согласно ст. 26.1 КоАП РФ в числе иных обстоятельств по делу об административном правонарушении выяснению подлежат: событие административного правонарушения, лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которые Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, а также виновность лица в совершении административного правонарушения.

Вместе с тем, анализ обстоятельств дела с учетом положений ст. 24.1, 26.1, 26.2, 26.11, 30.6 КоАП РФ позволяет сделать вывод о том, что судьей краевого суда в целом не выполнены требования ст. 30.6 КоАП РФ, не исследованы доводы жалобы должным образом, и не дана им оценка во взаимосвязи с имеющимся в деле доказательствами, неправильно применены нормы материального и процессуального права, принято преждевременное решение о законности постановления судьи районного суда.

Подобное рассмотрение дела не отвечает установленным ст. 24.1 КоАП РФ задачам производства по делам об административных правонарушениях о всестороннем, полном, объективном и своевременном выяснении обстоятельств дела и разрешении его в соответствии с законом.

Изложенное свидетельствует о том, что судьей краевого суда были допущены существенные нарушения требований КоАП РФ, повлиявшее на исход дела, что не позволяет признать обжалуемый судебный акт законным. КоАП РФ по результатам рассмотрения жалобы, протеста на вступившие в законную силу акты по делу об административном правонарушении также предусмотрен единственный случай вынесения решения об отмене постановления по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалобы, протеста. Таким случаем в силу п. 3 ч. 2 ст. 30.17 КоАП РФ является существенное нарушение процессуальных требований, предусмотренных названным Кодексом, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

В силу изложенного, решение судьи краевого суда подлежит отмене, а дело направлению на новое рассмотрение.

При повторном рассмотрении дела об административном правонарушении следует установить наличие события и состава административного правонарушения, верно определить предмет доказывания, законность требований, предъявленных для устранения главе администрации, доказанного объема требований в представлении зам. прокурора, вмененных главе администрации в качестве допущенных нарушений требований закона, и иные, значимые юридические обстоятельства, требуемые для разрешения дела по жалобе лица, привлеченного к административной ответственности.

Руководствуясь статьями 30.13 и 30.17 Кодекса Российской Федерации, об административных правонарушениях, судья Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

постановил:

решение судьи "адрес"вого суда от ДД.ММ.ГГГГ, вынесенное в отношении должностного лица - главы Темрюкского городского поселения "адрес" ФИО1 по делу об административном правонарушении, предусмотренного статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, отменить, дело об административном правонарушении направить на новое рассмотрение в "адрес"вой суд.

Судья Х.З. Борс