Постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 31 мая 2010 г. по делу N А36-4751/2009 Поскольку к компетенции Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору не относится контроль за соблюдением законодательства об использовании земель по целевому назначению, кроме того, в обжалуемом постановлении не указано, в чем конкретно состоит вина Общества, привлекаемого к ответственности, суд правомерно признал недействительным постановление Управления Россельхознадзора о привлечении Общества к административной ответственности за невыполнение мероприятий по улучшению и охране земель и использованию земель не по целевому назначению (извлечение)

Постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа
от 31 мая 2010 г. по делу N А36-4751/2009
(извлечение)

Федеральный арбитражный суд Центрального округа в составе: председательствующего, судей, при участии в заседании: от заявителя не явились, о месте и времени слушания дела извещены надлежащим образом, от заинтересованного лица Ф.Д.А. - представителя (дов. от 24.09.2009, N 162, пост.),

рассмотрев кассационную жалобу Управления Россельхознадзора по Тульской и Липецкой областям на постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.02.2010 по делу N А36-4751/2009, установил:

Открытое акционерное общество "Р" обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным и отмене постановления вынесенного заместителем руководителя Управления Россельхознадзора по Тульской и Липецкой областям П.В.А. от 08.09.2009 N 106 о признании общества виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ст. 8.8 КоАП РФ.

Решением Арбитражного суда Липецкой области от 20.11.2009 заявленные требования удовлетворены частично. Постановление заместителя руководителя Управления Россельхознадзора по Тульской и Липецкой областям П.В.А. от 08.09.2009 г. N 106 изменено, обществу назначено административное наказание в виде административного штрафа в размере 10000 (десяти) тысяч рублей за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьей 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. В остальной части в удовлетворении заявления отказано.

Постановлением Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.02.2010 решение суда отменено, заявленные обществом требования удовлетворены.

В кассационной жалобе Управления Россельхознадзора по Тульской и Липецкой областям (далее - Управление) просит постановление апелляционной инстанции отменить, ссылаясь при этом на нарушение судами норм материального права.

Изучив материалы дела, проверив доводы заявителя жалобы, кассационная инстанция не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, на основании приказа от 17.08.2009 N 359-ЛП и решения прокурора от 19.08.2009 о согласовании проведения внеплановой выездной проверки 26.08.2009, 28.08.2009 и 04.09.2009 должностными лицами Управления Россельхознадзора проведена внеплановая выездная проверка ОАО "Р", о чем составлен акт проверки от 04.09.2009 N 48-181-09.

В ходе проведения проверки Управлением выявлены следующие нарушения:

1) при обработке посевов наземным способом химическим средствами нарушены требования п. 5.3 СанПиН 1.2.1077-01 "Гигиенические требования к хранению, применению и транспортированию пестицидов и агрохимикатов", устанавливающего санитарные разрывы от населенных пунктов не менее 300 метров;

2) обнаружен карьер по добыче общераспространенных полезных ископаемых (щебень) на принадлежащем ОАО "Р" земельном участке сельскохозяйственного назначения (пастбище) площадью 0,3 га, на северо-восток в 420 м от границы Липецкого района Липецкой области, разработка которого ведется без разрешительных документов;

3) обнаружено образование несанкционированной свалки ТБО на принадлежащем ОАО "Р" земельном участке сельскохозяйственного назначения (пастбище) площадью 0,3 га в 30 метрах на северо-восток от границы Задонского района Липецкой области. Земельный участок захламлен: пластиковыми бутылками, строительным мусором, отходами целлофана, прочими коммунальными отходами, глиной (суглинки).

Посчитав, что земельный участок сельскохозяйственного назначения (пастбище) площадью 0,3 га в 30 метрах на северо-восток от границы Задонского района Липецкой области, предназначенный для сельскохозяйственного производства, не используется по назначению и обществом не выполняются обязательные мероприятия по улучшению земель и охране почв, Управление Россельхознадзора по Тульской и Липецкой областям составило протокол от 04.09.2009 N 106 об административном правонарушении.

Постановлением Управления от 08.09.2009 N 106 обществу за выявленное административное правонарушение, ответственность за которое предусмотрена ст. 8.8 КоАП РФ, назначен административный штраф в размере 15000 руб.

Считая привлечение к административной ответственности незаконным, ОАО "Р" обратилось с заявлением в суд.

В силу ст. 8.8 КоАП РФ (в ред. Федерального закона от 07.03.2005 N 14-ФЗ) использование земель не по целевому назначению, неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение срока, установленного федеральным законом, а равно невыполнение установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель, влечет наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от десяти тысяч до двадцати пятя тысяч рублей.

Из содержания названной нормы следует, что диспозиция ст. 8.8 КоАП РФ содержит три самостоятельных состава административного правонарушения.

Судами обеих инстанций установлено, что согласно протоколу об административном правонарушении от 04.09.2009 N 106 и постановлению от 08.09.2009 N 106 обществу вменено два самостоятельных нарушения, а именно: не использование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства, по назначению и невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв.

В соответствии со статьей 7 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на категории и используются в соответствии с установленным для них целевым назначением.

Обязанность собственников земельных участков и лиц, не являющихся собственниками земельных участков, использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением установлена статьей 42 ЗК РФ.

В силу пункта 3 статьи 6 Федерального закона от 24.07.2002 N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения принудительно может быть изъят у его собственника в судебном порядке в случае ненадлежащего использования или не использования в соответствии с целевым назначением в течение трех лет.

Неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства, в указанных целях в течение срока, установленного федеральным законом, влечет административную ответственность, предусмотренную статьей 8.8 КоАП РФ.

Таким образом, привлечение к административной ответственности за правонарушение, выразившееся в не использовании земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства, в указанных целях в течение срока, установленного федеральным законом, возможно только при условии, что земельный участок не используется в течение трех и более лет (ст. 284 ГК РФ, пп. 4 п. 2 ст. 45 и пп. 4 п. 2 ст. 46 Земельного кодекса РФ). Факт не использования земельного участка может быть установлен только по истечении установленного законом срока.

Вместе с тем административным органом не исследовался и не доказан тот факт, что на принадлежащем ОАО "Р" земельном участке с кадастровым номером 48:11:1470501:158 несанкционированная свалка мусора находится в течение трех и более лет, в связи с чем земельный участок не использовался для сельскохозяйственного производства в течение указанного срока.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к правильному выводу об отсутствии в действия ОАО "Р" административного правонарушения, предусмотренного ст. 8.8 КоАП, выразившегося в не использовании по целевому назначению земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства.

Поддерживая названные выводы Арбитражного суда Липецкой области, суд апелляционной инстанции указал, что Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору и ее территориальные органы неуполномочены на рассмотрение дел о не использовании земельных участков, предназначенных для сельскохозяйственного производства, по целевому назначению, в том числе, и земель сельскохозяйственного назначения.

Согласно пункту 3 части 1 статьи 22.1 КоАП Российской Федерации дела об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом, рассматриваются в пределах компетенции, установленной главой 23 настоящего Кодекса, федеральными органами исполнительной власти, их учреждениями, структурными подразделениями и территориальными органами, а также иными государственными органами, уполномоченными на то исходя из задач и функций, возложенных на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.11.2006 N 689 "О государственном земельном контроле" утверждено Положение о государственном земельном контроле (далее - Положение).

Согласно п. 5 Положения Федеральная служба по ветеринарному ифитосанитарному надзору и ее территориальные органы осуществляют на землях сельскохозяйственного назначения и земельных участках сельскохозяйственного использования в составе земель поселений контроль за соблюдением: выполнения в соответствии с Федеральным законом "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" мероприятий по сохранению и воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения, включая мелиорированные земли; выполнения требований по предотвращению самовольного снятия, перемещения и уничтожения плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления; выполнения иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель в пределах установленной сферы деятельности.

В силу п. 3 Положения Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости и его территориальные органы осуществляют контроль за соблюдением: выполнения требований земельного законодательства о недопущении самовольного занятия земельных участков, самовольного обмена земельными участками и использования земельных участков без оформления на них в установленном порядке правоустанавливающих документов, а также документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности; порядка переуступки права пользования землей; выполнения требований земельного законодательства об использовании земель по целевому назначению и выполнении обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению; выполнение требований о наличии и сохранности межевых знаков границ земельных участков; порядка представления сведений о состоянии земель; исполнения предписаний по вопросам соблюдения земельного законодательства и установления нарушений в области земельных отношений; выполнения иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель в пределах установленной сферы деятельности.

Из анализа указанных положений следует, что к компетенции Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору и ее территориальных органов не относится контроль за соблюдением законодательства об использовании земель по целевому назначению, в связи с чем в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 15.11.2006 N 689 данная Федеральная служба и ее территориальные органы не уполномочены на рассмотрение административных дел о привлечении к ответственности за использование земель не по целевому назначению, в том числе, и земель сельскохозяйственного назначения.

Суд кассационной инстанции считает вышеуказанные выводы судов правильными.

Проверяя законность оспоренного постановления N 106 в части вмененного ОАО "Р" административного правонарушения, заключающегося в невыполнении обществом обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что обществом не осуществлялись мероприятия по ликвидации последствий захламления земельного участка, направленные на ликвидацию несанкционированной свалки мусора, в связи с чем, указанное бездействие образует состав правонарушения, предусмотренного ст. 8.8 КоАП РФ, при этом суд снизил размер наложенного штрафа, усмотрев наличие смягчающих обстоятельств.

Суд апелляционной инстанции в этой части не согласился с выводами суда первой инстанции, исходя из следующего.

Статьей 13 Земельного кодекса РФ предусмотрено, что в целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия по сохранению почв и их плодородия; защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения радиоактивными и химическими веществами, захламления отходами производства и потребления, загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и других негативных (вредных) воздействий, в результате которых происходит деградация земель; защите сельскохозяйственных угодий от зарастания деревьями и кустарниками, сорными растениями, а также защите растений и продукции растительного происхождения от вредных организмов (растений или животных, болезнетворных организмов, способных при определенных условиях нанести вред деревьям, кустарникам и иным растениям); ликвидации последствий загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и захламления земель; сохранению достигнутого уровня мелиорации; рекультивации нарушенных земель, восстановлению плодородия почв, своевременному вовлечению земель в оборот; сохранению плодородия почв и их использованию при проведении работ, связанных с нарушением земель.

Оценив представленные сторонами доказательства, в том числе материалы административного дела, суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что в оспариваемом постановлении в нарушение требований ст.ст. 26.1, 26.2, 29.10 КоАП РФ не указано, какие требования и обязательные мероприятия по улучшению земель и охране почв не были выполнены обществом, в материалы дела административным органом не представлены доказательства, подтверждающие факт ухудшения плодородия почв в результате невыполнения обществом обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв.

Кроме того, судом апелляционной инстанции учтено, что при вынесении оспариваемого постановления административным органом вопрос о наличии вины общества в совершении вменяемого ему административного правонарушения не исследовался, в нарушение ст. 29.10 Кодекса в обжалуемом постановлении не указано, в чем конкретно состоит вина общества, привлекаемого к административной ответственности, предусмотренной ст. 8.8 КоАП РФ.

При таких обстоятельствах, суд апелляционной инстанции пришел к правильному выводу об отсутствии у административного органа достаточных оснований для привлечения ОАО "Р" к административной ответственности, предусмотренной ст. 8.8 КоАП РФ, за невыполнение мероприятий по улучшению и охране земель.

Вместе с тем, суд кассационной инстанции не может согласиться с выводом суда апелляционной инстанции о том, что вмененное обществу согласно протоколу правонарушение, выразившееся в наличии на принадлежащем ОАО "Р" земельном участке сельскохозяйственного назначения (пастбище) площадью 0,3 га в 30 метрах на северо-восток от границы Задонского района Липецкой области несанкционированной свалки, а именно, его захламлении: пластиковыми бутылками, строительным мусором, отходами целлофана, прочими коммунальными отходами, глиной (суглинки), в результате чего земельный участок, предназначенный для сельскохозяйственного производства, не используется по назначению и не выполняются обязательные мероприятия по улучшению земель охране почв, образуют объективную сторону административного правонарушения, предусмотренного ст. 8.2 КоАП РФ.

Согласно ст. 8.2 КоАП РФ административная ответственность наступает за несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при сборе, накоплении, использовании, обезвреживании, транспортировании, размещении и ином обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами.

Из анализа диспозиции указанной статьи следует, что к административной ответственности по ст. 8.2 КоАП РФ могут быть привлечены только лица, осуществляющие сбор, накопление, использование, обезвреживание, транспортирование, размещение и иное обращение с отходами производства и потребления или иными опасными веществами и допустившие несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований.

Между тем, материалами дела не доказано, что ОАО "Р" указанную деятельность осуществляло, в связи с чем общество не является субъектом административного правонарушения, предусмотренного ст. 8.2 КоАП РФ.

Вместе с тем, ошибочный вывод суда о возможности квалификации вменяемого обществу правонарушения по ст. 8.2 КоАП РФ не может служить основанием для отмены оспариваемого постановления суда апелляционной инстанции, поскольку не повлиял на законность и обоснованность данного судебного акта.

Наличие нарушений норм процессуального права, являющихся безусловным основанием для отмены обжалуемого судебного акта, не установлено.

Руководствуясь п. 1 ч. 1 ст. 287, ст. 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, постановил:

Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.02.2010 по делу N А36-4751/2009 оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия.