Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 13 декабря 2023 г. по делу N 8а-24154/2023[88а-23946/2023]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего: Городкова А.В, судей: Зеленского А.М, Бельмас Н.А, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу административного истца Кубышевой К. И. на решение Сортавальского городского суда Республики Карелия от 05 апреля 2023 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Карелия от 13 июля 2023 года по административному делу N 2а-282\2023 по административному исковому заявлению Кубышевой К. И. к Министерству имущественных и земельных отношений Республики Карелия, Правительству Республики Карелия об оспаривании решения и возложении обязанности устранить допущенные нарушения.

Заслушав доклад судьи Зеленского А.М, объяснения представителя Кубышевой К.И. - Ивановой Е.Н, поддержавшей доводы кассационной жалобы, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Кубышевой К.И. на основании распоряжения Министерства имущественных и земельных отношений Республики Карелия (далее - Минимущество) N 3342-м/20р от 30.05.2022 утверждена схема расположения двух земельных участков на кадастровом плане территории, вид разрешенного использования земельного участка - "запас", категория земель "земли запаса". Административным истцом был образован земельный участок с кадастровым номером N площадью 8446 кв.м, расположенный по адресу: Республика Карелия, г. Сортавала, земельный участок расположен в восточной части кадастрового квартала 10:07:04 28 10, соответствующие сведения были внесены в ЕГРН. 30.06.2022 Кубышева К.И. в целях оформления права аренды на вышеуказанный земельный участок, обратилась в Минимущество с ходатайством о переводе вышеуказанного земельного участка из категории - земли запаса в категорию - земли сельскохозяйственного назначения.

Распоряжением N 944р-П от 17.10.2022 Правительство Республики Карелия отказало административному истцу в переводе по мотивам несоответствия испрашиваемого целевого назначения земельного участка генеральному плану Хелюльского городского поселения.

Административный истец обратилась в Министерство природных ресурсов и экологии Республики Карелия по вопросу выявления наличия либо отсутствия пересечений земельного участка с кадастровым номером N с землями лесного фонда, из ответа которого следует, что спорный земельный участок не относится и не пересекает земли лесного фонда.

Административный истец, полагая, что принятым решением нарушены ее права и законные интересы, обратилась в суд и просила признать незаконным распоряжение Правительства Республики Карелия от 17.10.2022 N 944р-П об отказе в переводе земельного участка с кадастровым номером N, площадью 8446 кв.м, из состава земель запаса в земли сельскохозяйственного назначения и обязать Минимущество повторно рассмотреть ходатайство о переводе земельного участка с кадастровым номером N из категории - земли запаса в категорию - земли сельскохозяйственного назначения.

Решением Сортавальского городского суда Республики Карелия от 05 апреля 2023 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Карелия от 13 июля 2023 года, в удовлетворении иска отказано.

На вступившие в законную силу судебные постановления административный истец подал кассационную жалобу, в которой ставится вопрос об их отмене. В обоснование жалобы приводятся доводы о нарушении судами норм материального и процессуального права.

Согласно части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких нарушений судами первой и апелляционной инстанций не допущено.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения Минимущества от 30.05.2022 N 3342-м/20р административному истцу была утверждена схема расположения земельных участков на кадастровом плане территории, согласно которой образуются следующие земельные участки:

- земельный участок с условным обозначением: 101 :ЗУ 1, образуемый путем раздела земельного участка с кадастровым номером N, площадью 8446 кв.м, адрес: Российская Федерация, Республика Карелия, г. Сортавала, Хелюльское сельское поселение, район пгт. Хелюля, земельный участок расположен в кадастровом квартале N, вид разрешенного использования земельного участка - "запас", категория земель - "земли запаса";

- земельный участок с условным обозначением :101:ЗУ2, образуемый путем раздела земельного участка с кадастровым номером N, площадью 8410 кв.м, адрес: Российская Федерация, Республика Карелия, г. Сортавала, Хелюльское сельское поселение, район пгт. Хелюля, земельный участок расположен в кадастровом квартале N, вид разрешенного использования земельного участка - "запас", категория земель - "земли запаса".

Кубышевой К.И. предварительно согласовано предоставление в аренду земельных участков для ведения личного подсобного хозяйства на полевых участках.

Пунктом 3 Распоряжения установлено, что предоставление земельных участков возможно в случае обеспечения следующих условий: проведение работ по формированию земельного участка и постановке его на государственный кадастровый учет; перевода земельного участка из категории земель "земли запаса" в категорию земель "земли сельскохозяйственного назначения"; изменение вида разрешенного использования земельного участка с "запас" на "ведение личного подсобного хозяйства на полевых участках".

Административным истцом был образован земельный участок с кадастровым номером N площадью 8446 кв.м, расположенный по адресу: Республика Карелия, г. Сортавала, земельный участок расположен в восточной части кадастрового квартала N, соответствующие сведения были внесены в ЕГРН.

30.06.2022 Кубышева К.И. в целях оформления права аренды на вышеуказанный земельный участок, обратилась в Минимущество с ходатайством о переводе вышеуказанного земельного участка из категории - земли запаса в категорию - земли сельскохозяйственного назначения. В обоснование перевода земельного участка из состава одной категории в другую административным истцом указано на то, что указанный земельный участок после получения его в аренду планируется использовать для ведения личного подсобного хозяйства - выращивания различных видов сельскохозяйственных культур (картофеля, моркови и др.), выращивание плодовых кустарников, разведение птицеводства (кур).

Распоряжением Правительства Республики Карелия от 17.10.2022 N 944р-П административному истцу было отказано в переводе вышеуказанного земельного участка из состава земель запаса в земли сельскохозяйственного назначения в связи с несоответствием испрашиваемого целевого назначения земельного участка генеральному плану Хелюльского городского поселения.

Не согласившись с решением административного ответчика, административный истец обратился в суд с настоящим административным исковым заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что обжалуемое распоряжение было вынесено уполномоченным органом, подписано уполномоченным должностным лицом, не противоречит действующему законодательству.

Судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда первой инстанции по доводам апелляционной жалобы.

Согласно пп. 8 п. 1 ст. 1 ЗК РФ одним из основных принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

В соответствии с п.1 ст. 7 ЗК РФ земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на следующие категории: земли сельскохозяйственного назначения; земли населенных пунктов; земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; земли особо охраняемых территорий и объектов; земли лесного фонда; земли водного фонда; земли запаса.

В силу п. 2 ст. 7 ЗК РФ правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территории, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов (абз. первый).

Согласно п.2 ст. 7 ЗК РФ, указанные в п. 1 настоящей статьи, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель и земельных участков определяется в соответствии с федеральными законами исходя из их принадлежности к той или иной категории земель и разрешенного использования.

В отношении земельного участка в соответствии с федеральным законом могут быть установлены один или несколько основных, условно разрешенных или вспомогательных видов разрешенного использования. Любой основной или вспомогательный вид разрешенного использования из предусмотренных градостроительным зонированием территорий выбирается правообладателем земельного участка в соответствии с настоящим Кодексом и законодательством о градостроительной деятельности. Правообладателем земельного участка по правилам, предусмотренным федеральным законом, может быть получено разрешение на условно разрешенный вид разрешенного использования.

В соответствии со ст. 103 ЗК РФ к землям запаса относятся земли, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленные гражданам или юридическим лицам, за исключением земель фонда перераспределения земель, формируемого в соответствии со ст. 80 настоящего Кодекса.

Использование земель запаса допускается после перевода их в другую категорию, за исключением случаев, если земли запаса включены в границы охотничьих угодий, случаев выполнения работ, связанных с пользованием недрами на таких землях, и иных предусмотренных федеральными законами случаев.

Как следует из ст. 13 Федерального закона от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее - Федеральный закон N 172-ФЗ) перевод земельного участка из состава земель запаса в другую категорию земель в зависимости от целей дальнейшего использования этого земельного участка осуществляется только после формирования в установленном порядке земельного участка, в отношении которого принимается акт о переводе земельного участка из состава земель запаса в другую категорию земель.

В соответствии со ст. 4 Федерального закона N 172-ФЗ перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую не допускается в случае: установления в соответствии с федеральными законами ограничения перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую либо запрета на такой перевод; наличия отрицательного заключения государственной экологической экспертизы в случае, если ее проведение предусмотрено федеральными законами; установления несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации.

Согласно ст. 77 ЗК РФ землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей, в составе которых выделяются сельскохозяйственные угодья.

В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, мелиоративными защитными лесными насаждениями, водными объектами (в том числе прудами, образованными водоподпорными сооружениями на водотоках и используемыми в целях осуществления прудовой аквакультуры), объектами капитального строительства, некапитальными строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции, в случаях, предусмотренных федеральными законами, нестационарными торговыми объектами, а также жилыми домами, строительство, реконструкция и эксплуатация которых допускаются на земельных участках, используемых крестьянскими (фермерскими) хозяйствами для осуществления своей деятельности, либо на земельных участках, предназначенных для ведения гражданами садоводства для собственных нужд.

Земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания мелиоративных защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей, а также для целей аквакультуры (рыбоводства) крестьянскими (фермерскими) хозяйствами для осуществления их деятельности, гражданами, ведущими личные подсобные хозяйства, животноводство, садоводство или огородничество для собственных нужд (абз. 1, 2 п.1 ст. 78 ЗК РФ).

Статья 79 ЗК РФ определяет особенности использования сельскохозяйственных угодий и устанавливает, что сельскохозяйственные угодья - это пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), - в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране (п. 1 и п. 4).

В соответствии с п.6 ст.79 ЗК РФ сельскохозяйственные угодья не могут включаться в границы территории ведения гражданами садоводства для собственных нужд, а также использоваться для строительства садовых домов, жилых домов, хозяйственных построек и гаражей на садовом земельном участке.

Градостроительный кодекс Российской Федерации (далее - ГрК РФ) определяет градостроительное зонирование как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В данных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны.

Пунктом 1 ст. 2 ГрК РФ закреплены основные принципы законодательства о градостроительной деятельности, включая обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории.

Документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений (ч.3 ст. 9 ГрК РФ).

В соответствии со ст. 18 ГрК РФ документами территориального планирования муниципальных образований являются: схемы территориального планирования муниципальных районов, генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов.

Генеральный план поселения является документом территориального планирования муниципального образования и содержит: положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа (ст. 18, ч.3 ст. 23 ГрК РФ).

Из материалов административного дела следует, что решением Совета Сортавальского муниципального района от 13.11.2013 N 12 утвержден Генеральный план Хелюльского городского поселения, который был размещен на Федеральной государственной информационной системе территориального планирования.

Из генерального плана Хелюльского городского поселения следует, что спорный земельный участок расположен в двух функциональных зонах - в зоне сельскохозяйственного использования и в зоне леса.

В положении о территориальном планировании Хелюльского городского поселения, входящем в состав Генерального плана, предусмотрены следующие параметры функциональной зоны сельскохозяйственного использования: "размещение, реконструкция объектов (в том числе сенокосов, полевых участков жителей, фермерских хозяйств) для производства сельскохозяйственной продукции и ее первичной переработки, для содержания и разведения сельскохозяйственных животных, для размещения и обслуживания сельскохозяйственной техники, для ведения жителями личного подсобного хозяйства, а также для занятий жителями (объединениями жителей) садовой и огороднической деятельностью".

Параметры для функциональной зоны леса в положении о территориальном планировании Хелюльского городского поселения, входящем в состав Генерального плана, не установлены. Несмотря на отсутствие четких параметров функциональной зоны леса, ее название указывает на невозможность использования земельных участков для сельскохозяйственного использования.

Согласно отзыву Управления по охране объектов культурного наследия Республики Карелия на земельном участке с кадастровым номером N объекты культурного наследия, включенные в единый государственный реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, и выявленные объекты культурного наследия отсутствуют. Испрашиваемый земельный участок с кадастровым номером N расположен вне зон охраны объектов культурного наследия и вне защитных зон объектов культурного наследия.

Управление по охране объектов культурного наследия Республики Карелия в письме от 19.04.2022 N 1047/11-14/УОКН-и в адрес Администрации Сортавальского муниципального района сообщило, что в настоящее время на основании государственного контракта ведется разработка проектов границ территорий объектов культурного наследия проекта зон охраны (объединенных зон охраны) объектов культурного наследия, проекта границ территории, проекта предмета охраны исторического поселения, требований к градостроительным регламентам в границах исторического поселения г. Сортавала и требований к градостроительным регламентам для участков, расположенных за границами территории композиционно-видовых связей (панорам), составляющих предмет охраны исторического поселения г. Сортавала (2022-2023 г.г.). Учитывая длительность вышеуказанных работ, полагают, что в настоящее время вопрос сохранения панорамы природного ландшафта, открывающийся с вершины горы Паасонвуори, необходимо решить на уровне местного самоуправления, путем внесения изменений в правила землепользования и застройки Сортавальского городского поселения, установив для обозначенных территорий зону ограничивающую хозяйственную деятельность.

Как следует из ответа администрации Сортавальского городского поселения от 20 июля 2022 г. N 1803/2.1-22 в адрес Минимущества от администрации Сортавальского муниципального района получено ходатайство по вопросу внесения изменений в действующие правила землепользования и застройки Сортавальского городского поселения и Хелюльского городского поселения в отношении территории, включающей в себя испрашиваемые земельные участка, в части установления территориальной зоны, ограничивающей хозяйственную деятельность (без права возведения объектов капитального строительства).

Согласно отзыву Министерства природных ресурсов и экологии Республики Карелия земельный участок с кадастровым номером N располагается за границами земель лесного фонда.

На запрос суда Администрация Сортавальского муниципального района в ответе от 28.06.2023 сообщила, что Правила землепользования и застройки на территорию, в границах которой расположен земельный участок с кадастровым номером N не разработаны, градостроительные регламенты отсутствуют. Предоставить информацию о границах территориальных зон, на которых расположен земельный участок, не представляется возможным.

Согласно ответу Филиала ППК "Роскадастр" по Республике Карелия от 23.06.2023 на запрос суда в отношении земельного участка с кадастровым номером N запрашиваемые документы из государственного фонда данных отсутствуют.

Вместе с тем, письмом от 30.06.2023 N ОБ-15 Минимущество на запрос суда сообщило, что государственный кадастровый учет земельного участка с кадастровым номером N осуществлен в результате выполнения кадастровых работ в связи с образованием двух земельных участков, путем раздела земельного участка с кадастровым номером N. Согласно сведениям ЕГРН земельного участка с кадастровым номером N поставлен на государственный кадастровый учет 31.07.2008, категория земель - "земли запаса", вид разрешенного использования - "земли запаса".

С учетом п.3 ст.11.2 Земельного кодекса РФ после раздела у образуемых земельных участков категория земель и вид разрешенного использования сохраняются такими же, как и у исходного участка.

Учитывая положения действующего законодательства, а также то, что требование административного истца о переводе земельного участка из категории земель запаса в категорию земель сельскохозяйственного назначения обусловлено с целью дальнейшего использования для ведения личного подсобного хозяйства ? выращивания сельскохозяйственных культур, плодовых кустарников, разведение птицеводства не соответствует испрашиваемому целевому назначению земельного участка Генеральному плану Хелюльского сельского поселения, поскольку земельный участок с кадастровым номером N согласно карте функциональных зон Хелюльского сельского поселения, входящей в состав Генерального плана указанного поселения, расположен в двух функциональных зонах - в зоне сельскохозяйственного использования и в зоне леса, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что правовые основания для признания нарушенными прав и законных интересов административного истца отсутствуют, в связи с чем, обоснованно отказал Кубышевой К.И. в удовлетворении заявленных требований.

Таким образом, оспариваемое распоряжение Правительства соответствует положениям действующего законодательства, оснований для его отмены нет.

Довод жалобы о том, что испрашиваемый земельный участок расположен за границами земель лесного фонда не свидетельствует об ошибочности оспариваемого решения, поскольку закон не связывает основания отказа с фактическим нахождением земельных участков, подлежащих переводу, на землях лесного фонда, а указывает на обязательное соответствие испрашиваемого целевого назначения земельных участков утвержденным документам территориального планирования.

Кроме того, в соответствии со статьёй 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации решение органов власти и местного самоуправления может быть отменено судом только при наличии двух условий. Противоречия закону и нарушения прав административного истца.

Из материалов дела видно, что земельный участок, по поводу которого возник спор, Кубышевой не предоставлялся, прав на него она не имеет, следовательно, у Министерства имущественных и земельных отношений Республики Карелия отсутствует обязанность по изменению категории и разрешенного использования земельного участка на основании обращения истицы.

Кассационная жалоба Кубышевой К.И. основана на требовании о даче другой оценки содержащимся в материалах дела доказательствам.

Однако в силу части 3 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд кассационной инстанции не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены либо были отвергнуты судом первой или апелляционной инстанции, предрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, преимуществе одних доказательств перед другими.

Таким образом, оценка доказательств не входит в компетенцию суда кассационной инстанции. Нарушений норм процессуального права при принятии доказательств судами первой и апелляционной инстанций не допущено.

Судами первой и апелляционной инстанций правильно применены нормы материального и процессуального права. Оснований для отмены вступивших в законную силу судебных постановлений нет.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Сортавальского городского суда Республики Карелия от 05 апреля 2023 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Карелия от 13 июля 2023 года по административному делу N 2а-282\2023 по административному исковому заявлению Кубышевой К.И. к Министерству имущественных и земельных отношений Республики Карелия, Правительству Республики Карелия об оспаривании решения и возложении обязанности устранить допущенные нарушения оставить без изменения, кассационную жалобу административного истца Кубышевой К. И. - без удовлетворения.

Решение Сортавальского городского суда Республики Карелия от 05 апреля 2023 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Карелия от 13 июля 2023 года и настоящее кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 25 декабря 2023 года.

Председательствующий:

Судьи: