Кассационное определение СК по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 28 ноября 2023 г. по делу N 8а-24743/2023[88а-26057/2023]

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Фахрутдинова И.И, судей Бритвиной Н.С. и Карякина Е.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи поданную 21 сентября 2023 года кассационную жалобу ООО "ПСК "Красная Звезда" на решение Ульяновского районного суда Ульяновской области от 21 марта 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ульяновского областного суда от 29 августа 2023 года по административному делу N 2а-2-145/2023 по административному исковому заявлению Управления федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Ульяновской области к администрации муниципального образования "Ульяновский район" Ульяновской области, администрации муниципального образования "Большеключищенское сельское поселение" Ульяновской области, ООО "ПСК "Красная Звезда" о признании бездействия незаконным и возложении обязанности организовать мероприятия по ликвидации свалки твердых коммунальных отходов.

Заслушав доклад судьи Шестого кассационного суда общей юрисдикции Фахрутдинова И.И, изложившего обстоятельства административного дела и доводы кассационной жалобы, выслушав в ее поддержку объяснения представителя ООО "ПСК "Красная Звезда" по доверенности Семеновой П.В, а также возражения представителя Управления федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Ульяновской области по доверенности Крыгиной Е.В. против удовлетворения кассационной жалобы, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Управление федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Ульяновской области (далее - Управление Роспотребнадзора по Ульяновской области, административный истец) обратилось в суд с административным исковым заявлением администрации муниципального образования Ульяновский район Ульяновской области, администрации муниципального образования "Большеключищенское сельское поселение" Ульяновской области, ООО "ПСК "Красная Звезда" с требованиями о признании незаконным бездействия, выразившегося в непринятии мер по ликвидации несанкционированных свалок, расположенных: на земельном участке с кадастровым номером: N на въезде в с. Поникий Ключ Ульяновского района Ульяновской области, слева от кладбища-граница области, площадью 1 856 кв.м; на земельном участке с кадастровым номером N в северо-западном направлении на выезде из села Поникий Ключ Ульяновского района между полем и лесопосадкой - граница области, площадью 7 283 кв.м, и возложении обязанности ликвидировать несанкционированные свалки.

Решением Ульяновского районного суда Ульяновской области от 21 марта 2023 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ульяновского областного суда от 29 августа 2023 года, административное исковое заявление Управления Ропотребнадзора по Ульяновской области удовлетворено частично, признано незаконным бездействие ООО "ПСК "Красная Звезда", выразившееся в непринятии мер по ликвидации несанкционированных свалок; на ООО "ПСК "Красная Звезда" возложена обязанность ликвидировать несанкционированные свалки. В удовлетворении остальной части исковых требований Управления Роспотребнадзора по Ульяновской области к администрации муниципального образования Ульяновский район Ульяновской области, администрации муниципального образования Большеключищенское сельское поселение Ульяновской области отказано.

В кассационной жалобе ООО "ПСК "Красная Звезда" ставит вопрос об отмене состоявшихся по делу судебных актов и направлении административного дела на новое рассмотрение в связи с допущенными судами нарушениями норм материального и процессуального права, что выразилось в ненадлежащем установлении всех юридически значимых обстоятельств, неправильной оценке представленных сторонами доказательств. В частности, автор кассационной жалобы утверждает, что свалка на принадлежащих обществу земельных участках образовалась в результате действий администрации района и сельского поселения, которые разместили на кладбище объявление о необходимости складирования мусора на спорных земельных участках. В населенном пункте и на территории кладбища отсутствуют места для сбора ТКО, что привело к сбросу этих отходов на указанных земельных участках населением и посетителями кладбища. Кассатор полагает, что вины ООО "ПСК "Красная Звезда" в образовании свалки не имеется, следовательно, возлагать на нее обязанность по ликвидации этих свалок у судов оснований не имелось.

Лица, участвующие в деле, извещены о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы надлежащим образом.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, заслушав объяснения участвующих в деле лиц, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалуемом судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения, связанные с неправильным применением норм материального и процессуального права, были допущены судами обеих инстанций.

Так, удовлетворяя требования Управления Роспотребнадзора по Ульяновской области и определяя круг надлежащих административных ответчиков по делу, суды первой и апелляционной инстанций исходили из того, что обязанность по ликвидации несанкционированной свалки с учетом места ее расположения и характера находящихся на ней отходов, и с учетом положений Федеральных законов от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", а также положений статьи 210 Гражданского кодекса Российской Федерации должна быть возложена на собственника земельных участков, на которых обнаружены свалки, то есть на ООО "ПСК "Красная Звезда". При этом судебные инстанции не усмотрели в действиях администраций района и сельского поселения вины в образовании свалки.

С выводами судов первой и апелляционной инстанций судебная коллегия согласиться не может в силу следующих обстоятельств.

Законодательство в области охраны окружающей среды в силу пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из данного федерального закона, других федеральных законов, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Отношения, возникающие в области охраны окружающей среды, в той мере, в какой это необходимо для обеспечения санитарно - эпидемиологического благополучия населения, регулируются законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения и законодательством об охране здоровья, иным направленным на обеспечение благоприятной для человека окружающей среды законодательством (пункт 6 статьи 2).

Федеральным законом от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" определено, что санитарно-эпидемиологическое благополучие населения - состояние здоровья населения, среды обитания человека, при котором отсутствует вредное воздействие факторов среды обитания на человека и обеспечиваются благоприятные условия его жизнедеятельности (статья 1); содержание территорий городских и сельских поселений, промышленных площадок должно отвечать санитарным правилам (пункт 2 статьи 21); отходы производства и потребления подлежат сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению, условия и способы которых должны быть безопасными для здоровья населения и среды обитания и которые должны осуществляться в соответствии с санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (пункт 1 статьи 22).

Пункт 1 статьи 3.4 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" допускает накопление отходов только в местах (на площадках) накопления отходов, соответствующих требованиям законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения и иного законодательства Российской Федерации.

Территории, используемые, но не предназначенные для размещения на них отходов, согласно пункту 4.13 ГОСТа 30772-2001 "Межгосударственный стандарт. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения", введенного постановлением Госстандарта России от 28 декабря 2001 года N 607-ст (далее - ГОСТ 30772-2001), являются несанкционированными свалками отходов.

Согласно примечанию к пункту 7.8 ГОСТа 30772-2001, если юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, производящие отходы, не установлены, собственником отходов являются органы местного самоуправления, юридические лица или индивидуальные предприниматели, ответственные за территории, на которых эти отходы находятся.

В соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны осуществлять мероприятия по охране земель, не допускать загрязнение, истощение, деградацию, порчу, уничтожение земель и почв и иное негативное воздействие на земли и почвы (абзацы четвертый и восьмой статьи 42).

С 1 января 2019 года в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к числу вопросов местного значения городского поселения стало относиться участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному) и транспортированию твердых коммунальных отходов, при этом на территориях сельских поселений, входящих в состав муниципального района, данный вопрос решается органом местного самоуправления соответствующего муниципального района, если его решение не отнесено к ведению органов местного самоуправления сельских поселений законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района и уставами сельских поселений; к числу же вопросов местного значения муниципального района отнесено участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов на территории соответствующего муниципального района (пункт 18 части 1, части 3 и 4 статьи 14 и пункт 14 части 1 статьи 15 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в редакции Федерального закона от 31 декабря 2017 года N 503-ФЗ).

Как указывает Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 30 мая 2023 года N 27-П, предусмотренное статьей 42 Конституции Российской Федерации право каждого на благоприятную окружающую среду - в контексте провозглашенных в ее преамбуле цели обеспечения благополучия и процветания России и ответственности за страну перед нынешним и будущими поколениями, а также конституционного требования о сбалансированности прав и обязанностей гражданина (статья 75.1) - неразрывно связано с конституционной обязанностью сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (статья 58). Исполнению данной конституционной обязанности, являющейся одновременно частью обеспечительного механизма реализации конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду и других экологических прав, и вместе с тем достижению конституционно значимой цели сохранения благоприятной окружающей среды, включая ее защиту от негативного воздействия отходов производства и потребления, призван содействовать, в частности, Федеральный закон "Об охране окружающей среды", который в развитие упомянутых конституционных предписаний устанавливает правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, в том числе определяет полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в данной сфере, а также предусматривает требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, включая требования при обращении с отходами производства и потребления (статья 51).

Данный Федеральный закон исходит из принципа ответственности органов всех трех уровней публичной власти за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях (абзац одиннадцатый статьи 1 и абзац шестой статьи 3), что согласуется с конституционными предписаниями о единстве системы публичной власти.

При этом Конституционный Суд Российской Федерации отмечает, что органы местного самоуправления могут являться субъектами, непосредственно ответственными за содержание (в том числе за недопущение размещения отходов) не только земель и земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, но и расположенных в границах этих муниципальных образований земель или земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, а также земельных участков, находящихся в государственной собственности и не закрепленных за конкретным пользователем, в тех ситуациях, когда твердые коммунальные отходы размещены исключительно или преимущественно населением муниципального образования и при этом их размещение находится в прямой зависимости от ненадлежащего исполнения органом местного самоуправления данного муниципального образования возложенных на него полномочий в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами (прежде всего в части организации на территории муниципального образования удовлетворяющих потребностям жителей мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов) и муниципального земельного контроля. То есть возникновение или продолжение функционирования конкретного места размещения отходов вызвано умышленными неправомерными действиями органа местного самоуправления или должностного лица данного муниципального образования.

Положениями статьи 1064 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрены общие основания ответственности за причинение вреда, в соответствии с которым вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом.

При этом лицо, причинившее вред, освобождается от возмещения вреда, если докажет, что вред причинен не по его вине.

Учитывая приведенное правовое регулирование, ответственным лицом по очистке земельного участка от свалки ТКО является собственник земельного участка, либо иное лицо, осуществляющее полномочия собственника, если не установлено юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, либо физическое лицо, производящие отходы. При этом собственник земельного участка может быть освобожден от этой обязанности, если докажет, что вред причинен по вине иных лиц.

Из материалов административного дела следует, что один из земельных участков, принадлежащий административному истцу, и на которой обнаружена свалка ТКО, расположен в непосредственной близости от кладбища, а другой земельный участок на выезде из села Поникий Ключ.

В материалы дела представлены фотоснимки, из которых следует, что на кладбище размещено объявление администрации о необходимости складирования мусора на земельном участке за забором кладбища, то есть на принадлежащем ООО "ПСК "Красная Звезда" земельном участке.

Также, в деле имеются письменные обращения названного общества в адрес администрации сельского поселения о систематическом сбросе мусора населением села на эти земельные участки и необходимости принятия соответствующих мер.

При рассмотрении административного дела представитель ООО "ПСК "Красная Звезда" также последовательно утверждал, что администрации района и сельского поселения не только не предпринимают меры по предупреждению и пресечению образования свалок ТКО на данных земельных участках, но и напротив совершают действия по их возникновению путем размещения объявлений.

Судам при рассмотрении административного дела с учетом приведенного правового регулирования следовало надлежащим образом проверить вышеуказанные обстоятельства, выяснить, действительно ли размещались на территории кладбища такого рода объявления и кем именно; установлены ли на кладбище мусорные контейнеры и иные оборудованные для этих целей площадки для сбора ТКО; имеется ли такие площадки и места для сбора ТКО в населенном пункте; какие меры были приняты администрациями района и сельского поселения по обращениям представитель ООО "ПСК "Красная Звезда", в том числе для пресечения образования свалок и их ликвидации.

Исходя из установленных юридически значимых обстоятельств, судам необходимо было дать оценку наличию либо отсутствию вины администраций района и сельского поселения в возникновении и продолжении функционирования указанных мест размещения отходов и разрешить вопрос о возможности возложения на них наряду с собственником земельных участков обязанности по ликвидации свалок ТКО.

Между тем суды первой и апелляционной инстанций указанные процессуальные действия не совершили, ограничившись лишь констатацией вывода об отсутствии в деле доказательств того, что обнаруженные свалки образовались вследствие неисполнения администрациями района и сельского поселения возложеных на них полномочий, без учета и оценки представленных в материалы дела ООО "ПСК "Красная Звезда" доказательств.

Допущенные судами ошибки в применении норм процессуального и материального права повлекли принятие неправильных судебных актов, в связи с чем влекут их отмену и направление административного дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции, поскольку по делу требуется установление новых обстоятельств, истребование дополнительных доказательств, что в компетенцию суда кассационной инстанции не входит.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Ульяновского районного суда Ульяновской области от 21 марта 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ульяновского областного суда от 29 августа 2023 года отменить.

Административное дело направить на новое рассмотрение в Ульяновский районный суд Ульяновской области.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, предусмотренные главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение в полном объеме изготовлено 8 декабря 2023 года.

Председательствующий:

Судьи: