Кассационное определение СК по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 12 декабря 2023 г. по делу N 8а-26192/2023[88а-27969/2023]

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Фахрутдинова И.И, судей Карякина Е.А, Тимохина И.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании поданную 10 октября 2023 года кассационную жалобу администрации города Ульяновска на решение Засвияжского районного суда города Ульяновска от 14 февраля 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ульяновского областного суда от 4 июля 2023 года по административному делу N 2а-642/2023 по административному исковому заявлению прокурора Засвияжского района города Ульяновска поданного в интересах неопределенного круга лиц к администрации муниципального образования "город Ульяновск", Министерству имущественных отношений и архитектуры Ульяновской области, Министерству природных ресурсов и экологии Ульяновской области, Правительству Ульяновской области, публичному акционерному обществу (далее - ПАО) "Т Плюс" о признании незаконным бездействия по несанкционированному складированию мусора на земельном участке, возложении обязанности устранить несанкционированное складирование мусора на означенном земельном участке.

Заслушав доклад судьи Карякина Е.А, изложившего обстоятельства административного дела, содержание судебных актов, принятых по административному делу и доводы кассационной жалобы, мнение прокурора четвертого отдела (с дислокацией в городе Самаре) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мигунова В.Ю, относительно удовлетворения кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

прокурор Засвияжского района города Ульяновска (далее также - административный истец, прокурор), действуя в интересах неопределенного круга лиц, обратился в суд с вышеозначенным административным исковым заявлением к администрации муниципального образования "город Ульяновск" (далее также - администрация). Впоследствии судом к участию в деле в качестве административных соответчиков привлечены: Министерство имущественных отношений и архитектуры Ульяновской области, Министерство природных ресурсов и экологии Ульяновской области, Правительство Ульяновской области, ПАО "Т Плюс".

В обоснование административного искового заявления указано, что проведенной прокурорской проверкой установлено наличие на особо охраняемой природной территории "Черное озеро" на земельном участке в границах города Ульяновска несанкционированного складирования твердых коммунальных отходов.

Прокурор в связи с изложенным просил суд признать незаконным бездействие администрации, выразившееся в непринятии мер по устранению несанкционированного складирования мусора на земельном участке, расположенном вблизи ТЦ "Пушкаревское кольцо", с координатами N; возложить обязанность ликвидировать несанкционированное складирование мусора на указанном земельном участке.

Решением Засвияжского районного суда города Ульяновска от 14 февраля 2023 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ульяновского областного суда от 4 июля 2023 года, признано незаконным бездействие администрации, выразившееся в непринятии мер по устранению несанкционированного складирования мусора на земельном участке расположенном вблизи ТЦ "Пушкаревское кольцо" с координатами N; на администрацию возложена обязанность ликвидировать несанкционированное складирование мусора на земельном участке, расположенном вблизи ТЦ "Пушкаревское кольцо" с координатами N.

В удовлетворении административных исковых требований к Министерству имущественных отношений и архитектуры Ульяновской области, Министерству природных ресурсов и экологии Ульяновской области, Правительству Ульяновской области, ПАО "Т Плюс" отказано.

В кассационной жалобе, поданной через суд первой инстанции в Шестой кассационный суд общей юрисдикции, администрация, выражая несогласие с состоявшимися по делу судебными актами и приводя доводы о неправомерности возложения исключительно на нее обязанности ликвидировать несанкционированное складирование мусора на земельном участке, принадлежащем на праве собственности Ульяновской области, а также при наличии сведений о собственниках складированных отходов (ТЦ "Пушкаревское кольцо", ПАО "Т Плюс"), просит отменить состоявшиеся по делу судебные постановления в связи с неправильным применением судами норм материального права, несоответствием выводов судов фактическим обстоятельствам дела, принять по делу новое судебное решение, которым отказать в удовлетворении административных исковых требований.

Лица, участвующие в деле, извещены о времени и месте судебного заседания своевременно и надлежащим образом.

Изучив материалы административного дела, выслушав явившегося участника, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Согласно части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения были допущены судами первой и апелляционной инстанций по настоящему административному делу.

Из материалов дела следует и судами установлено, что в результате прокурорской проверки на особо охраняемой природной территории (далее - ООПТ) "Черное озеро" в городе Ульяновске на земельном участке, расположенном вблизи ТЦ "Пушкаревское кольцо" (координаты N) имеет место несанкционированное складирование твердых коммунальных отходов.

Согласно сведениям Единого государственного реестра недвижимости собственником земельного участка с кадастровым номером N, на котором расположена ООПТ "Черное озеро", является Ульяновская область, данный участок территориально находится в границах муниципального образования "город Ульяновск".

Прокурором 3 марта 2022 года в адрес главы города Ульяновска Вавилина Д.А. внесено представление об устранении нарушений в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения, по итогам рассмотрения которого администрация установилафакт складирования мусора на территории парковки "Пушкаревского кольца" со стороны экопарка "Черное озеро" и обязалась в рамках проведения комплекса работ по благоустройству привести несанкционированное место складирования отходов в нормативное состояние.

Согласно письму главы города Ульяновска Вавилина Д.А. от 21 сентября 2022 года N 40811ог на имя прокурора Ульяновской области Теребунова А.А. несанкционированная свалка на территории ООПТ "Черное озеро" включена в реестр несанкционированных свалок, выявленных на территории муниципального образования "город Ульяновск". Ликвидацию свалки планируется провести в рамках мероприятий по благоустройству муниципального образования "город Ульяновск" в 2022 году (л.д. 11).

Разрешая спор и удовлетворяя административные исковые требования, суд первой инстанции, с выводами которого согласился суд апелляционной инстанции, исходил из того, что поскольку несанкционированная свалка отходов образовалась на земельном участке, расположенном на территории муниципального образования "город Ульяновск, которое непосредственно ответственно за содержание (в том числе за недопущение размещения отходов) не только земель и земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, но и территориально расположенных в границах муниципального образования земель или земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, а также земельных участков, находящихся в государственной собственности и не закрепленных за конкретным пользователем, постольку имеет место незаконное бездействие со стороны администрации по устранению такой свалки и правомерным является возложение на администрацию обязанности по ликвидации свалки. При этом суды не усмотрели оснований для удовлетворения требований к административным соответчикам.

Вместе с тем судебные инстанции, разрешая дело, не учли следующего.

Законодательство в области охраны окружающей среды в силу пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из данного Федерального закона, других федеральных законов, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Отношения, возникающие в области охраны окружающей среды, в той мере, в какой это необходимо для обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, регулируются законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения и законодательством об охране здоровья, иным направленным на обеспечение благоприятной для человека окружающей среды законодательством (пункт 6 статьи 2).

Федеральным законом от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" определено, что санитарно-эпидемиологическое благополучие населения - это состояние здоровья населения, среды обитания человека, при котором отсутствует вредное воздействие факторов среды обитания на человека и обеспечиваются благоприятные условия его жизнедеятельности (статья 1); содержание территорий городских и сельских поселений, промышленных площадок должно отвечать санитарным правилам (пункт 2 статьи 21); отходы производства и потребления подлежат сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению, условия и способы которых должны быть безопасными для здоровья населения и среды обитания и которые должны осуществляться в соответствии с санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (пункт 1 статьи 22).

Пункт 1 статьи 3.4 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" допускает накопление отходов только в местах (на площадках) накопления отходов, соответствующих требованиям законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения и иного законодательства Российской Федерации.

Территории, используемые, но не предназначенные для размещения на них отходов, согласно пункту 4.13 ГОСТа 30772-2001 "Межгосударственный стандарт. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения", введенного постановлением Госстандарта России от 28 декабря 2001 года N 607-ст (далее - ГОСТ 30772-2001), являются несанкционированными свалками отходов.

В соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны осуществлять мероприятия по охране земель, не допускать загрязнение, истощение, деградацию, порчу, уничтожение земель и почв и иное негативное воздействие на земли и почвы (абзацы четвертый и восьмой статьи 42).

В целях охраны земель на собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков возложена обязанность по проведению мероприятий по защите земель, в том числе от загрязнения отходами производства и потребления (подпункт 2 пункта 2 статьи 13 названного кодекса).

Статьей 1 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" определено, что отходы производства и потребления - это вещества или предметы, которые образованы в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению в соответствии с названным законом. Отходами от использования товаров являются готовые товары (продукция), утратившие полностью или частично свои потребительские свойства и складированные их собственником в месте сбора отходов, либо переданные в соответствии с договором или законодательством Российской Федерации лицу, осуществляющему обработку, утилизацию отходов, либо брошенные или иным образом оставленные собственником с целью отказаться от права собственности на них.

Право собственности на отходы определяется в соответствии с гражданским законодательством (статья 4 названного Закона).

ГОСТ 30772-2001. Межгосударственный стандарт. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения, введенный постановлением Госстандарта России от 28 декабря 2001 года N 607-ст, в пункте 7.8 содержит примечание, согласно которому если юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, производящие отходы, не установлены, собственником отходов являются органы местного самоуправления, юридические лица или индивидуальные предприниматели, ответственные за территории, на которых эти отходы находятся (в редакции на момент возникновения спорных правоотношений).

Вместе с тем, в ходе рассмотрения дела судами первой и апелляционной инстанций администрация последовательно указывала на то, что на загрязненном земельном участке расположено сооружение с кадастровым номером 73:24:010101:11085 (надземный трубопровод магистральной сети М - 10), принадлежащее на праве собственности ПАО "Т Плюс", и в соответствии с нормами СНиП 41-02-2003 "Тепловые сети" охранная зона тепловой сети составляет 3 метра в каждую сторону от края строительной конструкции тепловой сети или от наружной поверхности изолированного теплопровода, а, следовательно, за уборку мусора, находящегося в охранной зоне теплосети, принадлежащей ПАО "Т Плюс", несет ответственность данное общество.

Так, в материалах дела представлены документы, позволяющие определить принадлежность отходов в виде обрывков теплоизоляции тепловой сети, расположенных на спорном земельном участке (л.д. 113-115 - письма ПАО "Т Плюс", л.д. 58-60, 89-99, 130-134 - фототаблицы).

Кроме того, в апелляционной жалобе администрация указывала на то обстоятельство, что часть отходов на земельном участке связана с деятельностью расположенного в непосредственной близости ТЦ "Пушкаревское кольцо" (общая площадь 26 317, 2 кв.м), собственники которого и лица, ответственные за его эксплуатацию, к участию в деле не привлечены, соответствующая обязанность по очистке территории на них не возложена.

Согласно правовой позиции, выраженной Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 30 мая 2023 года N 27-П "По делу о проверке конституционности положений статьи 3.3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", пункта 18 части 1, частей 3 и 4 статьи 14 и пункта 14 части 1 статьи 15 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статей 10 и 51 Федерального закона "Об охране окружающей среды", пункта 1 статьи 22 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", пункта 2 статьи 9 и пунктов 1 и 2 статьи 13 Федерального закона "Об отходах производства и потребления", а также пунктов 16 - 18 Правил обращения с твердыми коммунальными отходами в связи с жалобами муниципального образования "Городское поселение город Кодинск Кежемского муниципального района Красноярского края" и администрации Новосибирского района Новосибирской области", учитывая ценность земли и других природных ресурсов для нынешнего и будущих поколений, а также исходя из приоритета охраны земли как основы жизни и деятельности человека и как важнейшего компонента окружающей среды (преамбула; статья 9, часть 1, Конституции Российской Федерации), Земельный кодекс Российской Федерации, регулирующий отношения по использованию и охране земель (земельные отношения), возлагает как на собственников земельных участков, так и на лиц, не являющихся их собственниками (землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков), обязанность проводить мероприятия по защите земель, в частности от загрязнения отходами производства и потребления (пункт 1 статьи 3 и подпункт 2 пункта 2 статьи 13), использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, не наносящими вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту, осуществлять мероприятия по охране земель, включая меры пожарной безопасности, не допускать загрязнение, истощение,

деградацию, порчу, уничтожение земель и почв и иное негативное воздействие на земли и почвы и т.д. (абзацы первый, второй, четвертый и восьмой статьи 42). При этом соблюдение юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами обязательных требований земельного законодательства, которые касаются объектов земельных отношений и за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, является предметом как государственного земельного надзора (подпункт 1 пункта 2 статьи 71), так и муниципального земельного контроля, возложенного на уполномоченные органы местного самоуправления (пункты 1 и 2 статьи 72).

Таким образом, вопросы, связанные с осуществлением государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля, получили разрешение на началах взаимодействия между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Между тем, с одной стороны, органы местного самоуправления - как наиболее приближенные к источникам образования отходов органы публичной власти - в рамках предоставленных им полномочий по муниципальному земельному контролю имеют объективную возможность максимально оперативно, еще на начальном этапе формирования мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов, выявлять такие места, устанавливать лиц, в результате деятельности которых данные отходы образуются и размещаются на не предназначенных для этого территориях, а также собственников или пользователей земельных участков, ответственных за их загрязнение, предъявлять к таким лицам требования об освобождении земельных участков от несанкционированных свалок.

Исходя из изложенного, являются заслуживающими внимания указания администрации в кассационной жалобе на означенные обстоятельства, которые вопреки требованиям процессуального закона не получили надлежащей оценки со стороны судов в обжалуемых судебных актах.

Судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда такой акт содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов (пункты 2 и 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении").

Вышеприведенные положения, содержащие требования к судебному решению, направлены на обеспечение принятия судом законного и обоснованного решения и являются процессуальными гарантиями права на судебную защиту.

Таким образом, в данном споре определяющим обстоятельством дела, подлежащим выяснению судами, являлся вопрос о собственниках несанкционированно складированных на спорном участке твердых коммунальных отходов, наряду с администрацией ответственных за очистку от отходов соответствующей территории, на которой эти отходы находятся, в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями.

Судами не принято надлежащих процессуальных мер к выяснению обстоятельств в указанной части.

Судебная коллегия, установив, что несоответствие выводов судов, изложенных в обжалованных судебных актах, обстоятельствам административного дела, нарушение судами норм процессуального права привели к принятию неправильных судебных актов, считает необходимым отменить решение суда первой инстанции и апелляционное определение, направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении дела суду надлежит учесть изложенное, принять меры к полному, объективному и всестороннему исследованию всех обстоятельств дела, в том числе в вышеозначенной части, и с учетом доводов лиц, участвующих в деле, разрешить спор в соответствии с требованиями закона.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Засвияжского районного суда города Ульяновска от 14 февраля 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ульяновского областного суда от 4 июля 2023 года отменить.

Административное дело направить на новое рассмотрение в Засвияжский районный суд города Ульяновска.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение в полном объёме изготовлено 20 декабря 2023 года.

Председательствующий:

Судьи: