Кассационное определение СК по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 30 ноября 2023 г. по делу N 8а-10478/2023[88а-11241/2023]

Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Нафикова И.А, судей Зайнуллиной Г.К. и Фахретдиновой Р.Ф, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации Шпаковского муниципального округа Ставропольского края на решение Шпаковского районного суда Ставропольского края от 7 апреля 2023 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 20 июля 2023 г. по административному делу N 2а-932/2023 по административному исковому заявлению садоводческого некоммерческого товарищества "Альянс" к администрации Шпаковского муниципального округа Ставропольского края о признании незаконным решения об отказе в утверждении проекта планировки и межевания территории, возложении обязанности устранить допущенные нарушения.

Заслушав доклад судьи Пятого кассационного суда общей юрисдикции Зайнуллиной Г.К, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав объяснения представителя администрации Шпаковского муниципального округа Ставропольского края, комитета по градостроительству, земельным и имущественным отношениям администрации Шпаковского муниципального округа Ставропольского края Петрухиной О.Н, поддержавшей доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

садоводческое некоммерческое товарищество "Альянс" (далее также - СНТ "Альянс", товарищество) обратилось в суд с административным иском к администрации Шпаковского муниципального округа Ставропольского края (далее также - администрация) о признании незаконным решения об отказе в утверждении проекта планировки и межевания территории, возложении обязанности устранить допущенные нарушения.

В обоснование своих требований указало на то, что СНТ "Альянс" направило в администрацию проект межевания и планировки территории СНТ "Альянс" для проверки и принятия решения в порядке, предусмотренном статьями 45, 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации, однако 17 октября 2022 г. администрацией принято решение N об отказе в его утверждении. Считает решение незаконным и необоснованным, принятым с нарушением формы и порядка рассмотрения таких документов, препятствует установлению границ территории товарищества, границ земельных участков, включая земельные участки общего назначения, границ зон планируемого размещения объектов строительства, включая объекты строительства, относящиеся к имуществу общего пользования, определению характеристик и очередности планируемого развития территории, в том числе посредством газификации, электро-, водоснабжения, ведет к прекращению предоставленной законом возможности ведения гражданами садоводства как основы деятельности и функционирования товарищества. Просит признать незаконным решение администрации Шпаковского муниципального округа от 17 октября 2022 г. об отказе в утверждении проекта планировки и межевания территории СНТ "Альянс"; возложить на администрацию обязанность в установленном порядке и сроки осуществить проверку проекта планировки и межевания территории СНТ "Альянс" и принять законное решение, взыскать с административного ответчика судебные расходы.

Решением Шпаковского районного суда Ставропольского края от 7 апреля 2023 г, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 20 июля 2023 г, административный иск удовлетворен, признано незаконным решение администрации Шпаковского муниципального округа Ставропольского края от 17 октября 2022 г. об отказе в утверждении проекта планировки и межевания территории СНТ "Альянс", на администрацию возложена обязанность в установленном порядке и сроки осуществить проверку проекта планировки и межевания территории СНТ "Альянс" принять законное решение, взысканы расходы по оплате государственной пошлины в размере N руб.

В кассационной жалобе, поданной через суд первой инстанции 10 октября 2023 г. и поступившей вместе с делом в Пятый кассационный суд общей юрисдикции 19 октября 2023 г, администрация Шпаковского муниципального округа Ставропольского края просит отменить судебные акты, ссылаясь на несоответствие выводов, изложенных в обжалованных судебных актах, обстоятельствам административного дела, неправильное применение судами норм материального права, норм процессуального права.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы. Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав объяснения представителя администрации Шпаковского муниципального округа Ставропольского края, комитета по градостроительству, земельным и имущественным отношениям администрации Шпаковского муниципального округа Ставропольского края ФИО1, поддержавшей доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции считает, что при рассмотрении настоящего административного дела нарушения такого характера судами первой и апелляционной инстанций допущены.

Как установлено судами и следует из материалов дела, согласно протоколу N 1 учредительного собрания учредителей СНТ "Альянс" от 20 августа 2020 г. собственниками земельного участка принято решение о создании СНТ "Альянс", определении размера членских и целевых взносов, утверждении устава, избрании председателя товарищества, сведения о юридическом лице СНТ "Альянс" внесены в Единый государственный реестр юридических лиц 2 сентября 2020 г.

На обращение СНТ "Альянс" 16 сентября 2022 г. в администрацию Шпаковского муниципального округа с заявлением о предоставлении муниципальной услуги по утверждению проекта межевания и планировки территории СНТ в порядке, предусмотренном статьями 45, 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации администрацией 17 октября 2022 г. письмом N в утверждении проекта межевания и планировки территории СНТ "Альянс" отказано.

Данный отказ мотивирован тем, что разработка и утверждение документации по планировке и межеванию территории СНТ "Альянс", а также включение территории СНТ "Альянс" в границы населенных пунктов противоречат действующему законодательству, поскольку территория товарищества находится за пределами границ населенных пунктов в пойме реки Егорлык и подвержена риску затопления, также данная территория относится к землям сельскохозяйственного назначения; кроме того, земельные участки товарищества расположены в охранной зоне газопровода, где запрещено ведение определенной хозяйственной деятельности, в том числе запрете на строительство любых капитальных строений.

Разрешая спор, суд первой инстанции, с которым согласился суд апелляционной инстанции, пришел к выводу об удовлетворении заявленных требований, при этом исходил из того, что в силу части 3 статьи 4.1 Федерального закона от 29 июля 2017 г. N 217-ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 217-ФЗ) территория садоводства может быть создана на землях сельскохозяйственного назначения или землях населенных пунктов, местоположение границ территории садоводства определяется проектом межевания территории, представленный проект планировки и межевания территории выполнен на основе договора оказания услуги архитектурной мастерской "СтартПроект", с учетом требований документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, границ зон с особыми условиями использования территорий, при этом нахождение товарищества за пределами населенного пункта и на землях сельскохозяйственного назначения не является основанием к отказу в его утверждении.

Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции не может согласиться с выводом судов первой и апелляционной инстанции, поскольку он основан на неправильном толковании и применении норм материального права, регулирующих спорные отношения, и сделан с нарушением норм процессуального права.

Согласно пункту 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территории, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов (абзац первый).

В соответствии со статьей 77 Земельного кодекса Российской Федерации землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей, в составе которых выделяются сельскохозяйственные угодья.

Пунктом 2 статьи 77 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что в составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, мелиоративными защитными лесными насаждениями, водными объектами (в том числе прудами, образованными водоподпорными сооружениями на водотоках и используемыми для целей осуществления прудовой аквакультуры), а также зданиями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции.

В соответствии с пунктом 1 статьи 78 Земельного кодекса Российской Федерации земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания мелиоративных защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей, а также для целей аквакультуры (рыбоводства) в том числе крестьянскими (фермерскими) хозяйствами для осуществления их деятельности, гражданами, ведущими личные подсобные хозяйства, садоводство, животноводство, огородничество.

Сельскохозяйственные угодья - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), - в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране (пункт 1 статьи 79).

Градостроительный кодекс Российской Федерации определяет градостроительное зонирование как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В данных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны. Градостроительные регламенты не устанавливаются для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, а решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на землях, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в соответствии с федеральными законами (пункт 6 статьи 1, пункт 3 части 2 и часть 6 статьи 30, части 1 и 6 статьи 36, часть 5 статьи 37).

Включение указанных земельных участков в границы населенного пункта с одновременным установлением либо изменением вида разрешенного использования может осуществляться в порядке частей 1 и 2 статьи 4.1 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации".

Земельный кодекс Российской Федерации в числе основных принципов земельного законодательства закрепляет принцип деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (подпункт 8 пункта 1 статьи 1). Это предполагает закрепление требования об учете целевого назначения земель сельскохозяйственного назначения с установлением особенностей их использования (статьи 77, 78 и 79). Аналогичное по смыслу положение содержится в Федеральном законе "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (подпункт 1 пункта 3 статьи 1).

Тем самым правовой режим земель формируется с учетом их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования.

Данное регулирование не означает, что граждане при соблюдении установленного порядка лишены возможности использовать для ведения садоводства и огородничества земельные участки, в том числе из состава земель сельскохозяйственного назначения.

Порядок предоставления земельных участков гражданам и их объединениям для указанных целей предусмотрен Земельным кодексом Российской Федерации (статьи 11.4, 27, 39.3, 78 и др.), особенности образования земельных участков, расположенных в границах территории садоводства, регулируются кроме того статьей 23 Федерального закона от 29 июля 2017 г. N 217-ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 217-ФЗ).

Согласно пункту 8 статьи 3 Закона N 217-ФЗ территорией садоводства признается территория, границы которой определяются в соответствии с утвержденной в отношении этой территории документацией по планировке территории.

Частью 4 статьи 23 Закона N 217-ФЗ в целях обеспечения устойчивого развития территории садоводства или огородничества, в том числе установления границ такой территории, установления границ земельных участков, включая земельные участки общего назначения, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, включая объекты капитального строительства, относящиеся к имуществу общего пользования, осуществляется подготовка документации по планировке территории. Аналогичная норма также была предусмотрена статьей 32 ранее действовавшего Федерального закона от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан".

Согласно подпункту 2 пункта 3 статьи 11.3 Земельного кодекса Российской Федерации исключительно в соответствии с утвержденным проектом межевания территории осуществляется образование земельных участков из земельного участка, предоставленного некоммерческой организации, созданной гражданами, для ведения садоводства, огородничества, дачного хозяйства либо для ведения дачного хозяйства иным юридическим лицам.

В соответствии с частью 1 статьи 17 Закона N 217-ФЗ к исключительной компетенции общего собрания членов товарищества в числе прочего относятся: одобрение проекта планировки территории и (или) проекта межевания территории, подготовленных в отношении территории садоводства или огородничества; распределение образованных на основании утвержденной документации по планировке территории садовых или огородных земельных участков между членами товарищества с указанием условных номеров земельных участков согласно утвержденному проекту межевания территории для их последующего предоставления в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, земельные участки СНТ находятся на землях сельскохозяйственного назначения, с видом разрешенного использования для сельскохозяйственного производства.

Согласно позиции административного ответчика, изложенной в оспариваемом отказе, выраженной также в представленных в материалы дела возражениях и апелляционной жалобе, разработка и утверждение документации по планировке и межеванию территории СНТ "Альянс" противоречит действующему законодательству, поскольку при осмотре земельных участков, расположенных в кадастровом квартале 26:11:070103 установлено, что в данном квартале расположено СНТ "Альянс", в ходе которого установлен факт осуществления хозяйственной деятельности (оборудование подъездных путей, установка ограждений, в том числе в водоохраной зоне реки Егорлык, планировка территории) в охранных зонах и зонах с особыми условиями использования территории, при этом согласно материалов территориального планирования округа, земельные участки кадастровом квартале 26:11:070103 сформированы в территориальной зоне сельскохозяйственного угодья, градостроительные регламенты на которую не установлены, а строительство не предусмотрено, в силу положений частей 1, 6 статьи 79 Земельного кодекса Российской Федерации сельскохозяйственные угодья не могут включаться в границы территории ведения гражданами садоводства для собственных нужд, а также использоваться для строительства садовых домов, жилых домов, хозяйственных построек и гаражей на садовом земельном участке, при этом администрацией не осуществлялось формирование и предоставление земельных участков в кадастровом квартале 26:11:070103, раздел участков выполнен собственниками, разрешения на строительство или уведомления о согласовании планируемого строительства в указанном кадастровом квартале администрацией округа не выдавались, кроме того, фактически вышеуказанные участки, расположены в водоохраной, прибрежной зоне и дополнительной зоне строгой санитарной охраны Егорлыкского водохранилища, в зоне минимально допустимых расстояний до магистральных газопроводов, эксплуатируемых ООО "Газпром трансгаз Ставрополь", и охранной зоне линий электропередач высоковольтных (ЛЭП 110

кВт).

В силу пункта 3 статьи 3 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации одной из задач административного судопроизводства является правильное и своевременное рассмотрение и разрешение административных дел.

Достижение указанной задачи невозможно без соблюдения принципа состязательности и равноправия сторон при активной роли суда (пункт 7 статьи 6, статья 14 названного кодекса).

Данный принцип выражается, в том числе, в принятии предусмотренных Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации мер для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств в целях правильного разрешения дела (часть 1 статьи 63, части 8, 12 статьи 226, часть 1 статьи 306 данного кодекса), решение суда должно быть законным и обоснованным (часть 1 статьи 176).

Из этого исходит и Пленум Верховного Суда Российской Федерации в своем Постановлении от 19 декабря 2003 г. N 23 "О судебном решении", разъясняя, что решение является обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, или обстоятельствами, не нуждающимися в доказывании, а также тогда, когда оно содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

В соответствии с частью 2 статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обязанность доказывания законности оспариваемых нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, решений, действий (бездействия) органов, организаций и должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, возлагается на соответствующие орган, организацию и должностное лицо. Указанные органы, организации и должностные лица обязаны также подтверждать факты, на которые они ссылаются как на основания своих возражений.

Между тем в нарушение вышеприведенных норм материального и процессуального права, суды не мотивировали принятое решение об удовлетворении требований иска, указав лишь на то, что Закон N 217-ФЗ позволяет создание территории земель сельскохозяйственного назначения, при этом не учли, что системный анализ указанных выше правовых норм позволяет сделать вывод о том, что действующее законодательство не предусматривает использование земель сельскохозяйственного назначения в целях, не связанных с сельскохозяйственным производством, соответственно, земельный участок указанной категории не может предоставляться для использования в целях, не связанных с сельскохозяйственным производством, действующее законодательство также не предусматривает произвольное изменение вида разрешенного использования земель сельскохозяйственного назначения для целей, не связанных с сельскохозяйственным производством, поскольку создается угроза для сохранности данных земель. В то же время закон не запрещает ведение садоводства и огородничества на таких земельных участках, при соблюдении установленного законом порядка, регулирующего земельные отношения, возникающие в связи с созданием и деятельностью садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений.

Таким образом, судами доводы, изложенные административным ответчиком и приведенная выше позиция администрациии, не проверены в полном объеме, в том числе по основаниям, изложенным в оспариваемом отказе, правовую оценку указанному суды не дали, предусмотренные Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации меры для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу не выполнили.

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации определяет задачи административного судопроизводства (статья 3), принципы, к которым относятся в том числе правильное рассмотрение административных дел, законность и справедливость при их разрешении (статья 6). Данные положения корреспондируют части 1 статьи 176 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в соответствии с которой решение суда должно быть законным и обоснованным.

Как следует из разъяснений Верховного Суда Российской Федерации, содержащихся в постановлении от 19 декабря 2003 г. N 23 "О судебном решении", судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда он содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Обжалуемые судебные акты приведенным требованиям не соответствуют, в связи с чем подлежат отмене, дело направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Шпаковского районного суда Ставропольского края от 7 апреля 2023 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 20 июля 2023 г. отменить, направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня вынесения, может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вынесения судебного акта судом апелляционной инстанции, без учета времени рассмотрения дела судом кассационной инстанции.

Председательствующий И.А. Нафиков

Судьи Г.К. Зайнуллина

Р.Ф. Фахретдинова