Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 19 декабря 2023 г. по делу N 8а-38755/2023[88а-38250/2023]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Поддымова А.В, судей Александровой К.А, Кривенкова О.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Гатченко Ольги Александровны, Исраеляна Игоря Суреновича, Коробовой Ольги Александровны, Лапшинова Олега Игоревича, Пасхиной Маргариты Азнивовны, Симоняна Александра Азнивовича, на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 2 августа 2023 года по административному делу по административному исковому заявлению Гатченко Ольги Александровны, Исраеляна Игоря Суреновича, Коробовой Ольги Александровны, Лапшинова Олега Игоревича, Пасхиной Маргариты Азнивовны, Симоняна Александра Азнивовича к администрации городского округа Щелково Московской области о признании незаконным решения.

Заслушав доклад судьи Кривенкова О.В, объяснения представителя административных истцов Козловой С.А, поддержавшей доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

Гатченко О.А, Исраелян И.С, Коробова О.А, Лапшинов О.И, Пасхина М.А, Симонян А.А. обратились в суд с названным административным иском, в котором просили признать незаконным решение администрации городского округа Щелково Московской области (далее также - администрация городского округа Щелково, администрация) от 3 июня 2022 года об отказе в предоставлении государственной услуги "Предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена в аренду без проведения торгов, в собственность за плату без проведения торгов" в отношении земельных участков, испрашиваемых административными истцами

Свои требования мотивировали тем, что 15 мая 2022 года посредством портала государственных услуг Московской области обратились в администрацию городского округа Щелково с заявлениями о предоставлении названной государственной услуги. Каждый из административных соистцов просил администрацию предоставить в аренду земельный участок, необходимый для использования расположенного на нем объекта незавершенного строительства, который принадлежит им на праве собственности.

Администрацией решениями от 3 июня 2022 года в предоставлении государственной услуги было отказано ввиду наложения границ на земли, земельные участки государственного лесного фонда при отсутствии подтверждения применения к земельному участку процедуры, предусмотренной Федеральным законом от 29 июля 2017 года N 280-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях устранения противоречий в сведениях государственных реестров и установления принадлежности земельного участка к определенной категории земель". В указанных решениях было указано, что согласно заключению комитета по архитектуре и градостроительству Московской области (далее также - Мособлархитектура) об ограничении оборотоспособности, градостроительных ограничениях, о соответствии параметров земельных участков, градостроительным документам территориального планирования и градостроительного зонирования от 16 мая 2022 года испрашиваемые административными истцами земельные участки имеют пересечения с иными лесничествами в соответствии с информационной системой обеспечения градостроительной деятельности Московской области (далее также - ИСОГД Московской области), Лесным кодексом Российской Федерации.

Административные истцы указывали, что являются собственниками объектов незавершенного строительства, расположенных на испрашиваемых земельных участках, что подтверждается прилагаемыми договорами купли-продажи недвижимого имущества и выписками из Единого государственного реестра недвижимости (далее также - ЕГРН). Факт расположения принадлежащих административным истцам объектов недвижимости на испрашиваемых земельных участках прямо подтверждается выписками из ЕГРН. Испрашиваемые земельные участки, согласно выпискам из ЕГРН, относятся к землям населенных пунктов и имеют вид разрешенного использования - для индивидуальной жилой застройки. Полагали, что администрацией не представлено документов и доказательств, подтверждающих, что в соответствии с государственным лесным реестром (далее также - ГЛР), лесным планом субъекта Российской Федерации или иными документами испрашиваемые земельные участки относятся к категории земель лесного фонда. Все испрашиваемые на праве аренды земельные участки относятся к землям населенных пунктов, что подтверждается прилагаемыми сведениями с официального сайта Росреестра и выписками из ЕГРН, а при противоречии сведений, содержащихся в государственном лесном реестре, лесном плане субъекта Российской Федерации сведениям Единого государственного реестра недвижимости приоритет имеют сведения именно Единого государственного реестра недвижимости.

Решением Щелковского городского суда Московской области от 9 ноября 2022 года административный иск удовлетворен. Решения администрации городского округа Щелково от 3 июня 2022 года об отказе в предоставлении государственной услуги "Предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в аренду без проведения торгов, в собственность за плату без проведение торгов" отменены; на администрацию возложена обязанность повторно в установленном порядке и сроки рассмотреть заявления административных истцов от 15 мая 2022 года о предоставлении государственной услуги.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 2 августа 2023 года решение суда отменно и вынесено новое решение об отказе в удовлетворении требований.

В кассационной жалобе, поданной 7 ноября 2023 года через суд первой инстанции, административные истцы просят отменить апелляционное определение и оставить в силе решение суда первой инстанции. В обоснование требований, повторяя доводы, изложенные в административном исковом заявлении, указывают, что, являясь собственниками объектов незавершенного строительства, расположенных на спорных испрашиваемых земельных участках, в соответствии с положениями статьи 39.20 Земельного кодекса Российской Федерации имеют исключительное право на их аренду за плату без торгов.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Основаниями для отмены или изменения судебного акта в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Такого рода нарушения допущены судом апелляционной инстанции при рассмотрении настоящего административного дела.

Из материалов дела следует, что каждый из административных истцов является собственником объекта незавершенного капитального строительства, который располагается на земельном участке в "адрес". Гатченко О.А. принадлежит объект незавершенного строительства с кадастровым номером N, расположенный на земельном участке с кадастровым номером N; Исраелян И.С. принадлежит объект незавершенного строительства с кадастровым номером N, расположен на земельном участке с кадастровым номером N, Коробовой О.А. принадлежит объект незавершенного строительства с кадастровым номером N, расположенный на земельном участке с кадастровым номером N; Коробовой О.А. принадлежит объект незавершенного строительства с кадастровым номером N, расположенный на земельном участке с кадастровым номером N; Лапшинову О.И. принадлежит объект незавершенного строительства с кадастровым номером N, расположенный на земельном участке с кадастровым номером N; Пасхиной М.А. принадлежит объект незавершенного строительства с кадастровым номером N, расположенный на земельном участке с кадастровым номером N; Симонян А.А. принадлежит объект незавершенного строительства с кадастровым номером N, расположенный на земельном участке с кадастровым номером N.

Указанные обстоятельства подтверждаются представленными в материалы дела соответствующими договорами купли-продажи объектов незавершенного строительства и актами приема-передачи, а также выписками из ЕГРН на указанные объекты недвижимости.

Соответственно, административные истцы как собственники объектов недвижимости, расположенных на испрашиваемых земельных участках, имеют исключительное право на приобретение в аренду земельных участков, на которых расположены данные объекты недвижимости, без проведения торгов.

Судом первой инстанции в целях установления наложения границ испрашиваемых земельных участков на земли лесного фонда по делу была назначена землеустроительная экспертиза, проведение которой было поручено индивидуальному предпринимателю эксперту ФИО17

Согласно заключению эксперта несколько объектов незавершенного строительством на момент проведения судебной экспертизы отсутствовали; сведения по нескольким земельным участкам, испрашиваемым административными истцами, отсутствовали в ЕГРН, однако причина отсутствия указанных сведений в ЕГРН ни судебных экспертом, ни судами при рассмотрении дела не установлена.

Из имеющегося в материалах дела заключения эксперта следует, что границы испрашиваемых административными истцами земельных участков, как сведения о которых имеются в ЕГРН, так и восстановленных экспертом по ранее имеющимся границам, не имеют пересечений с границами каких-либо иных земельных участков, в том числе лесничеств, с землями лесного фонда, с землями Министерства обороны Российской Федерации. При этом, в указанном заключении приведены ссылки и графический материал, содержащейся в утвержденном решением Советом депутатов городского округа Щелково Московской области от 20 октября 2021 года N 281/25-69 НПА Генеральном плане городского округа Щелково Московской области, и в Правилах землепользования и застройки городского округа Щелково Московской области, утвержденных постановлением администрации городского округа Щелково Московской области от 15 декабря 2021 года N 3611, согласно которым спорные земельные участки расположены в зоне Ж-2, предназначенной для застройки индивидуальными жилами домами и жилыми домами блокированной застройки.

Рассматривая заявленные требования административных истцов, городской суд с учетом положений статей 3.16, 3.20 Земельного кодекса Российской Федерации, предполагающих исключительное право на приобретение в аренду земельных участков собственниками объектов недвижимости, расположенных на таких земельных участках, и отсутствие доказательств, подтверждающих отнесение испрашиваемых земельных участков к категории земель лесного фонда, признал незаконными отказы администрации городского округа Щелково в предоставлении в аренду без проведения торгов административным истцам испрашиваемых ими земельных участков, под расположенными принадлежащим им объектах незавершенного строительства, и возложил на администрацию обязанность повторно рассмотреть заявления административных истцов.

Областной суд, отменяя решение городского суда, и отказывая административным истцам в удовлетворении требований, сослался на представленную федерального государственного казенного учреждения "Управление лесного хозяйства и природопользования" Министерства обороны Российской Федерации в адрес Мособлархитектуры информацию о том, что испрашиваемые земельные участки полностью входят в границы Монинского лесничества Московского лесничества Министерства обороны Российской Федерации, что в соответствии с требованиями статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации является безусловным основанием для отказа в предоставлении таких земельных участков, в том числе в аренду.

Судебная коллегия не может согласиться с указанными выводами суда апелляционной инстанции, считает их необоснованными, противоречащими нормам материального и процессуального права, что является в соответствии со статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для отмены апелляционного определения.

В силу пункта 1 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление в аренду земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на торгах, проводимых в форме аукционов, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 данной статьи. Без проведения торгов осуществляется продажа земельных участков, на которых расположены здания, сооружения, собственникам таких зданий, сооружений либо помещений в них в случаях, предусмотренных статьей 39.20 названного Кодекса.

В соответствии с пунктом 1 статьи 39.20 Земельного кодекса Российской Федерации исключительное право на приобретение земельных участков в собственность или в аренду имеют граждане, являющиеся собственниками зданий, сооружений, расположенных на таких земельных участках.

Согласно подпункту 3 пункта 5 статьи 39.17 Земельного кодекса Российской Федерации уполномоченный орган принимает решение об отказе в предоставлении без торгов земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, при наличии хотя бы одного из оснований, предусмотренных статьей 39.16 данного Кодекса.

В статье 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации содержится закрытый перечень оснований для отказа в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов. Указанные административным ответчиком в оспариваемых решениях об отказе в предоставлении спорных земельных участков основания прямо не предусмотрены действующим законодательством.

В тоже время суд апелляционной инстанции, соглашаясь с законностью вынесенных администрацией отказов в предоставлении административным истцам испрашиваемых ими земельных участков, также не указал на конкретное основание отказа, предусмотренное положениями статьи 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации.

Согласно пункту 2 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки, отнесенные к землям, изъятым из оборота, не могут предоставляться в частную собственность, а также быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством.

Земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Земельные участки, изъятые из оборота, перечислены в пункте 4 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации.

Перечень ограниченных в обороте находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков установлен пунктом 5 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации. К таким земельным участкам отнесены, в том числе, предназначенные для обеспечения обороны и безопасности, оборонной промышленности, таможенных нужд и не указанные в пункте 4 данной статьи (подпункт 5).

В соответствии с пунктом 2 статьи 22 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки, за исключением указанных в пункте 4 статьи 27 данного кодекса, могут быть предоставлены в аренду в соответствии с гражданским законодательством и данным кодексом.

Из анализа указанных норм следует, что в случае расположения участка в пределах территории, предназначенной в соответствии с утвержденными документами территориального планирования для размещения объектов федерального, регионального или местного значения, собственнику расположенных на нем объектов недвижимого имущества не может быть предоставлен земельный участок только в собственность, ограничений на предоставление такого участка в аренду действующее законодательство не содержит.

Кроме того, в соответствии с положениями статьи 8 Лесного кодекса Российской Федерации лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности (часть 1), в тоже время формы собственности на лесные участки в составе земель иных категорий определяются в соответствии с земельным законодательством (часть 2).

Суд апелляционной инстанции, соглашаясь с отказом администрации в предоставлении испрашиваемых административными истцами земельных участков указал, что они полностью входят в границы Монинского лесничества Московского лесничества Министерства обороны Российской Федерации. Однако указанный вывод не основан на имеющихся в материалах дела доказательствах.

Так, кроме письменных возражений Мособлархитектуры о том, что испрашиваемые земельные участки полностью входят в границы Нахабинского участкового лесничества Московского лесничества Министерства обороны Российской Федерации, никаких иных письменных или иных доказательств в материалы дела не представлено.

В тоже время в материалах дела имеются выписки из ЕГРН на спорные земельные участки, из которых следует, что испрашиваемые земельные участки относятся к землям населенных пунктов и имеют вид разрешенного использования "для индивидуальной жилой застройки".

В соответствии с частью 3 статьи 14 Федерального закона от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (в редакции Федерального закона от 29 июля 2017 года N 280-ФЗ) в случае, если в соответствии со сведениями, содержащимися в ГЛР, лесном плане субъекта Российской Федерации, земельный участок относится к категории земель лесного фонда, а в соответствии со сведениями ЕГРН, правоустанавливающими или право удостоверяющими документами на земельные участки этот земельный участок отнесен к иной категории земель, принадлежность земельного участка к определенной категории земель определяется в соответствии со сведениями, содержащимися в ЕГРН, либо в соответствии со сведениями, указанными в правоустанавливающих или право удостоверяющих документах на земельные участки, при отсутствии таких сведений в ЕГРН, за исключением случаев, предусмотренных частью 6 указанной статьи. Правила настоящей части применяются в случае, если права правообладателя или предыдущих правообладателей на земельный участок возникли до 1 января 2016 года.

Соответственно, при противоречии сведений, содержащихся в ГЛР, лесном плане субъекта Российской Федерации сведениям ЕГРН приоритет имеют сведения ЕГРН.

Не установив, в ходе рассмотрения дела, к какой категории земель относятся испрашиваемые административными истцами земельные участки суд апелляционной инстанции допустил преждевременные выводы об их отнесении к категории лесных земель или земель Министерства обороны Российской Федерации, сделки с которыми запрещены действующим законодательством.

Требование о признании незаконным решения органа местного самоуправления и возложении на администрацию городского округа соответствующей обязанности, в том числе, по предоставлению испрашиваемого земельного участка административному истцу, подлежит проверке в порядке главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, согласно части 1 статьи 218 которой гражданин может обратиться в суд об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, если полагает, что нарушены или оспорены его права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов.

С учетом положений Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, возлагающего обязанность доказывания законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов, организаций и должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на соответствующие орган, организацию и должностное лицо (часть 2 статьи 62), выводы суда апелляционной инстанции об отсутствии при рассмотрении дела, в том числе, процессуальных нарушений является ошибочным.

По общему правилу процессуального законодательства суд принимает решение по заявленным требованиям (часть 1 статьи 178 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

При разрешении в порядке административного судопроизводства спора, возникшего между гражданином и органом, организацией, лицом, наделенными государственными или иными публичными полномочиями в связи с исполнением перечисленными субъектами правоотношений возложенных на них законодательством обязанностей, суд выясняет наряду с другими вопросами, указанными в части 9 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, соответствует ли содержание решения, совершенного действия или бездействия нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения, установив их несоответствие и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца, удовлетворяет его требования и возлагает на административного ответчика обязанность устранить такие нарушения (статья 227 названного Кодекса).

Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации установлены требования к принимаемому судебному решению, которое должно быть законным и обоснованным (часть 1 статьи 176).

Из разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащихся в постановлении от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении", следует, что судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда он содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Судебный акт суда апелляционной инстанции указанным критериям не отвечает.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, судом принимается решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление.

Следует принять во внимание, что суд при принятии решения не связан названным административным истцом способом восстановления прав, в соответствии с требованиями статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации способ восстановления нарушенного права заявителя определяется судом с учетом характера спорных правоотношений.

В соответствии с разъяснениями, содержащимися в пункте 26 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2022 года N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" признав оспоренное решение, действие (бездействие) незаконным, суд независимо от того, содержатся ли соответствующие требования в административном исковом заявлении (заявлении), вправе указать административному ответчику (наделенным публичными полномочиями органу или лицу) на необходимость принятия решения о восстановлении права, устранения допущенного нарушения, совершения им определенных действий в интересах административного истца (заявителя) в случае, если судом при рассмотрении дела с учетом субъектного состава участвующих в нем лиц установлены все обстоятельства, служащие основанием материальных правоотношений (пункт 1 части 2, пункт 1 части 3 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, часть 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В абзаце четвертом названного пункта данного Постановления указано, что если в соответствии с законом за наделенными публичными полномочиями органом или лицом сохраняется возможность принять то или иное решение по существу вопроса, затрагивающего права, свободы, законные интересы административного истца (заявителя), суд вправе ограничиться возложением на него обязанности повторно рассмотреть поставленный гражданином, организацией вопрос. При таком рассмотрении наделенные публичными полномочиями орган или лицо обязаны учитывать правовую позицию и обстоятельства, установленные судом в результате рассмотрения дела (статья 16 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, статья 16 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Судебная коллегия, установив, что допущенные нарушения норм материального и процессуального права является существенным, повлекло принятие судом апелляционной инстанции незаконного судебного акта, считает необходимым отменить апелляционное определение, направить дело на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.

Учитывая вышеприведенные требования закона, суду апелляционной инстанции в ходе нового рассмотрения дела надлежит, исходя из заявленных административных исковых требований, дать оценку имеющимся в административном деле доказательствам и с учетом доводов лиц, участвующих в деле, разрешить спор в соответствии с требованиями закона.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 2 августа 2023 года отменить.

Административное дело направить на новое апелляционное рассмотрение в Московский областной суд.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключается срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Кассационное определение изготовлено в полном объеме 28 декабря 2023 года.

Председательствующий

Судьи