Кассационное определение Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 12 октября 2023 г. по делу N 8а-22942/2023[88а-28208/2023]

Дело N 2а-177/2022

г. Краснодар 12.10.2023

Четвертый кассационный суд общей юрисдикции в составе председательствующего Усенко Н.В, судей: Шидаковой О.А, Монмаря Д.В. рассмотрел в открытом судебном заседании поданную 20.06.2023 кассационную жалобу Службы государственной охраны объектов культурного наследия Астраханской области (Служба госохраны) на решение Кировского районного суда г. Астрахани от 30.01.2023 и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Астраханского областного суда от 29.03.2023 по административному делу по административному иску Религиозной организации "Благовещенское Архиерейское подворье г. Астрахани Астраханской Епархии Русской Православной Церкви" (Московский Патриархат) к Службе государственной охраны объектов культурного наследия Астраханской области, заинтересованные лица: Управление по строительству, архитектуре и градостроительству Администрации муниципального образования "Город Астрахань" о признании незаконным решения уполномоченного органа. Заслушав доклад судьи Усенко Н.В, Четвертый кассационный суд общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛ:

Религиозная организация "Архиерейское подворье Благовещенского монастыря города Астрахани Русской Православной Церкви (Московский патриархат)" (религиозная организация) обратилась в суд с административным иском к Службе государственной охраны объектов культурного наследия Астраханской области (Служба охраны объектов культурного наследия, Служба), в котором с учетом утончения требований просила признать незаконным решение Службы, выраженное в письме от 29.08.2022 N. Обязать административного ответчика принять решение о применении в отношении земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" вида разрешенного использования "для религиозного использования" (код по классификатору 3.7, утвержденного Приказом Росреестра от 10.11.2020 N П/0412 "Об утверждении классификаторов видов разрешенного использования земельных участков"). Требования мотивированы тем, что религиозная организация является собственником нежилых зданий лит. "А", "Б, б", "Р, р", "М, " "Н, н", "В, в, в 1-3" "Г, г1", ограда и башни, входящих в состав объекта культурного наследия регионального значения "Монастырь Благовещенский (Ново)девичий (бывш. Мужской Вознесенский, осн. в 1604г. 2 половина ХIХ в.", расположенного по адресу: "адрес" садик (бывшая Полицейская улица). Распоряжением Управления муниципального имущества Администрации г..Астрахани от 22.08.2022 религиозной организации отказано в предоставлении на праве безвозмездного пользования сроком на 9 лет 11 месяцев 30 дней земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", площадью 94 кв.м. На письменное обращение религиозной организации Службой государственной охраны объектов культурного наследия предоставлен оспариваемый ответ от 29.08.2022 N, который административный истец расценивает как незаконный отказ в изменении вида разрешенного использования земельного участка под объектом, используемым административным истцом в религиозных целях.

Ссылаясь на нарушение своих прав, религиозная организация просила об удовлетворении требований административного иска. Решением Кировского районного суда г..Астрахани от 30.01.2023, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Астраханского областного суда от 29.03.2023, административный иск Религиозной организации "Архиерейское подворье Благовещенского монастыря г..Астрахани Русской Православной Церкви (Московский патриархат)" удовлетворен частично. Суды признали незаконным отказ Службы государственной охраны объектов культурного наследия Астраханской области, выраженный в письме от 29.08.2022 N 302-01-12/2469. Возложили на Службу обязанность повторно рассмотреть заявление религиозной организации о применении к земельному участку с кадастровым номером "данные изъяты" кода классификатора видов разрешенного использования земельных участков 3.7 "религиозное использование", обеспечив соответствие вида разрешенного использования земельного участка целям его назначения для религиозного использования (для размещения жилого дома). В кассационной жалобе Служба просит об отмене решений судов обеих инстанций, как постановленных с существенным нарушением норм материального и процессуального права, что привело к неправильному разрешению спора, принятии по делу нового решения об отказе в административном иске. Заявитель жалобы считает не основанными на законе выводы судов о том, что Служба уполномочена на принятие решений об изменении вида разрешенного использования земель, занятых объектами культурного наследия. Отмечает, что изменение целевого назначения земель историко-культурного назначения не допускается. Полагает, что с учетом предмета спора и материального закона, регулирующего возникшие правоотношения, повторное рассмотрение заявления религиозной организации не приведет к иному результату, поскольку разрешение вопроса входит в компетенцию правительства Астраханской области.

На кассационную жалобу подан отзыв, в котором религиозная организация обращает внимание на отсутствие в решениях судов указания на конкретный способ восстановления нарушенного права административного истца, что подлежит учету при рассмотрении дела по кассационной жалобе Службы. По материалам дела и доводам кассационной жалобы Службы государственной охраны объектов культурного наследия Астраханской области усматриваются определенные частью 2 статьи 328 КАС РФ основания для отмены судебных решений. Из материалов дела следует, что на государственной охране состоит объект культурного наследия регионального значения "Монастырь Благовещенский (Ново)девичий (бывш. Мужской Вознесенский), основан в 1604 году 2 половина ХIХ века", расположенный в г..Астрахани. (далее Монастырь Благовещенский Новодевичий) Постановлением Министерства культуры и туризма Астраханской области от 27.04.2015 N24-п установлены границы упомянутого объекта культурного наследия. В ЕГРН имеются сведения со статусом "актуальные" в отношении земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" по адресу: "адрес" лит."Г, г1", площадью 94 кв.м, категория - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования - для индивидуального жилищного строительства (размещение индивидуального жилого дома). Сведения о правообладателе отсутствуют. По тому же адресу за религиозной организацией "Благовещенское Архиерейское подворье г..Астрахани Епархии Русской Православной Церкви (Московский патриархат)" на праве собственности зарегистрирован жилой дом, кадастровый N, площадью 95, 9 кв.м, возведенный в 1917, вид разрешенного использования - жилое. Право на данный жилой дом обременено принадлежностью его к объектам культурного наследия, вследствие чего правообладателю Службой государственной охраны объектов культурного наследия Астраханской области выдано охранное обязательство N103 от 26.09.2017.

Таким образом, религиозная организация является собственником жилого дома, являющегося объектом культурного наследия, расположенного в границах Монастыря Благовещенского Новодевичьего. Распоряжением начальника Управления муниципального имущества Администрации муниципального образования "Город Астрахань" от 22.08.2022 N р-10-02-2336 религиозной организации отказано в предоставлении в безвозмездное пользование земельного участка площадью 94 кв.м. с кадастровым номером "данные изъяты" по "адрес" лит. "Г, г1" в целях размещения объекта религиозного назначения. Данное распоряжение обосновано положениями подпункта 3 пункта 2 статьи 39.10 Земельного кодекса Российской Федерации (ЗК РФ) и мотивировано тем, что на испрошенном земельном участке расположен жилой дом, а возможность предоставления участка в безвозмездное пользование религиозной организации обусловлена таким целевым назначением размещенного на нем здания, как религиозное или благотворительное использование. На обращение религиозной организации в Службу государственной охраны объектов культурного наследия Астраханской области об изменении вида разрешенного использования земельного участка предоставлен оспариваемый ответ от 29.08.2022 N302-01-12/2469, в котором заявителю разъяснено, что Федеральным законом от 25.06.2002 N 72-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" земельные правоотношения не регулируются. Служба не уполномочена на принятие решений по вопросу изменения разрешенного использования земельного участка. Заявителю рекомендовано разрешить вопрос об изменении вида разрешенного использования земельного участка в Администрации МО "Город Астрахань". При этом Служба не возражает против установления участку вида разрешенного использования "для религиозного использования".

Разрешая дело, суд первой инстанции руководствовался положениями статьи 3.1, подпункта 4 пункта 1 статьи 9.2, подпункта 6 пункта 2 статьи 33 Федерального закон от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (Закон N73-ФЗ), пункта 9 статьи 1, пункта 2 и 6 статьи 30, подпункта 1 пункта 4, пункта 7 статьи 36, пункта 5 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации, подпунктами 1, 6, 9 пункта 2 статьи 3 Закона Астраханской области "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Астраханской области" от 30.12.N 94/2005-ОЗ.

При этом суд первой инстанции, с которым согласилась судебная коллегия, нашел, что региональная государственная охрана объектов культурного наследия, включающая в себя, в том числе, вопросы изменения правового режима земельных участков, относится к полномочиям исполнительного органа государственной власти Астраханской области, уполномоченного в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, которым в соответствии с Постановлением Правительства Астраханской области N444-П от 13.12.2016 является Служба государственной охраны объектов культурного наследия Астраханской области. В этой связи суды пришли к выводам о том, что решение об использовании земельного участка, занятого объектом культурного наследия регионального значения отнесено к компетенции Службы, в связи с чем отказ в рассмотрении заявления религиозной организации об изменении вида разрешенного использования земельного участка, выраженный в письме от 29.08.2022 N является незаконным. С выводами судов согласиться нельзя. В соответствии с пунктом 2 статьи 7 ЗК РФ правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территории, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов (абзац первый). Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования (абзац второй).

По общему правилу разрешенное использование земельных участков определяется градостроительным регламентом, содержащимся в правилах землепользования и застройки (пункт 9 статьи 1, части 2 и 6 статьи 30 ГрК РФ). В соответствии с пунктом 3 статьи 85 ЗК РФ градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки (абзац 1). Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования (абзац 2). Согласно статье 37 ГрК РФ изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов (часть 3). В то же время статьей 36 ГрК РФ помимо иного предусмотрено, что действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территории памятников и ансамблей, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (подпункт 1 пункта 4). Использование земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами (пункт 7).

Согласно пункту 5 статьи 37 ГрК РФ решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на землях, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в соответствии с федеральными законами. В настоящее время федеральными законами, в том числе Законом N 73-ФЗ, порядок принятия решения об изменении разрешенного использования земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, не определен. В то же время подпунктом 6 пункта 1 стати 1 ЗК РФ установлен приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, в соответствии с которым изменение целевого назначения в том числе земель, занятых объектами культурного наследия, для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами.

Приказом Росреестра от 10.11.2020 N П/0412 "Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков" (зарегистрирован в Минюсте России 15.12.2020 N 61482) предусмотрен вид разрешенного использования земельных участков под кодом 3.7 "религиозное использование", предусматривающий размещение на участке зданий и сооружений религиозного использования, предназначенных: для совершения религиозных обрядов и церемоний (в том числе церкви, соборы, храмы, часовни, мечети, молельные дома, синагоги), размещение зданий, для постоянного местонахождения духовных лиц, паломников и послушников в связи с осуществлением ими религиозной службы, а также для осуществления благотворительной и религиозной образовательной деятельности (монастыри, скиты, дома священнослужителей, воскресные и религиозные школы, семинарии, духовные училища). К землям историко-культурного назначения относятся земли объектов культурного наследия народов Российской Федерации (памятников истории и культуры), в том числе объектов археологического наследия (подпункт 1 пункта 1 статьи 99 ЗК РФ). Земли историко-культурного назначения используются строго в соответствии с их целевым назначением. Изменение целевого назначения земель историко-культурного назначения и не соответствующая их целевому назначению деятельность не допускается (пункт 2 статьи 99 ЗК РФ). Отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, особенности владения, пользования и распоряжения объектами культурного наследия как особым видом недвижимого имущества регулируются Федеральным законом от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".

Согласно части 2 статьи 2 Закона N 73-ФЗ отношения в области сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, связанные с землепользованием и градостроительной деятельностью, регулируются земельным законодательством Российской Федерации, законодательством Российской Федерации о градостроительной и об архитектурной деятельности, законодательством Российской Федерации об охране окружающей среды и настоящим Федеральным законом.

Объектами культурного наследия в соответствии с настоящим Федеральным законом являются также памятники - отдельные постройки, здания и сооружения с исторически сложившимися территориями (в том числе памятники религиозного назначения, относящиеся в соответствии с Федеральным законом от 30.11.2010 N 327-ФЗ "О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности" к имуществу религиозного назначения); мемориальные квартиры; мавзолеи, отдельные захоронения; произведения монументального искусства; объекты науки и техники, включая военные; объекты археологического наследия (статья 3 Закона N73-ФЗ). В соответствии со статьей 5 Закона N 73-ФЗ земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий выявленных объектов культурного наследия относятся к землям историко-культурного назначения, правовой режим которых регулируется земельным законодательством Российской Федерации и настоящим Федеральным законом. В силу статьи 6 Закона N 73-ФЗ под государственной охраной объектов культурного наследия в целях данного Закона понимается система правовых, организационных, финансовых, материально-технических, информационных и иных принимаемых органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в пределах их компетенции мер, направленных на выявление, учет, изучение объектов культурного наследия, предотвращение их разрушения или причинения им вреда.

Государственная охрана объектов культурного наследия наряду с иным включает в себя также согласование решений федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления о предоставлении земель и об изменении их правового режима (пункт 6 части 2 статьи 33 Закона 73-ФЗ). Из буквального толкования данного законоположения не следует, что орган, осуществляющий государственную охрану объектов культурного наследия, наделен полномочиями по изменению правового режима земель историко-культурного назначения, поскольку законом предусмотрена только возможность согласования соответствующих решений федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Полномочия исполнительного органа государственной власти Астраханской области, правомочного на принятие решений в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (областной орган охраны объектов культурного наследия) определены Законом Астраханской области от 30.12.2005 N 94/2005-ОЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Астраханской области". Вопреки выводам судов упомянутый закон субъекта, равно как и Положение "О Службе государственной охраны объектов культурного наследия Астраханской области", утвержденное Постановлением Правительства Астраханской области от 13.12.2016 N444-П, не наделяет данный орган полномочиями по принятию решений об изменении вида разрешенного использования земель историко-культурного назначения.

Из содержания статьи 218, пункта 1 части 2 статьи 227 КАС РФ в их системном толковании следует, что решения, действия (бездействие) органов, должностных лиц, обладающих властными полномочиями, могут быть признаны неправомерными, только если таковые не соответствуют закону и нарушают охраняемые права и интересы граждан либо иных лиц. При отсутствии совокупности таких условий административный иск не может быть удовлетворен. При этом бремя доказывания нарушения прав и охраняемых интересов административного истца вследствие неправомерных решений, действий (бездействия) публичного органа законом возложено на лицо, обратившееся в суд. В рассматриваемом деле религиозной организацией не представлено доказательств невозможности использования принадлежащего ей на праве собственности жилого дома в соответствии с его целевым назначением. Помимо того, пункт 2 статьи 16 Федерального закона "О свободе совести и о религиозных объединениях" с учетом позиции, определенной в Постановлении Конституционного Суда РФ от 14.11.2019 N 35-П "По делу о проверке конституционности абзаца второго статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации и части 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой гражданки О.В. Гламоздиновой" не исключает использования принадлежащих религиозной организации жилых помещений для богослужения, других религиозных обрядов и церемоний в случае, если таким использованием не допускается фактическая утрата таким помещением признаков жилого и приобретение характеристик культового либо административного (служебного) помещения религиозной организации, подлежащего размещению на земельных участках с иным видом разрешенного использования. Таким образом, предусмотренная процессуальным законом совокупность обстоятельств, необходимая для удовлетворения административного иска отсутствует, в связи с чем у судов не имелось законных оснований для признания неправомерным оспариваемого ответа.

Поскольку юридически значимые обстоятельства по делу установлены, а судами допущена ошибка в применении норм материального права, кассационный суд, отменяя решения судов, полагает необходимым постановить по делу новое решение об отказе в административном иске в полном объеме. Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Четвертый кассационный суд общей юрисдикции, ёопределил:

решение Кировского районного суда г. Астрахани от 30.01.2023 и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Астраханского областного суда от 29.03.2023 отменить. Принять по делу новое решение, которым в административном иске Религиозной организации "Благовещенское Архиерейское подворье г. Астрахани Астраханской Епархии Русской Православной Церкви" отказать в полном объеме.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок, установленный частью 2 статьи 318 КАС РФ.

Председательствующий

Судьи:

Мотивированное кассационное определение изготовлено 24.10.2023.