Постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 12 октября 2010 г. по делу N А48-98/2010 Возможность субъекта РФ или муниципального образования предусматривать в своем бюджете средства для финансирования мер социальной поддержки педагогических работников не исключает обязанности Российской Федерации по возмещению соответствующих расходов, в связи с чем суды правомерно взыскали образовавшиеся убытки за счет средств федерального бюджета (извлечение)

Постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа
от 12 октября 2010 г. по делу N А48-98/2010
(извлечение)

Федеральный арбитражный суд Центрального округа в составе: председательствующего, судей, при участии в заседании: от истца: Русско-Бродское МУЭП ЖКХ Верховского района Орловской области - не явился, надлежаще извещен; от ответчиков: Российская Федерация в лице Министерства финансов Российской Федерации - не явился, надлежаще извещен; Администрация Верховского района Орловской области в лице отдела общего и профессионального образования и финансового отдела - не явился, надлежаще извещен; от третьего лица: Орловская область в лице Департамента финансовой политики Орловской области - не явился, надлежаще извещен;

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации на решение Арбитражного суда Орловской области от 01.04.2010 на постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.06.2010 по делу N А48-98/2010, установил:

Русско-Бродское муниципальное унитарное эксплуатационное предприятие жилищно-коммунального хозяйства Верховского района Орловской области (далее - Русско-Бродское МУЭПЖКХ Верховского района) обратилось в Арбитражный суд Орловской области с исковым заявлением (с учетом уточнений) о взыскании с Администрации Верховского района в лице отдела общего и профессионального образования и финансового отдела (далее - Администрация Верховского района), Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации - представитель Управление федерального казначейства по Орловской области 559 215 руб. 47 коп. убытков по возмещению мер социальной поддержки педагогическим работникам за период с декабря 2006 года по 31 декабря 2009 года.

В качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора, к участию в деле привлечена Орловская область в лице Департамента финансовой политики Орловской области.

Решением от 01.04.2010 Арбитражный суд Орловской области взыскал с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет средств федерального бюджета, являющихся объектом казны Российской Федерации в пользу Русско-Бродского муниципального унитарного эксплуатационного предприятия жилищно-коммунального хозяйства Верховского района Орловской области 559 215 руб. 47 коп. убытков.

Постановлением Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.06.2010 решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

Не соглашаясь с принятыми по делу судебными актами, Российская Федерация в лице Министерства финансов Российской Федерации - представитель Управление федерального казначейства по Орловской области, обратилась в Федеральный арбитражный суд Центрального округа с кассационной жалобой, в которой просит принятые по делу судебные акты отменить, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального и процессуального права.

Заявитель кассационной жалобы не согласен с тем, что социальная защита сельских педагогов относится к расходным обязательствам Российской Федерации.

Кроме того, Российская Федерация не является стороной по спорному договору, следовательно, не может являться стороной обязанной возместить убытки истца.

Заявитель кассационной жалобы указывает, что норма статьи 55 Закона "Об образовании" не устанавливает и прямо не закрепляет прав педагогических работников сельских и поселковых школ ни на бесплатное жилье с отоплением и освещением, ни на коммунальные льготы.

Заявитель кассационной жалобы считает, что возмещение в спорный период расходов истцу производилось на основании Закона Орловской области от 13.02.2007 г. N 660-ОЗ "О возмещении расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки по оплате жилых помещений с отоплением и освещением педагогическим работникам образовательных учреждений, финансируемых из областногоиместных бюджетов, работающим и проживающим в сельской местности или поселках городского типа на территории Орловской области" и законов Орловской области "Об областном бюджете" на соответствующий год, поэтому оснований выделять субвенции из федерального бюджета на исполнение этого Закона федеральным законодательством не предусмотрено.

Представители лиц участвующих в деле, надлежащим образом извещенные о месте и времени судебного разбирательства, в судебное заседание не явились. Дело рассмотрено в порядке статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в их отсутствие.

Изучив материалы дела, оценив доводы кассационной жалобы и отзывав на нее, арбитражный суд кассационной инстанции не усматривает оснований для отмены или изменения принятых по делу судебных актов.

Как установлено судом, 01.01.2007 г. между Русско-Бродским МУЭПЖКХ Верховского района (теплоснабжающая организация) и Отделом общего и профессионального образования администрации Верховского района Орловской области (потребитель) был заключен договор N 14 на отпуск тепловой энергии, предметом которого является отпуск теплоснабжающей организацией потребителю тепловой энергии на отопление жилых помещений, занимаемых специалистами, работающими в Русско-Бродской средней школе, Пеньшинской школе, детском саду N 1, детском саду N 2, согласно прилагаемому списку, проживающих в благоустроенных квартирах в сельской местности и имеющих право на льготы по оплате жилья и отопления.

Согласно условиям договора теплоснабжающая организация обязалась поставлять потребителю тепловую энергию в соответствии со списком специалистов, прилагаемым к договору, а потребитель оплачивать тепловую энергию в размере, порядке и сроки, установленные договором.

Ссылаясь на наличие задолженности за поставленную тепловую энергию в сумме 559 215 руб. 47 коп., истец обратился в арбитражный суд с настоящим иском.

Суды обеих инстанций, рассматривая настоящий спор, пришли к выводу о необходимости удовлетворения требований истца с Российской Федерации за счет средств федерального бюджета.

Кассационная коллегия считает необходимым согласиться с таким выводом судов в связи с тем, что он соответствует фактическим обстоятельствам дела и требованиям действующего законодательства.

Согласно ст. 53 Конституции Российской Федерации (далее - Конституция РФ) каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц.

В соответствии со статьей 16 Гражданского кодекса Российской Федерации убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным законом.

Согласно п. 5 ст. 55 Закона "Об образовании" педагогические работники общеобразовательных учреждений пользуются правом на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа). При этом размер общей площади жилья на федеральном уровне не ограничен, в связи, с чем данная категория граждан освобождена от оплаты за отопление и освещение независимо от размера занимаемого жилого помещения и нормативов потребления.

Пунктом 1 статьи 153 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ) на граждан и организации возлагается обязанность своевременно и полностью вносить плату за жилое помещение и коммунальные услуги.

В пункте 2 статьи 154 ЖК РФ указано, что плата за жилое помещение и коммунальные услуги для собственника помещения в многоквартирном доме включает в себя:

1) плату за содержание и ремонт жилого помещения, включающую в себя плату за услуги и работы по управлению многоквартирным домом, содержанию, текущему и капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме;

2) плату за коммунальные услуги.

Из содержания статей 153, 154 ЖК РФ следует, что право педагогических работников на получение бесплатной жилой площади с отоплением и освещением в сельской местности подразумевает предоставление указанной категории граждан льгот по оплате за пользование жилым помещением (для нанимателей), плате за содержание и ремонт жилого помещения, а также коммунальные услуги.

В силу статьи 160 ЖК РФ отдельным категориям граждан в порядке и на условиях, которые установлены федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, могут предоставляться компенсации расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг за счет средств соответствующих бюджетов.

В силу ст.ст. 8 Федерального закона от 29.12.2004 г. "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" до внесения изменений в федеральные законы и иные нормативные правовые акты в части замены льгот по оплате жилья и коммунальных услуг на компенсации в соответствии со ст. 160 Жилищного кодекса Российской Федерации сохраняется прежний порядок предоставления указанных льгот, установленный этими актами до введения в действие данного кодекса.

Согласно правовой позиции Конституционного суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 08.02.2007 N 322-О-П "По запросу Правительства Челябинской области о проверке конституционности положений абзаца третьего пункта 5 статьи 55 Закона Российской федерации "Об образовании" и пункта 5 статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации", законодатель сохранил в абзаце третьем п. 5 ст. 55 Закона "Об образовании" (в редакции ФЗ от 22.08.2004 г. N 122-ФЗ) указание на право педагогических работников, работающих и проживающих в сельской местности и рабочих поселках (поселках городского типа) на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением. Это означает, что переход от предоставления натуральных льгот к предоставлению субсидий (компенсаций) не должен влечь снижение имеющего место уровня социальной поддержки данной категории педагогических работников, то есть соответствующие субсидии (компенсации) подлежат установлению в размерах, покрывающих затраты этих лиц на оплату жилья, отопления и освещения.

Конституция РФ, предусматривая в соответствии с целями социального государства (ст. 7, ч. 1) установление в Российской Федерации гарантий социальной защиты населения (ст. 7, ч. 1), вместе с тем не закрепляет отдельные меры такой защиты, равно как и объем и условия их предоставления тем или иным категориям граждан. Определение организационно-правовых форм и механизмов реализации социальной защиты, включая социальную поддержку, относится к полномочиям законодателя. При этом поскольку социальная защита, включая социальное обеспечение, отнесена к предметам совместного ведения Российской федерации и ее субъектов (ст. 72, п. "ж" ч. 1 Конституции РФ), по данному предмету совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные правовые акты субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 76 Конституции РФ).

Таким образом, как следует из вышеназванных правовых актов Российская Федерация не устранялась до 1 января 2005 года и не устраняется после этой даты, когда вступил в силу Федеральный закон от 22.08.2004 г. N 122-ФЗ, от обязанности по финансовому обеспечению предоставления установленного абзацем третьим пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации "Об образовании" уровня мер социальной поддержки.

На основании изложенного является несостоятельным довод заявителя кассационной жалобы о том, что норма ст. 55 Закона "Об образовании" не закрепляет прав педагогических работников сельских и поселковых школ на предоставление им бесплатно жилья с отоплением и освещением и коммунальных услуг.

В соответствии с Федеральным законом от 06.05.2003 г. N 52-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах жилищной политики" и другие законодательные акты в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг" размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных абзацем 3 п. 5 ст. 55 Закона "Об образовании", устанавливаются законодательными актами субъектов Российской федерации и учитываются в межбюджетных отношениях.

Законом Орловской области от 13.02.2007 г. N 660-ОЗ "О возмещении расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки по оплате жилых помещений с отоплением и освещением педагогическим работникам образовательных учреждений, финансируемых из областного и местных бюджетов, работающим и проживающим в сельской местности или поселках городского типа на территории Орловской области" установлен размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки по оплате жилых помещений с отоплением и освещением указанной категории работников.

Согласно п. 1. ст. 1 Закона Орловской области от 13.02.2007 г. N 660-ОЗ возмещению подлежат фактически понесенные расходы организациями, оказывающими услуги по предоставлению мер социальной поддержки по оплате жилых помещений с отоплением и освещением педагогическим работникам образовательных учреждений, работающим и проживающим в сельской местности или поселках городского типа на территории Орловской области.

В соответствии со ст. 3 вышеназванного Закона порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки по оплате жилых помещений с отоплением и освещением, распространяется на педагогических работников, вышедших на пенсию при условии наличия стажа работы в образовательных учреждениях, расположенных в сельской местности и поселках городского типа, не менее 10 лет на момент ухода на пенсию и пользования указанными мерами социальной поддержки.

Из материалов дела следует, что в 2007 году при утверждении закона Орловской области то 18.12.2006 г. N 641-ФЗ "Об областном бюджете на 2007 год" на финансирование указанных расходов денежные средства не планировались. Согласно Приложению N 6 к Закону Орловской области от 08.07.2008 г. N 796-03 "Об исполнении областного бюджета за 2007 год" в 2007 году фактическое финансирование указанных расходов составило 22807,2 тыс. руб., в том числе по Верховскому району - 2314,5 тыс. руб.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Номер названного Закона следует читать как "N 641-ОЗ"

В 2008 году согласно Приложению N 14 к Закону Орловской области от 24.12.2007 г. N 735-03 "Об областном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" на финансирование указанных расходов было предусмотрено 30535,4 тыс. руб. Фактическое финансирование указанных расходов составило 30535,4 тыс. руб., в том числе по Верховскому району - 3044,1 тыс. руб. (при плановом - 3044,1 тыс. руб.).

В 2009 году согласно Приложению N 25 к Закону Орловской области от 05.12.2008 г. N 836-03 "Об областном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов" на финансирование указанных расходов было предусмотрено 33140,3 тыс. руб., в том числе по Верховскому району - 3337,6 тыс. руб. Фактическое финансирование указанных расходов составило по Верховскому району - 3337,6 тыс. руб.

То есть, обязательства Орловской области в соответствии с Законом Орловской области от 13.02.2007 г. N 660-03 "О возмещении расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки по оплате жилых помещений с отоплением и освещением педагогическим работникам образовательных учреждений, финансируемых из областных и местных бюджетов, работающим и проживающим в сельской местности и поселках городского типа на территории Орловской области по оплате жилых помещений с отоплением и освещением" являются исполненными в полном объеме.

Довод заявителя кассационной жалобы о том, что Российская Федерация не является лицом, обязанным возмещать убытки истца, возникшие при предоставлении им льгот педагогическим работникам, проживающим в сельской местности, подлежит отклонению, в связи со следующим.

В силу статьи 1069 ГК РФ вред, причиненный юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, возмещается в данном случае за счет казны Российской Федерации.

Статья 1071 ГК РФ предусматривает, что в случаях, когда в соответствии с настоящим Кодексом или другими законами причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы.

Согласно Постановлению Правительства Российской федерации от 27.06.2003 г. N 377 "Об утверждении Правил предоставления бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий для возмещения расходов в связи с предоставлением льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан, работающим и проживающим в сельской местности", субсидии для возмещения расходов в связи с предоставлением указанных льгот выделяются за счет средств Фонда компенсаций в пределах ассигнований, предусмотренных на данные цели в федеральном бюджете.

Пунктом 1 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей с 01.01.2005) (далее - БК РФ) предусмотрено, что расходные обязательства субъектов Российской Федерации возникают в результате принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации при осуществлении полномочий по предметам ведения субъектов Российской Федерации и по предметам совместного ведения, указанных в пунктах 2 и 5 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Между тем статья 26.3 вышеназванного Федерального закона не относит к полномочиям субъекта Российской Федерации, подлежащим финансированию за счет собственных средств бюджета субъекта Российской Федерации, финансирование расходов в связи с предоставлением педагогическим работникам в сельской местности льгот по оплате жилья и коммунальных услуг.

В связи с чем, финансирование рассматриваемых льгот, исходя из положений статьи 84 БК РФ, как обязательство, возникшее в результате принятия Федерального закона при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам совместного ведения, не отнесенным Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, относится к расходным обязательствам Российской Федерации.

В силу пункта 7 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ полномочия Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не предусмотренные пунктом 2 названной статьи, могут передаваться для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными законами. Финансовое обеспечение осуществления указанных отдельных полномочий, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета.

Следовательно, финансирование рассматриваемых льгот, исходя из положений ст. 84 БК РФ, как обязательство, возникшее в результате принятия Федерального закона, относится к расходным обязательствам Российской Федерации.

Также не может быть признан обоснованным и довод заявителя кассационной жалобы о том, что Российская Федерация не является надлежащим ответчиком по настоящему спору.

В пункте 19 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 г. N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" указано, что при решении вопроса об определении публично- правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 БК РФ, статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого отнесено финансирование соответствующих льгот.

Возложение Российской Федерацией обязанности по финансированию льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что должно сопровождаться одновременной передачей необходимых средств нижестоящим бюджетам в форме субвенций.

При недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации или муниципального образования (п. 18 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 г. N 23).

Обязанность Российской Федерации по возмещению расходов юридическим лицам обусловлена самим фактом предоставления льгот гражданам, имеющим право на их получение, и соответствующее обязательство Российской Федерации может быть прекращено только путем его исполнения.

Возможность субъекта Российской Федерации или муниципального образования предусматривать в своем бюджете средства для финансирования мер социальной поддержки педагогических работников не исключает обязанности Российской Федерации по возмещению соответствующих расходов.

Ссылка заявителя на то, что истец предоставлял льготы гражданам в соответствии с договором, а компенсация льгот предусмотрена законом субъекта, которым предусмотрено финансирование установленных мер социальной поддержки граждан только за счет средств субъекта, не может быть принята во внимание, так как это обстоятельство не изменяет обязанности государства, установленной федеральным законом.

Кроме того, государство не отменяло и не приостанавливало действие Закона "Об образовании", в связи с чем расходы по предоставлению льгот отдельным категориям граждан, должны быть возложены на Российскую Федерации.

Задолженность в сумме 559215 руб. 47 коп. подтверждена имеющими в материалах дела документами и по существу ответчиком не оспорена.

Доказательств того, что в спорный период средства на финансирование педагогическим работникам, проживающим и работающим в сельской местности по предоставлению бесплатной жилой площади с отоплением и освещением в бюджет Орловской области из федерального бюджета, в материалы дела не представлено.

Исходя из изложенного, суды правомерно взыскали образовавшуюся задолженность с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет средств федерального бюджета, являющихся объектом казны Российской Федерации.

Доводы кассационной жалобы, по которым заявитель не согласен с принятыми по делу судебными актами были предметом рассмотрения судов обеих инстанций, им дана надлежащая правовая оценка и по существу они направлены на переоценку установленных судами обстоятельств, что недопустимо при рассмотрении дела в суде кассационной инстанции в силу ст. 286 АПК РФ.

Принимая во внимание, что судами правильно применены нормы материального и процессуального права, суд кассационной инстанции не находит оснований для их отмены или изменения.

Руководствуясь п. 1 ч. 1 ст. 287, ст. 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд постановил:

Решение Арбитражного суда Орловской области от 01.04.2010 на постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.06.2010 по делу N А48-98/2010 оставить без изменения, а кассационную жалобу без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.