Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 20 декабря 2023 г. по делу N 8а-25826/2023[88а-26022/2023]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Евтифеевой О.Э.

судей Виноградовой О.В, Пушкаревой Н.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Департамента градостроительства администрации г. Красноярска, поданную 26 октября 2023 г, на решение Центрального районного суда г. Красноярска Красноярского края от 29 ноября 2022 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Красноярского краевого суда от 24 августа 2023 г, по административному делу N 2-5142/2022 по административному исковому заявлению прокурора Свердловского района г. Красноярска, действующего в интересах Тишковой Татьяны Владимировны, ФИО11 к Администрации города Красноярска, Департаменту градостроительства администрации г. Красноярска (далее - Департамент), Муниципальному казенному учреждению г. Красноярска "Управление капитального строительства" (далее - МКУ г. Красноярска "УКС") о возложении обязанности спроектировать и организовать строительство дороги местного значения с твердым покрытием.

Заслушав доклад судьи Евтифеевой О.Э, объяснения прокурора Самойлова А.А, полагавшего судебный акт суда апелляционной инстанции законным и обоснованным,

УСТАНОВИЛА:

прокурор Свердловского района г. Красноярска, действуя в интересах Тишковой Т.В, ФИО10, обратился в Центральный районный суд г. Красноярска с административным исковым заявлением, с учетом уточнения требований, о возложении обязанности на административных ответчиков спроектировать и организовать строительство автомобильной дороги местного значения с твердым покрытием на землях неразграниченной государственной собственности к юго-западу от земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: г. Красноярск, жилой район "Цветущий лог" южнее земельного участка с кадастровым номером N, до земельного участка с кадастровым номером N в течение одного года со дня вступления решения суда в законную силу.

В обоснование требований указано, что при проведении проверки соблюдения законодательства в сфере предоставления гражданам, имеющим трех и более детей, земельных участков установлено, что предоставленный многодетной матери ФИО4 на основании распоряжения Администрации г. Красноярска N 1004-недв от 04.03.2020 в собственность бесплатно земельный участок с кадастровым номером N, общей площадью 1 117 кв.м, по адресу: "адрес", "адрес" с кадастровым номером N для индивидуального жилищного строительства, не обеспечен транспортной доступностью, так как подъезд к земельному участку с территории общего пользования с улицы Гористой ограничен. Указанный проезд проходит через земли неразграниченной государственной собственности, земельный участок под проездом не сформирован, автомобильная дорога отсутствует. 28.12.2021 прокуратурой района в адрес первого заместителя Главы города внесено представление об устранении нарушений законодательства, однако до настоящего времени проезд не организован, работы по строительству автомобильной дороги не ведутся. Отсутствие проезда к земельному участку нарушает права многодетной матери на использование земельного участка по целевому назначению.

Решением Центрального районного суда г. Красноярска от 29.11.2022 административные требования удовлетворены, на Администрацию г. Красноярска, Департамент градостроительства администрации г. Красноярска, МКУ г. Красноярска "УКС" возложена обязанность спроектировать и организовать строительство автомобильной дороги местного значения с твердым покрытием на землях неразграниченной государственной собственности к юго-западу от земельного участка с кадастровым номером N, (расположенного по адресу: г. Красноярск, жилой район "Цветущий лог" южнее земельного участка с кадастровым номером N земельного участка с кадастровым номером N в течение одного года со дня вступления решения суда в законную силу.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Красноярского краевого суда от 24.08.2023, решение Центрального районного суда г. Красноярска от 29.11.2022 отменено в части удовлетворения требований к Администрации г. Красноярска, в данной части принято новое решение об отказе в удовлетворении требований о возложении обязанности на Администрацию г. Красноярска, спроектировать и организовать строительство дороги местного значения с твердым покрытием. В остальной части решение оставлено без изменения.

В кассационной жалобе Департамент городского хозяйства администрации г. Красноярска ставит вопрос об отмене судебных актов как принятых с нарушением норм материального права, принятии нового решения об отказе в удовлетворении административных требований в полном объеме.

В обоснование жалобы указывают, что внутриквартальная улично -дорожная сеть в районе указанного земельного участка не сформирована, строительство автомобильных дорог в городе осуществляется в соответствии с проектом планировки улично - дорожной сети, однако в данном случаи проект планировки улично - дорожной сети не утвержден. Утверждение проекта планировки улично - дорожной сети, строительство внутриквартальных проездов к полномочиям Департамента градостроительства администрации г. Красноярска не относится. Указывают, что предложений о необходимости строительства автодороги в Департамент градостроительства администрации г. Красноярска не поступало, следовательно, отсутствовали основания для включения строительство автодороги в инвестиционную программу г. Красноярска. Не учтено судом отсутствие возможности в установленные сроки спроектировать строительство объекта - автомобильной дороги, что указывает на неисполнимость решения суда, учитывая практику судов по отказу в удовлетворении заявлений о предоставлении отсрочки по исполнению решений судов.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения дела в кассационном порядке извещены. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее КАС РФ) судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц.

Изучив материалы административного дела, заслушав объяснения прокурора, обсудив доводы кассационной жалобы, возражений, представленных прокуратурой Красноярского края, отзывы на кассационную жалобу, представленные МКУ г. Красноярска "УКС", Управлением архитектуры и градостроительства администрации г. Красноярска, проверив правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 2 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Нарушения такого характера были допущены судами первой и апелляционной инстанций.

Судами установлено, Тишкова Т.В. относится к категории многодетных граждан, имеющих трех и более детей.

04.10.2019 Тишкова Т.В. обратилась в Департамент муниципального имущества и земельных отношений администрации Красноярска с заявлением о предоставлении земельного участка в мкр. "Цветущий лог" южнее земельного участка с кадастровым номером N Из заключения Департамента о состоянии земельного участка следует, что участок обеспечен автономным проездом.

Распоряжением администрации г. Красноярска N 5141-недв от 04.10.2019 утверждена схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории из земель населенных пунктов площадью 1 117 кв.м, расположенного по адресу: г. Красноярск, Свердловский район, жилой район "Цветущий лог" южнее земельного участка с кадастровым номером N находящегося в охранной зоне инженерных сетей, в границах территориальной зоны застройки индивидуальными жилыми домами.

Распоряжением администрации г. Красноярска N 1004-недв от 04.03.2020 Тишковой Т.В. как многодетной матери предоставлен бесплатно земельный участок из земель населенных пунктов с кадастровым номером N, общей площадью 1 117 кв.м, расположенный по адресу: "адрес" с кадастровым номером N для индивидуального жилищного строительства.

Из обращения Тишковой Т.В. следует, что земельный участок не обеспечен проездом.

По результатам выездной проверки 12.12.2021 прокуратурой района установлено, что подъезд к участку с территории общего пользования с ул. Гористой ограничен, имеется наклон, указанный проезд проходит через земли неразграниченной государственной собственности, земельный участок под проездом не сформирован, автомобильная дорога отсутствует.

По результатам проверки прокуратурой района в адрес первого заместителя Главы города 28.12.2021 внесено представление об устранении нарушений законодательства, которое рассмотрено, однако нарушения устранены не были, строительство автомобильной дороги не организовано.

Согласно заключению кадастрового инженера ООО "Бюро инвентаризации недвижимости Красноярского края" 12.04.2022 на территории, предназначенной для доступа к земельному участку с кадастровым номером N величина уклона поверхности земли не отвечает требованиям действующего законодательства, доступ на автомобильном транспорте ограничен.

Разрешая заявленные требования, руководствуясь требованиями статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, "Уставом города Красноярска", принятым Решением Красноярского городского Совета от 24.12.1997 N В-62, "Положением о Департаменте градостроительства администрации города", утвержденным распоряжением администрации г. Красноярска от 17.08.2010 N 114-р, суд первой инстанции пришел к выводу о наличии оснований для их удовлетворения, исходя из того, что обязанность по организации на территории городского округа автомобильной дороги местного значения при предоставлении многодетным гражданам земельных участков для индивидуального жилищного строительства возложена на органы местного самоуправления, предоставляемые в собственность бесплатно многодетным семьям, земельные участки относятся к зоне застройки, расположенной в границах муниципального образования и является одной из мер государственной поддержки данной категории граждан, соответственно обеспечение данных земельных участков всеми необходимыми дорожными объектами инфраструктуры должно производиться уполномоченными органами местного самоуправления, в то время, как в рассматриваемом случаи, при отсутствии транспортной доступности граждане не могут использовать земельный участок, предоставленный как мера социальной поддержки, по целевому назначению. Установлен срок для исполнения решения суда - в течение одного года со дня вступления решения суда в законную силу.

Проверяя законность решения, судебная коллегия апелляционной инстанции с выводами суда о наличии оснований для возложения спорной обязанности согласилась, признав ошибочным возложение обязанности на Администрацию г. Красноярска, поскольку Администрация г. Красноярска не является органом местного самоуправления, осуществляющим управление в сфере проектирования и строительства автомобильных дорог местного значения, соответственно, не является надлежащим ответчиком по делу.

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции не может согласиться с выводами суда в связи со следующим.

В соответствии с Законом Красноярского края от 25.02.2005 N 13-3148 "О наделении муниципального образования город Красноярск статусом городского округа" и Уставом города Красноярска, принятым решением Красноярского городского Совета от 24.12.1997 N В-62, г. Красноярск является городским округом.

В соответствии с пунктом 6 статьи 3 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 257-ФЗ) дорожная деятельность - деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог.

Согласно части 9 статьи 5 Федерального закона N 257-ФЗ автомобильными дорогами общего пользования местного значения городского и сельского поселений являются автомобильные дороги общего пользования в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения, частных автомобильных дорог. Перечень автомобильных дорог общего пользования местного значения городского поселения может утверждаться органом местного самоуправления городского поселения. Перечень автомобильных дорог общего пользования местного значения сельского поселения может утверждаться органом местного самоуправления муниципального района, если законом субъекта Российской Федерации вопрос осуществления дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения не отнесен к числу полномочий, закрепленных за сельским поселением.

Полномочия органов местного самоуправления в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности определены статьей 13 Федерального закона N 257-ФЗ, к числу которых отнесено, в частности: разработка основных направлений инвестиционной политики в области развития автомобильных дорог местного значения; утверждение перечня автомобильных дорог общего пользования местного значения, перечня автомобильных дорог необщего пользования местного значения; осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения.

Планирование дорожной деятельности в соответствии со статьей 14 Федерального закона N 257-ФЗ осуществляется уполномоченными органами местного самоуправления на основании документации по организации дорожного движения, документов территориального планирования, подготовка и утверждение которых осуществляются в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации, нормативов финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт, содержание автомобильных дорог и оценки транспортно-эксплуатационного состояния автомобильных дорог, долгосрочных целевых программ.

Осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения обеспечивается уполномоченными органами местного самоуправления (часть 3 статьи 15 Федерального закона N 257-ФЗ).

Законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты в соответствии с положениями статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) основываются на следующих принципах: обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории (пункт 1); обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности (пункт 2); осуществление строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории (пункт 4); осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований технических регламентов (пункт 7).

В соответствии со статьей 5.2 ГрК РФ в перечень мероприятий, осуществляемых при реализации проектов по строительству объектов капитального строительства, в числе прочего, включена подготовка и утверждение документации по планировке территории.

Из указанных норм права следует, что строительству автомобильной дороги местного значения предшествует подготовка и утверждение документации по планировке территории.

В силу части 1 статьи 18 ГрК РФ документами территориального планирования муниципальных образований применительно к городским округам являются генеральные планы городских округов.

Частью 3 статьи 23 ГрК РФ установлено, что генеральный план содержит, в частности, карту планируемого размещения объектов местного значения.

В свою очередь, на картах планируемого размещения объектов местного значения отображаются: 1) планируемые для размещения объекты местного значения, относящиеся к следующим областям: а) электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения, водоотведение; б) автомобильные дороги местного значения.

В силу части 7 статьи 23 ГрК РФ материалы по обоснованию генерального плана городского округа в текстовой форме содержат обоснование выбранного варианта размещения объектов местного значения городского округа на основе анализа использования территорий городского округа, возможных направлений развития этих территорий и прогнозируемых ограничений их использования, определяемых в том числе на основании сведений, документов, материалов, содержащихся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, федеральной государственной информационной системе территориального планирования, в том числе материалов и результатов инженерных изысканий, содержащихся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности.

Согласно части 1 статьи 42 ГрК РФ подготовка проектов планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления границ территорий общего пользования, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, определения характеристик и очередности планируемого развития территории.

В соответствии с частью 4 статьи 42 ГрК РФ материалы по обоснованию проекта планировки территории содержат: 1) карту (фрагмент карты) планировочной структуры территорий поселения, муниципального округа, городского округа, межселенной территории муниципального района с отображением границ элементов планировочной структуры; 2) результаты инженерных изысканий в объеме, предусмотренном разрабатываемой исполнителем работ программой инженерных изысканий, в случаях, если выполнение таких инженерных изысканий для подготовки документации по планировке территории требуется в соответствии с настоящим Кодексом; 3) обоснование определения границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства; 4) схему организации движения транспорта (включая транспорт общего пользования) и пешеходов, отражающую местоположение объектов транспортной инфраструктуры и учитывающую существующие и прогнозные потребности в транспортном обеспечении на территории, а также схему организации улично-дорожной сети.

Пунктом 5 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах муниципального, городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, организация дорожного движения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации отнесено к вопросам местного значения городского округа.

Указанные нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения, и подлежащие применению при разрешении требований о реализации полномочий органов местного самоуправления г. Красноярска по вопросам дорожной деятельности, не были приняты во внимание судами. Доводы административных ответчиков об отсутствии на спорной территории документации по планировке территории, а также о невозможности строительства дороги в указанном административным истцом месте, фактически не получили правовой оценки. Указанные обстоятельства имеют значение для правильного разрешения дела, однако не были установлены, что повлекло неправильные выводы судов при разрешении вопроса как о наличии оснований для возложения спорной обязанности, так и о полномочиях административных ответчиков.

Кроме того, выбор способа защиты и восстановления права не может быть произвольным.

Классификация автомобильных дорог приведена в разделе 4 Методологических положений по статистике транспорта, утвержденных Приказом Росстата от 29.12.2017 N 887. В зависимости от условий проезда по ним и доступа на них транспортных средств) и их отнесение к категориям автомобильных дорог (первой, второй, третьей, четвертой, пятой категориям) осуществляются в зависимости от транспортно-эксплуатационных характеристик и потребительских свойств автомобильных дорог в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. В зависимости от типа покрытия автомобильные дороги разделяются на автомобильные дороги с твердым покрытием и грунтовые автомобильные дороги.

К твердому покрытию автомобильных дорог относится усовершенствованное покрытие (цементобетонное, асфальтобетонное, из щебня и гравия, обработанных вяжущими материалами) и покрытие переходного типа (из щебня и гравия (шлака), не обработанных вяжущими материалами, каменные мостовые; из грунтов и местных малопрочных материалов, обработанных вяжущими материалами)).

Грунтовая дорога - автомобильная дорога, устроенная из естественного грунта или грунта, укрепленного добавками других материалов, и не имеющая твердого покрытия.

Административное исковое заявление и обжалуемые судебные акты не содержат какого - либо обоснования необходимости строительства автомобильной дороги местного значения с твердым покрытием.

В соответствии с пунктом 4 статьи 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации не допускается образование земельных участков, если их образование приводит к невозможности разрешенного использования расположенных на таких земельных участках объектов недвижимости.

В обоснование заявленных требований административный истец указал на нарушение прав граждан вследствие невозможности использования земельного участка по целевому назначению в связи с отсутствием доступа к земельному участку - отсутствует проезд. Однако, при обращении в суд с требованием о возложении спорной обязанности, административным истцом не приведено доводов, свидетельствующих о правомерности утверждения схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории при отсутствии доступа к земельному участку с земель общего пользования. Указанные обстоятельства судами при разрешении требований не устанавливались и не получили правовой оценки. Сведений об обстоятельствах, свидетельствующих о возникновении препятствий для проезда к земельному участку после утверждения схемы его расположения и постановки на кадастровый учет в ходе рассмотрения дела также не представлено и не установлено.

Право на бесплатное предоставление земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей, а также требования о том, что земельный участок предоставляется при наличии транспортной доступности, не могут повлечь безусловное удовлетворение требований о возложении обязанности спроектировать и организовать строительство автомобильной дороги местного значения с твердым покрытием без оценки реализации полномочий органов местного самоуправления применительно к градостроительному законодательству.

С учетом изложенного, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции приходит к выводу, что судебные акты не могут быть признаны законными и обоснованными. Обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, применительно к предмету и основаниям заявленных требований и нормам права, подлежащим применению, фактически не установлены и не получили правовой оценки, что является основанием для отмены судебных актов и направления административного дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции, поскольку недостатки, допущенные судами первой и апелляционной инстанций, не могут быть восполнены судом кассационной инстанции.

При новом рассмотрении суду необходимо принять во внимание изложенное, принять меры к истребованию доказательств, в том числе сведений информационной системы обеспечения градостроительной деятельности о территории, в отношении которой предъявлены требования, а также сведения актов территориального планирования в том числе Генерального плана городского округа город Красноярск, разрешить спор в соответствии с требованиями норм материального права, регулирующего спорные правоотношения.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Центрального районного суда г. Красноярска Красноярского края от 29 ноября 2022 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Красноярского краевого суда от 24 августа 2023 г. отменить, административное дело направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок и порядке, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение составлено 26 декабря 2023 г.

Председательствующий:

Судьи: