Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 05 декабря 2023 г. по делу N 66а-1804/2023

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Катанаевой А.С, судей Колпаковой А.В, Струковой А.А, при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Туйчиевой Т.С, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-602/2023 по административному исковому заявлению ФИО2, ФИО1, ФИО3, ФИО4, ФИО20 ФИО6, ФИО5 о признании не действующими в части решения городской Думы Краснодара от 2 сентября 2020 года N 100 п. 1 "О Генеральном плане муниципального образования город Краснодар" (в редакции решений городской Думы Краснодара от 8 октября 2020 года N 2 п. 5, от 22 октября 2020 года N 3 п. 5), решения городской Думы Краснодара от 30 января 2007 года N 19 п. 6 "Об утверждении правил землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар" (в редакции решения городской Думы Краснодара N 17 п. 9 от 22 июля 2021 года), по апелляционной жалобе административных истцов ФИО2, ФИО3, ФИО4, ФИО21 ФИО5 на решение Краснодарского краевого суда от 26 июля 2023 года, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Катанаевой А.С, объяснения представителя административных истцов ФИО16, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения по доводам апелляционной жалобы представителей административного ответчика городской Думы Краснодара ФИО10, заинтересованного лица департамента по архитектуре и градостроительству Краснодарского края ФИО11, заинтересованного лица администрации муниципального образования город Краснодар ФИО12, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации ФИО22 об отсутствии оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены решения суда, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

решением городской Думы Краснодара от 2 сентября 2020 года N 100 п. 1 утвержден генеральный план муниципального образования город Краснодар (далее также - Генеральный план), которым земельные участки с кадастровыми номерами N отнесены к многофункциональной общественно-деловой зоне, а земельные участки с кадастровыми номерами N - к зоне застройки малоэтажными жилыми домами (до 4-х этажей, включая мансардный).

Нормативный правовой акт опубликован в печатном издании "Вестник органов местного самоуправления муниципального образования город Краснодар" от 30 сентября 2020 года N 9 (261) и на официальном интернет-портале администрации муниципального образования город Краснодар и городской Думы Краснодара http://www.krd.ru 9 сентября 2020 года.

Последующие внесения изменений в Генеральный план спорных земельных участков не касались.

Решением городской Думы Краснодара от 30 января 2007 года N 19 п. 6 утверждены Правила землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар.

Нормативный правовой акт опубликован в печатных изданиях "Краснодарские известия" от 15 февраля 2007 года N 24 и "Вестник органов местного самоуправления муниципального образования город Краснодар" от 7 марта 2007 года N 7.

Решением городской Думы Краснодара от 22 июля 2021 года N 17 п. 19 "О внесении изменения в решение городской Думы Краснодара от 30 января 2007 года N 19 п. 6 "Об утверждении Правил землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар" (далее также - Правила землепользования и застройки) земельные участки с кадастровыми номерами N отнесены к территориальной зоне застройки объектами делового, общественного и коммерческого назначения (ОД-1), а земельные участки с кадастровыми номерами N - к зоне застройки малоэтажными жилыми домами (Ж-2).

Нормативный правовой акт опубликован в печатном издании "Вестник органов местного самоуправления муниципального образования город Краснодар" от 31 июля 2021 года N 8 и размещен на официальном интернет-портале администрации муниципального образования город Краснодар и городской Думы Краснодара http://www.krd.ru 26 июля 2021 года.

Административные истцы ФИО2, ФИО1, ФИО3, ФИО4, ФИО19 ФИО5, являясь собственниками земельных участков, обратились в суд с административным исковым заявлением, в котором просили признать не действующими Генеральный план (в редакции решений городской думы Краснодара от 8 октября 2020 года N 2 п.5, от 22 октября 2020 года N 3 п. 5) и Правила землепользования и застройки (в редакции решения городской Думы Краснодара от 22 июля 2021 года N 17 п. 19) в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами N к многофункциональной общественно-деловой зоне и территориальной зоне ОД-1, земельных участков с кадастровыми номерами N к зоне застройки малоэтажными жилыми домами (до 4-х этажей, включая мансардный) и территориальной зоне Ж-2.

В обоснование заявленных требований административные истцы указали, что установленное оспариваемыми нормативными правовыми актами зонирование в части принадлежащих им земельных участков нарушает их законные права и интересы как собственников, нарушает требования законодательства о градостроительной деятельности, поскольку Генеральный план принят без учета протокола общественных обсуждений и заключения о результатах общественных обсуждений.

Решением Краснодарского краевого суда от 26 июля 2023 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Административные истцы ФИО2, ФИО3, ФИО4, ФИО18. в апелляционной жалобе просят судебный акт отменить как незаконный и необоснованный, принять новое решение об удовлетворении заявленных требований. В обоснование ссылаются на допущенные судом нарушения норм материального права, регулирующих спорные правоотношения, несоответствие выводов суда обстоятельствам дела.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, административным ответчиком городской Думой Краснодара, заинтересованными лицами администрацией муниципального образования город Краснодар, департаментом по архитектуре и градостроительству Краснодарского края представлены письменные возражения.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, представленных возражений, заслушав объяснения явившихся участников судебного разбирательства, заключение прокурора, суд апелляционной инстанции приходит к выводам об отсутствии оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации (статья 3 ГрК РФ).

В силу части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 ГрК РФ, статей 7 и 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" утверждение представительным органом местного самоуправления городского округа генерального плана и правил землепользования и застройки городского округа относится к вопросам местного значения.

Руководствуясь приведенными нормами права, статьей 25 Устава муниципального образования города Краснодара, принятого решением городской Думы Краснодара от 21 апреля 2011 года N 11 п. 6, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что Генеральный план и Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом с соблюдением установленных законодательством требований к форме, порядку принятия и введению в действие, что ранее неоднократно было предметом судебной проверки.

В качестве обоснования заявленных требований административные истцы указывают, что при принятии Генерального плана не были учтены заключение Комиссии по землепользованию и застройке о результатах общественных обсуждений от 31 августа 2020 года, которым рекомендовано принять предложения, внесенные гражданами ФИО5, ФИО13, ФИО14 в отношении спорных земельных участков в части установления на них функциональной зоны "индивидуальное жилищное строительство".

Как следует из материалов дела и установлено судом, в соответствии со сведениями, содержащимися в Едином государственном реестре недвижимости, ФИО2 является собственником земельных участков с кадастровыми номерами N (с 18 апреля 2022 года), N (с 15 декабря 2022 года); ФИО25 - N (с 28 декабря 2020 года), ФИО26 N (с 14 сентября 2020 года), ФИО24 - N (с 11 сентября 2020 года), N (с 15 сентября 2020 года), ФИО28 - N (с 30 июня 2020 года), N (с 21 октября 2020 года), ФИО23 N (с 24 марта 2020 года).

Все поименованные земельные участки имеют категорию земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования - для сельскохозяйственного использования, местоположение установлено относительно ориентира, расположенного в границах участков, почтовый адрес ориентира: Краснодарский край, город Краснодар.

В соответствии с ранее действовавшим генеральным планом муниципального образования г. Краснодар, утвержденным решением городской Думы Краснодара от 26 января 2012 года N 25 п. 15, земельные участки с кадастровыми номерами N располагались в функциональной зоне рекреационного назначения (лесопарки, пляжи), земельные участки с кадастровыми номерами N - в функциональной зоне рекреационного назначения (пляжи), земельный участок с кадастровым номером N - в функциональной зоне рекреационного назначения (водные поверхности), N - зона рекреационного назначения (водные поверхности, пляжи), N - зона рекреационного назначения (лесопарки).

Согласно ранее действовавшим Правилам землепользования и застройки, утвержденным решением городской Думы Краснодара от 30 января 2007 года N 19 п.6, земельные участки расположены в зоне зеленых насаждений общего пользования (РО), земельный участок с кадастровым номером N - в зоне рекреационного назначения.

Оспариваемым Генеральным планом земельные участки с кадастровыми номерами N

N отнесены к многофункциональной общественно-деловой зоне, земельные участки с кадастровыми номерами N и N к зоне застройки малоэтажными жилыми домами (до 4-х этажей, включая мансардный).

Оспариваемой редакцией Правил землепользования и застройки земельные участки с кадастровыми номерами N отнесены к территориальной зоне ОД-1, земельные участки с кадастровыми номерами N к территориальной зоне Ж-2.

Градостроительное зонирование территориальных зон ОД-1 и Ж-2 предусматривает индивидуальное жилищное строительство только в условно-разрешенных видах использования земельных участков.

В государственной информационной системе обеспечения градостроительной деятельности сведения об утверждении документации по планировке территории в отношении рассматриваемых участков отсутствует, градостроительные планы, разрешения на строительство и на ввод в эксплуатацию объектов капитального строительства не выдавались.

Красные линии не установлены.

По сведениям ЕГРН объекты капитального строительства в пределах земельных участков отсутствуют.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, судом обоснованно отмечено, что генеральным планом муниципального образования определяется стратегия градостроительного развития, планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, то есть на ее возможное изменение в будущем, при этом территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территории муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т.п, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки, что вытекает из положений статей 2, 9, 23 ГрК РФ.

Кроме того, в настоящем случае органы местного самоуправления располагали достоверной информацией о том, что правообладатели земельных участков не приступили к их освоению для целей строительства и разрешения на строительство не получали, объекты капитального строительства на рассматриваемых территориях отсутствуют, в ЕГРН сведений о зарегистрированных правах на объекты капитального строительства в пределах спорных земельных участков не имеется. В данной связи Генеральный план и Правила землепользования в оспариваемой части сложившемуся землепользованию не противоречат, поскольку фактически участки для целей размещения объектов капитального строительства не используются.

В части доводов апелляционной жалобы о нарушении процедуры публичных слушаний при принятии Генерального плана судебная коллегия отмечает следующее.

В соответствии с положениями статей 24, 25, 28 ГрК РФ подготовка генерального плана городского округа предусматривает осуществление ряда последовательных процедур, к которым относятся: принятие решения главой местной администрации о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений; обязательное согласование проекта и рассмотрение проекта на общественных обсуждениях; принятие решения представительным органом местного самоуправления.

Подготовка проекта генерального плана осуществляется в соответствии с требованиями статьи 9 ГрК РФ и с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, результатов публичных слушаний по проекту генерального плана, а также с учетом предложений заинтересованных лиц. Заинтересованные лица вправе представить свои предложения по проекту генерального плана. Проект генерального плана подлежит обязательному рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях, проводимых в соответствии со статьей 28 ГрК РФ.

Постановлением главы муниципального образования город Краснодар от 19 июня 2020 года N 2307 по проекту Генерального плана назначено проведение общественных обсуждений, проходивших в период с 6 июля 2020 года по 6 августа 2020 года в каждом населенном пункте городского округа, экспозиции проекта проведены с 26 июня 2020 года по 7 августа 2020 года.

В соответствии с требованиями статьи 28 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Положения о порядке организации и проведения публичных слушаний, общественных обсуждений в муниципальном образовании город Краснодар, утвержденного решением городской Думы Краснодара от 22 марта 2007 года N 21 п. 1, органом местного самоуправления обеспечены заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения общественных обсуждений, заблаговременное ознакомление с проектом Генерального плана, другие меры, обеспечивающие участие в общественных обсуждениях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов общественных обсуждений, включая мотивированное обоснование принятых решений, процедура проведения общественных обсуждений была соблюдена.

Согласно проекту Генерального плана, вынесенного на общественные обсуждения, земельные участки были расположены в тех же функциональных зонах, что и установлены по итогам принятия.

В ходе проведения общественных обсуждений от граждан ФИО5, ФИО13, ФИО14 поступили предложения об отнесении спорных земельных участков к функциональной зоне "индивидуальное жилищное строительство" (предложения NN 102, 103, 119).

По результатам рассмотрения обращений в заключении о результатах общественных обсуждений рекомендовано принять предложения об изменении функциональных зон спорных земельных участков на зону индивидуальной жилой застройки.

Судебная коллегия принимает во внимание, что согласно принятому решением городской Думы Краснодара от 21 июля 2016 года N 20 п. 27 Положению о комиссии по землепользованию и застройке муниципального образования город Краснодар данная комиссия является консультативным органом и формируется для обеспечения устойчивого развития территории муниципального образования, реализации полномочий органов местного самоуправления муниципального образования в области градостроительной деятельности.

При этом предусмотренные пунктами 4 и 5 решения городской Думы Краснодара от 2 сентября 2020 года N 100 п. 1 "О генеральном плане муниципального образования город Краснодар" положения о принятии результатов работы комиссии по землепользованию и застройке муниципального образования город Краснодар (протокола общественных обсуждений и заключения о результатах общественных обсуждений), по рассмотрению внесенных предложений, полученных в период общественных обсуждений, поддержании рекомендаций комиссии по землепользованию и застройке муниципального образования город Краснодар, принятых по результатам общественных обсуждений, отраженных в протоколе (заключении) общественных обсуждений прекращают свое действие со дня внесения в государственную информационную систему обеспечения градостроительной деятельности изменений, предусматривающих установление функционального зонирования в отношении земельных участков с кадастровыми номерами NN N (решения городской Думы Краснодара от 8 октября 2020 г. N 2 п. 5).

Таким образом, принятие городской Думой Краснодара результатов работы Комиссии по землепользованию и застройке муниципального образования город Краснодар не означает принятие всех рекомендаций комиссии.

Как следует из системного анализа положений ГрК РФ, генеральный план представляет собой основополагающий документ территориального планирования, определяющий стратегию градостроительного развития территорий и условия формирования среды жизнедеятельности, и содержит долгосрочные ориентиры их развития.

Действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана городского округа определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку генеральный план несет функцию определения назначения территории исходя из планов развития территории городского округа в целом и не направлен на фиксацию существующего положения. Отнесение региональным законодателем территории к определенной функциональной зоне само по себе не свидетельствует о нарушении прав граждан.

Данное обстоятельство не свидетельствует о нарушении процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта и противоречивой правовой позиции городской Думы Краснодара, влекущей нарушение прав, свобод и законных интересов административных истцов, поскольку заключение о результатах общественных обсуждений является рекомендательным и не носит императивный характер.

Публичные слушания являются процедурой выявления коллективного мнения либо ясно выраженных расхождений во мнениях, имеющих также коллективный характер. Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно подчеркивал, что публичные слушания не являются формой осуществления власти населением, они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям.

В настоящем деле обращает на себя внимание, что ранее установленное в отношении территории спорных земельных участков функциональное зонирование также не указывало на их отнесение к зоне застройки индивидуальными жилыми домами.

Исходя из изложенного, судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о соблюдении процедуры принятия Генерального плана в части спорных земельных участков.

Отнесение оспариваемой редакцией Правил землепользования и застройки спорных земельных участков к территориальным зонам ОД-1 и Ж-2 явилось следствием необходимости обеспечения соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану, как первичному документу территориальному планированию, что соответствует требованиям градостроительного законодательства, в частности статье 34 ГрК РФ.

Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Основания для отмены решения суда первой инстанции, в том числе на которые ссылаются административные истцы, в апелляционном порядке отсутствуют.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Краснодарского краевого суда от 26 июля 2023 года оставить без изменения, апелляционную жалобу ФИО2, ФИО3, ФИО4, ФИО27 ФИО6, ФИО5 - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой тридцать пятой Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в течение шести месяцев.

Мотивированное апелляционное определение составлено 19 декабря 2023 года.

Председательствующий

Судьи