Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 14 декабря 2023 г. по делу N 66а-1820/2023

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Захарова Е.И, судей Роженцевой Ю.В, Рукавишникова Е.А, при секретаре Злобиной К.С, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-59/2023 по административному исковому заявлению прокурора Республики Хакасия о признании нормативного правового акта недействующим в части, с апелляционной жалобой представителя административного ответчика Правительства Республики Хакасия - Молчанова В.А. на решение Верховного Суда Республики Хакасия от 5 сентября 2023 года.

Заслушав доклад судьи Рукавишникова Е.А, пояснения прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мищенко Е.Ю, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

прокурор Республики Хакасия обратился в Верховный Суд Республики Хакасия с административным исковым заявлением к Правительству Республики Хакасия, в котором с учетом уточнений просил признать недействующими абзац шестой пункта 2, пункты 4, 6, подпункт 3 пункта 5 Методики расчета нормативов обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечения дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных учреждениях, пункт 7 приложения 1 к Методике, утвержденной постановлением Правительства Республики Хакасия от 26 августа 2015 года N 441.

В обоснование административных исковых требований указано, абзац шестой пункта 2, пункты 4, 6 Методики противоречат статьям 8, 99 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", поскольку допускают объем финансового обеспечения для малокомплектных образовательных организаций и образовательных организаций, расположенных в сельских населенных пунктах и реализующих основные общеобразовательные программы, зависящий от количества обучающихся. Подпункт 3 пункта 5 Методики противоречит пункту 29 Порядка организации и осуществления образовательной деятельности по основным общеобразовательным программам - образовательным программам начального общего, основного общего и среднего общего образования, утвержденного приказом Минпросвещения России от 22 марта 2021 года N 115, пункту 3.4.14 санитарных правил СП 2.4.3647-20 в части требований к наполняемости в классах. Перечень групп и наименований товаров, необходимых для обеспечения образовательного процесса в части определения требований к учебникам, указанный в пункте 7 приложения 1 к Методике, не соответствует положениям пункта 10 части 1 статьи 8, пункта 9 части 3 статьи 28 вышеуказанного закона.

В письменных пояснениях административный истец дополнительно указал на противоречие положениям федерального законодательства абзаца 13 подпункта 1 пункта 3 Методики.

Решением Верховного Суда Республики Хакасия от 5 сентября 2023 года требования административного искового заявления прокурора Республики Хакасия удовлетворены в части. Признаны не соответствующими иному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и недействующими со дня вступления решения суда в законную силу:

- абзац шестой пункта 2, пункты 4, 6 Методики расчета нормативов обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечения дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных учреждениях, утвержденной постановлением Правительства Республики Хакасия от 26 августа 2015 года N 441, в той части, в которой они не предусматривают при определении размера субвенции на реализацию государственных гарантий на получение основного общего образования в малокомплектных образовательных организациях и образовательных организациях, расположенных в сельских населенных пунктах и реализующих основные общеобразовательные программы, затраты на осуществление образовательной деятельности, не зависящие от количества обучающихся;

- абзац тринадцатый подпункта 1 пункта 3 Методики расчета нормативов обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечения дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных учреждениях, утвержденной постановлением Правительства Республики Хакасия от 26 августа 2015 года N 441, в части слов: "для сельских школ используется средняя фактическая наполняемость классов";

- подпункт 3 пункта 5 Методики расчета нормативов обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечения дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных учреждениях, утвержденной постановлением Правительства Республики Хакасия от 26 августа 2015 года N 441, в той части, в которой он не предусматривает при расчете нормативов обеспечения общего образования количества часов педагогической нагрузки в муниципальных образовательных организациях исключение для малокомплектных образовательных организаций и образовательных организаций, расположенных в сельских населенных пунктах и реализующих основные общеобразовательные программы;

- пункт 7 приложения 1 к Методике расчета нормативов обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечения дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных учреждениях, утвержденной постановлением Правительства Республики Хакасия от 26 августа 2015 года N 441, в той части, в которой он допускает использование учебников из числа учебников, входивших в федеральный перечень учебников, рекомендованных к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования, и включенных в федеральный перечень учебников, допущенных к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования организациями, осуществляющими образовательную деятельность, утвержденный приказом Министерства просвещения Российской Федерации от 20 мая 2020 года N 254, с изменениями, внесенными приказом Министерства просвещения Российской Федерации от 23 декабря 2020 года N 766, и включенных в федеральный перечень учебников, допущенных к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования, после 25 сентября 2025 года.

В удовлетворении остальной части административного искового заявления, в том числе в части признания недействующим подпункта 3 пункта 5 Методики расчета нормативов обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечения дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных учреждениях, утвержденной постановлением Правительства Республики Хакасия от 26 августа 2015 года N 441 в части требований к наполняемости в классах отказано.

На решение суда представителем административного ответчика Правительства Республики Хакасия подана апелляционная жалоба, в которой просит решение изменить в части признания недействующими абзаца шестого пункта 2, пунктов 4, 6 Методики, подпункта 3 пункта 5 Методики, пункта 7 приложения 1 к Методике, принять по делу новое, отказав в удовлетворении требований в указанной части.

В обоснование доводов жалобы указано, что вывод суда о несоответствии иному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и недействующими абзаца шестого пункта 2, пунктов 4, 6 Методики в той части, в которой они не предусматривают при определении размера субвенции на реализацию государственных гарантий на получение основного общего образования в малокомплектных образовательных учреждений и образовательных организациях, расположенных в сельских населенных пунктах и реализующих основные общеобразовательные программы, затраты на осуществление образовательной деятельности, не зависящие от количества обучающихся, не соответствует правовому регулированию, так как Законом Республики Хакасия от 14 июля 2015 года N 57-ЗРХ определение размера субвенции не отнесено к компетенции Правительства Республики Хакасия.

Административный ответчик обращает внимание, что судом не были учтены произошедшие изменения в законодательстве. Так, если по Закону Российской Федерации от 10 июля 1992 года "Об образовании" норматив финансового обеспечения образовательной деятельности должен учитывать затраты, не зависящие от количества обучающихся, то действующее правовое регулирование предъявляет требование не к нормативу, а к объему финансового обеспечения образовательных программ. При этом лишь часть входящих в него затрат не должны зависеть от количества учеников.

По мнению апеллянта, оспариваемая Методика не противоречит статье 99 Федерального закона от 29 декабря 2012 года "Об образовании в Российской Федерации", так как, во-первых, не определяет объем финансового обеспечения реализации образовательной программы, поскольку в силу частей 1, 2 статьи 7 Закона Республики Хакасия от 14 июля 2015 года N 57-ЗРХ расчет субвенций осуществляется согласно методике, утверждаемой законом Республики Хакасия. Во-вторых, пункт 8 Методики, а также приложения 3, 4 и 7 к постановлению Правительства Республики Хакасия от 28 августа 2015 года N 441 предусматривают применение поверх норматива индивидуальных поправочных и поправочных коэффициентов для малокомплектных образовательных организаций, включая образовательные организации, расположенных в сельских населенных пунктах, которые не зависят от количества обучающихся.

Считает, что вывод суда о противоречии пункта 7 приложения 1 к Методике законодательству не согласуется с выводом суда о наличии переходного периода, который еще не завершился.

В судебное заседание суда апелляционной инстанции прокурор Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мищенко Е.Ю. возражала по доводам апелляционной жалобы.

Представитель административного ответчика в судебное заседание не явился, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещался надлежащим образом.

На основании статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административное дело рассмотрено при настоящей явке.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, заслушав пояснения прокурора, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Пунктом "е" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации общие вопросы образования отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу частей 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые федеральным законам противоречить не могут.

Согласно пунктам 3 и 6 части 1 статьи 8 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее также - Закон об образовании) к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере образования относится решение следующих вопросов:

- обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях путем выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебники и учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов) в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Российской Федерации;

- финансовое обеспечение получения дошкольного образования в частных дошкольных образовательных организациях, дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в частных общеобразовательных организациях, осуществляющих образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию основным общеобразовательным программам, посредством предоставления указанным образовательным организациям субсидий на возмещение затрат, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, указанными в пункте 3 настоящей части.

Аналогичные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования закреплены в подпунктах 13 и 13.2 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", действовавшего на момент принятия оспариваемого акта и утратившего силу с 1 января 2023 года.

На основании части 3 статьи 99 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" нормативные затраты на оказание государственных или муниципальных услуг в сфере образования включают в себя затраты на оплату труда педагогических работников с учетом обеспечения уровня средней заработной платы педагогических работников за выполняемую ими учебную (преподавательскую) работу и другую работу, определяемого в соответствии с решениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления. Расходы на оплату труда педагогических работников муниципальных общеобразовательных организаций, включаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации в нормативы, определяемые в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 8 настоящего Федерального закона, не могут быть ниже уровня, соответствующего средней заработной плате в соответствующем субъекте Российской Федерации, на территории которого расположены такие общеобразовательные организации.

Для малокомплектных образовательных организаций и образовательных организаций, расположенных в сельских населенных пунктах и реализующих основные общеобразовательные программы, нормативные затраты на оказание государственных или муниципальных услуг в сфере образования должны предусматривать в том числе затраты на осуществление образовательной деятельности, не зависящие от количества обучающихся (части 4 статьи 99 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта).

Действующая редакция части 4 статьи 99 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" также устанавливает финансовые гарантии для малокомплектных образовательных организаций и образовательных организаций, расположенных в сельских населенных пунктах и реализующих основные общеобразовательные программы, согласно которым объем финансового обеспечения реализации образовательной программы должен включать в том числе затраты на осуществление образовательной деятельности, не зависящие от количества обучающихся.

В силу приведенных положений федерального законодательства органы государственной власти субъектов Российской Федерации участвуют в реализации функций социального государства, обязанностей по обеспечению государственных гарантий права на общедоступное и бесплатное дошкольное, начальное общее, основное общее, среднее (полное) общее образование, а также дополнительное образование в общеобразовательных учреждениях посредством выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ, в том числе в малокомплектных сельских и рассматриваемых в качестве таковых органами государственной власти и органами, осуществляющими управление в сфере образования, образовательных учреждений.

Согласно письму Минобрнауки России от 26 сентября 2017 года N МОН-П-4472 "О направлении ответов на вопросы" школы финансируются по нормативу, но для сельских школ закон делает исключение. И речь идет не только о малокомплектных школах, но и о школах, расположенных в труднодоступной местности, о любых других, где на усмотрение региональных властей норматива недостаточно. Они финансируются по смете, исходя из фактических затрат (п.69).

Как усматривается из содержания оспариваемых норм (абзац шестой пункта 2, пункты 4, 6, абзац тринадцатый подпункта 1 пункта 3, подпункт 3 пункта 5 Методики), расходы на оплату труда педагогических работников и расходы на обеспечение образовательного процесса для малокомплектных образовательных организаций и образовательных организаций, расположенных в сельских населенных пунктах, зависят от наполняемости классов, что противоречит требованиям части 4 статьи 99 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ. В этой связи предусмотренные в методике расчета субвенций нормативы расходов не обеспечивают надлежащего объема финансирования реализации основных общеобразовательных программ.

При таких обстоятельствах, правильным является суждение суда о признании недействующими оспариваемых положений Методики, утвержденной постановлением Правительства Республики Хакасия от 26 августа 2015 года N 441, а именно, абзаца шестого пункта 2, пунктов 4, 6 в той части, в которой они не предусматривают при определении размера субвенции на реализацию государственных гарантий на получение основного общего образования в малокомплектных образовательных организациях и образовательных организациях, расположенных в сельских населенных пунктах и реализующих основные общеобразовательные программы, затраты на осуществление образовательной деятельности, не зависящие от количества обучающихся; абзаца тринадцатого подпункта 1 пункта 3 в части слов: "для сельских школ используется средняя фактическая наполняемость классов"; подпункта 3 пункта 5 в той части, в которой он не предусматривает при расчете нормативов обеспечения общего образования количества часов педагогической нагрузки в муниципальных образовательных организациях исключение для малокомплектных образовательных организаций и образовательных организаций, расположенных в сельских населенных пунктах, и реализующих основные общеобразовательные программы.

Вопреки позиции апеллянта, наличие в Методике поправочных коэффициентов не устраняет несоответствие оспариваемых положений нормативного правового акта закону, не свидетельствуют, что при их применении будут обеспечены установленные федеральным законодателем гарантии по объему финансирования для малокомплектных и сельских школ. Соответствующих расчетов в суд представлено не было. Механизм формирования поправочного коэффициента в совокупности с нормативом, к которому он применяется, не является определенным, что также было установлено судом первой инстанции, в том числе на основе данных в судебном заседании пояснений представителя административного ответчика.

Доводы апелляционной жалобы о том, что расчет субвенций муниципальным образованиям на реализацию основных образовательных программ в муниципальных образовательных организациях осуществляется согласно методике, утверждаемой законом Республики Хакасия, а потому отсутствовали основания для признания оспариваемого нормативного правового акта недействующим в связи с противоречием части 4 статьи 99 Закона об образовании, подлежат отклонению, поскольку в силу частей 2 и 3 статьи 7 Закона Республики Хакасия от 14 июля 2015 года N 57-ЗРХ образовательные организации финансируются на основе нормативов, величины которых утверждаются Правительством Республики Хакасия.

Согласно пункту 10 статьи 8 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (в редакции N 21 от 13 июля 2015 года) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования отнесена организация обеспечения муниципальных образовательных организаций и образовательных организаций субъектов Российской Федерации учебниками в соответствии с федеральным перечнем учебников, рекомендованных к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования организациями, осуществляющими образовательную деятельность.

Федеральным законом от 2 декабря 2019 года N 403-ФЗ в указанную норму внесены изменения, слово "рекомендованных" заменено словом "допущенных".

При этом пунктом 2 приказа Министерства просвещения России от 21 сентября 2022 года N 858 "Об утверждении федерального перечня учебников, допущенных к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования организациями, осуществляющими образовательную деятельность и установления предельного срока использования исключенных учебников" предусмотрена возможность использования учебников, входивших в федеральный перечень учебников, рекомендованных к использованию, до 25 сентября 2025 года.

В пункте 7 приложения 1 к Методике отсутствует указание на возможность использования учебников, рекомендованных к использованию, только до 25 сентября 2025 года, в связи с чем суд обоснованно пришел к выводу о противоречии указанной нормы федеральному законодательству в той части, в которой допускает использование учебников из числа учебников, входивших в федеральный перечень учебников, рекомендованных к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования, после 25 сентября 2025 года.

Вопреки доводам апелляционной жалобы, наличие переходного периода для использования ранее рекомендованных учебников не опровергает указанный вывод суда, который был сделан с учетом возможности использования названных учебников до 25 сентября 2025 года.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Верховного Суда Республики Хакасия от 5 сентября 2023 года оставить без изменения, апелляционную жалобу административного ответчика Правительства Республики Хакасия - без удовлетворения.

На апелляционное определение может быть подана кассационная жалоба, представление через Верховный Суд Республики Хакасия в течение шести месяцев со дня вынесения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 26 декабря 2023 года.