Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 21 декабря 2023 г. по делу N 66а-1869/2023

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Захарова Е.И, судей Роженцевой Ю.В, Рукавишникова Е.А, при секретаре судебного заседания Ворсиной А.А, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело (N3а-279/2023) по административному исковому заявлению ПАО "Россети Сибири" об оспаривании Правил благоустройства территории города Заозерного Рыбинского района Красноярского края, утвержденных решением Заозерновского городского Совета депутатов Рыбинского района Красноярского края от 21 ноября 2019 года N 10-58Р, в части, по апелляционной жалобе Заозерновского городского Совета депутатов Рыбинского района Красноярского края на решение Красноярского краевого суда от 14 августа 2023 года, заслушав доклад судьи Захарова Е.И, выслушав пояснения представителя ПАО "Россети Сибири" Зуйченко А.М, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мищенко Е.Ю,

УСТАНОВИЛА:

решением Заозерновского городского Совета депутатов Рыбинского района Красноярского края от 21 ноября 2019 года N 10-58Р утверждены Правила благоустройства территории города Заозерного Рыбинского района Красноярского края (далее - Правила благоустройства).

Решением Заозерновского городского Совета депутатов Рыбинского района Красноярского края "О внесении изменений в решение Заозерновского городского Совета депутатов от 21.11.2019 N 10-58р "Об утверждении Правил благоустройства территории города Заозерного Рыбинского района Красноярского края" Правила благоустройства изложены в новой редакции.

Пунктом 4.1.21 установлено, что уборка и очистка территорий, в пределах охранной зоны объектов и сооружений линий электропередач, газовых, водопроводных и тепловых сетей, осуществляется силами и средствами организаций, эксплуатирующих указанные сети и линии электропередач.

Публичное акционерное общество "Россети Сибирь" (далее - ПАО "Россети Сибирь", Общество) обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим со дня принятия пункта 4.1.21 Правил благоустройства в части возложения на организации, эксплуатирующих объекты и сооружения линии электропередач обязанности по осуществлению своими силами и средствами уборки и очистке территорий в пределах охранных зон объектов и сооружений линий электропередач, ссылаясь на несоответствие федеральному законодательству. Считает, что оспариваемым пунктом на Общество неправомерно возложена обязанность по содержанию имущества применительно к охранным зонам объектов электросетевого хозяйства.

Решением Красноярского краевого суда от 14 августа 2023 года административные исковые требования удовлетворены, оспариваемый пункт признан недействующим.

Не согласившись с решением суда, представителем Заозерновского городского Совета депутатов Рыбинского района Красноярского края (далее - Совет депутатов) подана апелляционная жалоба, в которой просит решение суда отменить, принять по административному делу новое решение, которым в удовлетворении требований отказать в полном объеме, ссылаясь на его незаконность и необоснованность. Указывает, что оспариваемый пункт правил благоустройства не противоречит требований законодательства, поскольку обязанность сетевой организации обеспечивать содержание территории в границах охранной зоны объектов электросетевого хозяйства установлена нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, представителем ПАО "Россети Сибири", прокурором, участвующим в деле представлены возражения, в которых просят оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

В суде апелляционной инстанции представитель ПАО "Россети Сибири" Зуйченко А.М, участвующий в деле с использованием системы видеоконференц-связи, просил в удовлетворении апелляционной жалобы отказать.

Представитель административного ответчика Заозерновского городского Совета депутатов Рыбинского района Красноярского края, заинтересованных лиц в судебное заседание не явились, извещены надлежащим образом.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, выслушав пояснения явившихся лиц, заключение прокурора, полагавшего, что оснований для отмены решения по доводам апелляционной жалобы не имеется, судебная коллегия приходит к следующему выводу.

В соответствии с частью 1 статьи 7 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, Федеральному закону N 131-ФЗ, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ).

Согласно пункту 25 части 1 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения муниципального, городского округа относится утверждение правил благоустройства территории муниципального, городского округа, осуществление муниципального контроля в сфере благоустройства, предметом которого является соблюдение правил благоустройства территории муниципального, городского округа, в том числе требований к обеспечению доступности для инвалидов объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктур и предоставляемых услуг (при осуществлении муниципального контроля в сфере благоустройства может выдаваться предписание об устранении выявленных нарушений обязательных требований, выявленных в ходе наблюдения за соблюдением обязательных требований (мониторинга безопасности), организация благоустройства территории муниципального, городского округа в соответствии с указанными правилами, а также организация использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах муниципального, городского округа.

Правила благоустройства территории муниципального образования, как это определено в абзаце 21 части 1 статьи 2 Федерального закона N 131-ФЗ, представляют собой муниципальный правовой акт, устанавливающий на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения.

В силу требований пункта 11 части 10 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ утверждение правил благоустройства на территории муниципального образования и внесение в них изменений, отнесено к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

В соответствии частью 1 статьи 20 Устава муниципального образования город Заозерный Рыбинского района Красноярского края, принятого решением Заозерновского городского Совета депутатов от 17 июня 2008 года N 4-16Р Заозерновский городской Совет депутатов - представительный орган местного самоуправления, обладающий правами представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории города.

Проанализировав доказательства соблюдения административным ответчиком процедуры принятия нормативных правовых актов и их обнародования, суд сделал правильный вывод о том, что оспариваемый в части нормативный правовой акт принят в пределах предоставленных полномочий с соблюдением процедуры.

Из материалов дела следует, что ПАО "Россети Сибири" является организацией, осуществляющей передачу электроэнергии и технологическое присоединение к распределительным электросетям.

22 сентября 2010 года между муниципальным образованием Рыбинский район и ОАО "МРСК Сибири" заключен договор аренды земельных участков N155/7, находящихся в государственной собственности по адресу: "адрес" из земель населенных пунктов, предметом которого является предоставление земельных участков для обслуживания и эксплуатации опор, для обслуживания и эксплуатации трансформаторных подстанций.

В соответствии с пунктами 13, 14 части 2 статьи 45.1 Федерального закона N 131-ФЗ, правила благоустройства территории муниципального образования могут регулировать вопросы участия, в том числе финансового, собственников и (или) иных законных владельцев зданий, строений, сооружений, земельных участков (за исключением собственников и (или) иных законных владельцев помещений в многоквартирных домах, земельные участки под которыми не образованы или образованы по границам таких домов) в содержании прилегающих территорий; определения границ прилегающих территорий в соответствии с порядком, установленным законом субъекта Российской Федерации.

Частью 9 статьи 55.25 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что лицо, ответственное за эксплуатацию здания, строения, сооружения (за исключением собственников и (или) иных законных владельцев помещений в многоквартирных домах, земельные участки под которыми не образованы или образованы по границам таких домов), обязано принимать участие, в том числе финансовое, в содержании прилегающих территорий в случаях и порядке, которые определяются правилами благоустройства территории муниципального образования.

Согласно пунктам 12, 37 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации под территориями общего пользования понимаются территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары), а под прилегающей территорией - территория общего пользования, которая прилегает к зданию, строению, сооружению, земельному участку в случае, если такой земельный участок образован, и границы которой определены правилами благоустройства территории муниципального образования в соответствии с порядком, установленным законом субъекта Российской Федерации.

В силу пункта 1 статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации порядок осуществления права собственности, к которому относятся частные случаи несения бремени содержания имущества лицом, не являющимся собственником, определяется гражданским законодательством.

Статьей 210 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.

Правообладателями земельных участков являются собственники земельных участков, землепользователи (владеющие и пользующиеся земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования или на праве безвозмездного пользования), землевладельцы (владеющие и пользующиеся земельными участками на праве пожизненного наследуемого владения) и арендаторы земельных участков (пункт 3 статьи 5 Земельного кодекса Российской Федерации).

Исходя из положений статей 40, 41 и 42 Земельного кодекса Российской Федерации правом на использование земельных участков наделены собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков, на которых возложена обязанность соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

В соответствии со статьей 56 Земельного кодекса Российской Федерации права на землю могут быть ограничены по основаниям, установленным данным Кодексом, федеральными законами. Могут устанавливаться следующие ограничения прав на землю: ограничения использования земельных участков в зонах с особыми условиями использования территорий (подпункт 1 пункта 2 статьи 56 Земельного кодекса Российской Федерации).

Положениями статей 2, 210 Гражданского кодекса Российской Федерации в отношении земельных участков, используемых для содержания инженерных коммуникаций различного назначения, установлен специальный правовой режим охранных зон, содержание которого определяется не муниципальными правовыми актами, а положениями федерального законодательства.

Согласно части 1 статьи 104 Земельного кодекса Российской Федерации зоны с особыми условиями использования территорий устанавливаются в целях защиты жизни и здоровья граждан; безопасной эксплуатации объектов транспорта, связи, энергетики, объектов обороны страны и безопасности государства; обеспечения сохранности объектов культурного наследия; охраны окружающей среды, в том числе защиты и сохранения природных лечебных ресурсов, предотвращения загрязнения, засорения, заиления водных объектов и истощения их вод, сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира; обеспечения обороны страны и безопасности государства.

В силу пункта 3 статьи 105 Земельного кодекса Российской Федерации к числу зон с особыми условиями использования территорий относятся, в том числе и охранные зоны объектов электроэнергетики (объектов электросетевого хозяйства и объектов по производству электрической энергии).

При этом по смыслу Земельного кодекса Российской Федерации особенностью охранных зон является порядок пользования земельным участком. Земельные участки в границах охранных зон у собственников не изымаются и используются ими с соблюдением установленного для этих земельных участков особого правового режима (ограничивающего или запрещающего те виды деятельности, которые несовместимы с целями установления зон).

Таким образом, понятие "охранная зона" по своей юридической природе не тождественно понятию "прилегающая территория".

Согласно пункту 9 статьи 55.25 Градостроительного кодекса Российской Федерации правилами благоустройства территории муниципального образования должно осуществляться регулирование форм и порядка участия лиц, ответственных за эксплуатацию здания, строения, сооружения, именно в содержании прилегающих территорий, а не охранной зоны, как это установлено оспариваемыми нормами.

Поскольку такое регулирование со всей очевидностью не соответствует требованиям правовой определенности, краевой суд справедливо признал их недействующими.

Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 25 апреля 1995 года N 3-П, от 15 июля 1999 года N 11-П, от 11 ноября 2003 года N 16-П и от 21 января 2010 года N 1-П, неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

Федеральный законодатель, предоставив органам местного самоуправления полномочия по определению форм участия организаций в благоустройстве, предусмотрел, что осуществление органом местного самоуправления таких полномочий не является произвольным и должно осуществляться в соответствии с требованиями федерального законодательства, предъявляемыми в том числе к юридико-технической конструкции правовой нормы, имея в виду требование ясности и недвусмысленности правовой норм.

Доводы апелляционной жалобы аналогичны позиции административного ответчика в суде первой инстанции, получившей надлежащую правовую оценку, аргументированно изложенную в обжалуемом судебном акте, не согласиться с которой у судебной коллегии оснований не имеется.

С учетом установленных по делу обстоятельств и приведенных норм федерального законодательства, судебная коллегия приходит к выводу, что у суда первой инстанции имелись правовые основания для признания оспариваемого нормативного правового акта недействующим, что соответствует положениям части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 307 - 311 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Красноярского краевого суда от 14 августа 2023 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Заозерновского городского Совета депутатов Рыбинского района Красноярского края - без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в кассационном порядке в течение шести месяцев со дня его вынесения путем подачи кассационных жалоб, представления в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции через Красноярский краевой суд.

Председательствующий

Судьи

мотивированное апелляционное определение составлено 22 декабря 2023 года