Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 06 декабря 2023 г. по делу N 8а-23548/2023[88а-23398/2023]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Кулешовой Е.А, судей Корнюшенкова Г.В. и Морозковой Е.Е, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело (N3а-17/2023) по кассационной жалобе министерства градостроительной политики Калининградской области на решение Калининградского областного суда от 12 января 2023г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 13 апреля 2023г. (N66а-1074/2023) по административному иску Карпун "данные изъяты" о признании недействующими Генерального плана и Правил землепользования и застройки муниципального образования "Зеленоградский городской округ" Калининградской области в части.

Заслушав доклад судьи Морозковой Е.Е, заключение прокурора второго отдела Управления по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе Генеральной прокуратуры Российской Федерации Малышева Я.В, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

постановлением правительства Калининградской области от 31 марта 2021г. N 166 "О внесении изменений в генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ" генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ" утвержден в новой редакции.

Постановление подписано Губернатором Калининградской области, текст постановления в полном объеме размещен на официальном интернет- портале правовой информации http://pravo.gov.ru 2 апреля 2021г.

Решением окружного совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 31 августа 2021г. N 99 утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования "Зеленоградский городской округ". Текст документа опубликован в издании "Волна", N 34, 3 сентября 2021г.

Карпун Л.В. обратилась в Калининградский областной суд с административным иском о признании недействующими и не подлежащими применению:

-Генерального плана муниципального образования "Зеленоградский городской округ" в части отнесения земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" к функциональной зоне "Зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса)";

-Правил землепользования и застройки муниципального образования "Зеленоградский городской округ", в части отнесения земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" к территориальной зоне рекреационного назначения - зоне городских парков, скверов, бульваров, зеленых насаждений общего пользования (индекс Р-1).

В обоснование указала, что является арендатором земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" площадью 800 кв.м, расположенного по адресу: "адрес", представленного под строительство объектов рекреационного и лечебно-оздоровительного назначения (земельный участок дома отдыха и пансионата).

Согласно документов территориального планирования МО "Зеленоградское городское поселение", в частности Генерального плана, утвержденного решением городского совета депутатов МО "Зеленоградское городское поселение" от 17 октября 2012г. N157 данный участок был включен в границы населенных пунктов и отнесен к функциональной зоне "Гостиницы и гостиничные комплексы".

Вследствие принятия оспариваемых нормативных актов использование принадлежащего административному истцу на праве аренды земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" по назначению невозможно, чем нарушены ее права и законные интересы.

Решением Калининградского областного суда от 12 января 2023г. административный иск удовлетворен.

Признаны недействующими и не подлежащими применению с даты вступления решения суда в законную силу:

- постановление правительства Калининградской области от 31 марта 2021г. N166 "О внесении изменений в генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ" в части отнесения земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" к функциональной зоне "Зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса)";

- Правила землепользования и застройки муниципального образования "Зеленоградский городской округ", утвержденные решением окружного совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" Калининградской области от 31 августа 2021г. N99 в части отнесения земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" к территориальной зоне рекреационного назначения - зоне городских парков, скверов, бульваров, зеленых насаждений общего пользования (индекс Р-1).

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 13 апреля 2023г. решение Калининградского областного суда от 12 января 2023г. оставлено без изменений.

В кассационной жалобе министерство градостроительной политики Калининградской области просит отменить постановленные по делу судебные акты, ссылаясь на существенное нарушение норм материального и процессуального права.

Проверив материалы дела, изучив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с ч.2 ст.329 КАС РФ при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (ч.2 ст.328 КАС РФ).

Такие нарушения допущены судами при рассмотрении настоящего административного дела.

Согласно части 1 статьи 7, пункту 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" утверждение генерального плана городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган городского округа принимает муниципальные правовые акты.

Компетенция правительства Калининградской области на принятие оспариваемых Генерального плана и компетенция Окружного Совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" в отношении Правил землепользования и застройки на их принятие, соблюдение процедуры их принятия, опубликования и введение в действие ранее проверялись органами судебной власти, что, как верно указал суд первой инстанции, в силу требований статьи 64 КАС РФ, освобождает от необходимости повторного установления указанных выше юридически значимых обстоятельств и позволяет констатировать соблюдение требований к процедуре принятия и обнародования нормативных актов.

По указанным основаниям нормативные правовые акты не оспаривались административным истцом.

Из материалов дела следует, что 27 января 2014г. на кадастровый учет был поставлен земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" площадью 53 780 кв.м, категория - земли населенных пунктов, разрешенное использование - под строительство объектов рекреационного и лечебно-оздоровительного назначения (земельные участки домов отдыха и пансионата), местоположение: "адрес", отнесенный ко второй зоне округа санитарной охраны курорта федерального значения Зеленоградск.

Постановлением администрации муниципального образования "Зеленоградский район" (правопредшественник администрации муниципального образования "Зеленоградский городской округ") от 12 мая 2014г. предписано провести конкурс по продаже права на заключение договора аренды указанного земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты"

4 июля 2014г. между администрацией муниципального образования и ООО "Империя" заключен договор аренды указанного земельного участка сроком на 10 лет, который зарегистрирован в ЕГРН 28 июля 2014г.

Постановлением администрации муниципального образования от. 5 февраля 2015г. N 116 утверждена схема расположения земельных участков на кадастровой карте территории, которой предусмотрено образование 54 самостоятельных земельных участков.

В последующем были образованы и поставлены на кадастровый учет 54 земельных участка с кадастровыми номерами "данные изъяты" с установлением категории - земли населенных пунктов, разрешенного использования 53 участков различной площади, соответствующего разрешенному использованию исходного участка, и 1 земельный участок под проход, проезд.

31 марта 2015г. исходный земельный участок снят с кадастрового учета.

Помимо прочих, на кадастровый учет был поставлен земельный участок административного истца с кадастровыми номерами "данные изъяты" категория - земли населенных пунктов, разрешенное использование - под строительство объектов рекреационного и лечебно-оздоровительного назначения, образованные из земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты".

27 февраля 2015г. между администрацией муниципального образования и ООО "Империя" заключено соглашение N 99-КЗО/2015 о внесении изменений в договор аренды земельного участка, которым изменен предмет договора с указанием о предоставлении в аренду ООО "Империя" земельных участков с кадастровыми номерами "данные изъяты", образованных из земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты"

В марте 2015г. зарегистрировано право собственности муниципального образования "Зеленоградский район" на образованные земельные участки.

В последующем ООО "Империя" были переданы права и обязательства арендатора иным лицам.

По соглашению от 3 декабря 2018г. права и обязанности арендатора в отношении земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" переданы Карпун Л.В.

На период образования исходного земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", а также образованных из него земельных участков действовал Закон Калининградской области от 18 февраля 2005г. N501 "О наделении муниципального образования "Зеленоградский район" статусом муниципального района и об установлении границ и наделении соответствующим статусом муниципальных образований, находящихся на его территории".

В соответствии с названным Законом области в составе Зеленоградского муниципального района, помимо иных поселений, было образовано муниципальное образование "Зеленоградское городское поселение", в пределах которого были расположены перечисленные выше земельные участки.

Генеральным планом муниципального образования "Зеленоградское городское поселение", утвержденным решением городского совета депутатов муниципального образования "Зеленоградское городское поселение" от 17 октября 2012г. N 157, рассматриваемая территория была включена в границы населенных пунктов и отнесена к функциональной зоне "Гостиницы и гостиничные комплексы".

Оспариваемым административным истцом Постановлением Правительства Калининградской области от 31 марта 2021г. N 166 "О внесении изменений в генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ" спорные земельные участки при сохранении категории земель населенных пунктов были отнесены к функциональной зоне "Зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса)".

Установив изложенные обстоятельства, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что правовых оснований для отнесения земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" к функциональной зоне озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса) не имелось, так как такое изменение функциональной зоны не соответствует принципу соблюдения паритета интересов правообладателя участка и публичных интересов. Указание административного ответчика о том, что такое функциональное зонирование отвечало интересам сохранения лесного фонда в условиях неопределенности его границ и по существу носит временный характер, не может быть принято, так как противоречит положениям подпункта 2 пункта 5 статьи 27, статьи 101 Земельного кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 21 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Так как установленная в границах земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" Правилами землепользования и застройки муниципального образования "Зеленоградский городской округ", утвержденными решением окружного совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" Калининградской области от 31 августа 2021г. N99 территориальная зона рекреационного назначения -зоне городских парков, скверов, бульваров, зеленых насаждений общего пользования (индекс Р-1) производна от оспоренной функциональной зоны "зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса)", то суд первой инстанции пришел к выводу о том, что и в указанный нормативный правовой акт также подлежит признанию недействующим в части установления территориальной зоны применительно к данному земельному участку.

Суд апелляционной инстанции с выводами суда первой инстанции согласился, признав верным вывод суда первой инстанции об отсутствии достаточных оснований для изменения функциональной зоны в отношении земельного участка.

Суд апелляционной инстанции также указал на правильный вывод суда первой инстанции о наличии противоречия сведений о категории названных земельных участков, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости, правоустанавливающих документах на земельные участки, Лесном плане Калининградской области, с одной стороны, и государственном лесном реестре с другой стороны.

При рассмотрении настоящего спора судами учтены в порядке статьи 64 КАС РФ учтены вступившие в законную силу судебные акты по административному делу Калининградского областного суда N3а-1742021.

Решение Калининградского областного суда от 12 января 2023г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 13 апреля 2023г. не могут быть признаны законными и подлежат отмене по следующим основаниям.

Согласно части 2 статьи 64 КАС РФ обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом по ранее рассмотренному гражданскому или административному делу либо по делу, рассмотренному ранее арбитражным судом, не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении судом другого административного дела, в котором участвуют лица, в отношении которых установлены эти обстоятельства, или лица, относящиеся к категории лиц, в отношении которой установлены эти обстоятельства.

Как уже отмечено, при разрешении настоящего административного дела судами в соответствии со статьей 64 КАС РФ были учтены решение Калининградского областного суда от 23 декабря 2021г, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 26 мая 2022г. и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 23 ноября 2022г. по административному делу N3а-174/2021г.

Между тем, названные судебные акты отменены кассационным определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2023г. N71-КАД23-5-К3, по делу принято новое решение, которым отказано в удовлетворении административного иска ФИО5 о признании недействующим Генерального плана муниципального образования "Зеленоградский городской округ", утвержденного постановлением правительства Калининградской области от 31 марта 2021г. N166.

Названное кассационное определение в силу положений статей 16, 64 КАС РФ имеют преюдициальный характер для настоящего спора.

При рассмотрении настоящего административного дела судами не учтены следующие обстоятельства.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (статья 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В рамках процедуры территориального планирования устанавливаются функциональные зоны - зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (пункты 2, 5 статьи 1, часть 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Из анализа положений пункта 5 статьи 1, частей 1, 11, 12 статьи 9, пункта 3 части 1 статьи 18, части 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее-также ГрК РФ) следует, что генеральный план является документом территориального долгосрочного планирования, определяющим назначение территорий, в частности, посредством установления функциональных зон.

Установление границ и назначения функциональной зоны составляет в силу положений части 3 статьи 9 ГрК РФ основу для формирования правового режима земель, но при этом правовым режимом земель не является.

Согласно части 12 названной статьи утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.

Правовой режим земельных участков определяется градостроительным регламентом, который устанавливается в правилах землепользования и застройки для каждой территориальной зоны (статьи 1, 7, 85 Земельного кодекса Российской Федерации, статья 36 ГрК РФ).

В связи с этим вывод суда о неопределенности правового режима земельных участков в результате установления указанной функциональной зоны, не основан на нормах приведенного законодательства.

Разрешая заявленные требования, суд не учел, что генеральный план, являясь документом территориального планирования, определяет планы развития территории в целом и не направлен на фиксацию существующего положения. Статья 23 ГрК РФ не содержит норм, предусматривающих при формировании функциональных зон требование отражать фактическое землепользование в границах указанных зон. При этом обеспечивается совокупность всех факторов (социальных, экономических, экологических) в целях устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, учета всех интересов граждан, а также публичных интересов.

Ошибочным является и вывод суда об отнесении земельного участка к указанной функциональной зоне без достаточных на то оснований.

В силу части 6 статьи 23 ГрК РФ к генеральному плану прилагаются материалы по его обоснованию в текстовой форме и в виде карт.

Согласно пункту 42 оспариваемого генерального плана, функциональная зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса) предназначена для размещения городских парков, скверов, садов, бульваров, набережных, городских лесов, зеленых насаждений, предназначенных для благоустройства территории, размещения плоскостных спортивных сооружений.

Озелененные территории - это территории общего пользования, расположенные в границах городских и сельских населенных пунктов, сформированные участками естественных и искусственно созданных ландшафтов (парк, сад, сквер, парковая аллея, бульвар и другие участки озеленения, в том числе с водопроницаемыми покрытиями), обеспечивающие рекреационную связь жилых, общественно-деловых и других функциональных зон, и не менее 70% поверхности которых занято зелеными насаждениями и другим растительным покровом (пункт 3.23, СП 42.13330.2016, Свод правил по планировке и застройке городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.0701.89, утвержденный приказом Минстроя России от 30 декабря 2016г. N1034 (в редакции от 31 мая 2022г.).

Зеленый фонд городских и сельских населенных пунктов представляет собой совокупность территорий, на которых расположены лесные и иные насаждения. Охрана зеленого фонда городских и сельских населенных пунктов предусматривает систему мероприятий, обеспечивающих сохранение и развитие зеленого фонда и необходимых для нормализации экологической обстановки и создания благоприятной окружающей среды. На территориях, находящихся в составе зеленого фонда, запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное воздействие на указанные территории и препятствующая осуществлению ими функций экологического, санитарно-гигиенического и рекреационного назначения (статья 61 Федерального закона от 10 января 2002г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" в редакции от 2 июля 2021г.).

По смыслу приведенных норм создание и охрана зеленых зон, лесопарковых зон и других озелененных городских территорий осуществляется в соответствии с генеральным планом городского округа и правилами землепользования и застройки.

В соответствии с пунктом 2 части 7 статьи 23 ГрК РФ Правительством Калининградской области представлены материалы по обоснованию генерального плана в текстовой форме, которые содержат среди прочего возможные направления развития территорий муниципального округа и прогнозируемых ограничений их использования, определяемых в том числе на основании сведений, документов, материалов, содержащихся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, федеральной государственной информационной системе территориального планирования, в том числе материалов и результатов инженерных изысканий, содержащихся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности.

Суд установил, что земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" со дня его образования был включен в границы населенных пунктов.

Удовлетворяя административные исковые требования Карпун Л.В, суд указал, что генеральный план муниципального образования в части изменения функционального зонирования рассматриваемой территории не соответствует положениям пункта 3 статьи 1, части 1 статьи 9 ГрК РФ об определении в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, соблюдения баланса частных и публичных интересов и порождает неопределенность правового режима принадлежащих истцу земельных участков, не исключенных из границ населенных пунктов, предоставленных для целей строительства объектов рекреационного и лечебно-оздоровительного назначения, однако при этом отнесенных к функциональной зоне, где строительство таких объектов не допускается, без достаточного на то обоснования.

Такой вывод суда не обоснован, поскольку нахождение земельного участка в частной собственности либо использование его на основании договора аренды не являлось препятствием для изменения функциональной зоны, поскольку согласование частных и публичных прав и интересов, установление между ними разумного и справедливого баланса достигается в том числе, путем законного установления случаев и порядка изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд и предоставлением компенсации в связи с лишением собственника принадлежащего ему имущества (часть 1 статьи 30 ГрК РФ), а также обеспечивается возможностью эксплуатации земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества без срока приведения их в соответствие с требованиями градостроительного регламента, устанавливаемого правилами землепользования и застройки муниципального образования (части 8 и 9 статьи 36 ГрК РФ).

Суд не принял во внимание, что положения генерального плана, определяющие принципиальное направление развития территории муниципального образования, применительно к вопросам строительства реализуются посредством градостроительного зонирования, к документам которого отнесены правила землепользования и застройки и документация по планировке территории, а также принятием решений и совершением действий, указанных в части 1 статьи 26 ГрК РФ.

Таким образом, правовые основания для признания недействующим постановление правительства Калиниградской области от 31 марта 2021г. N166 "О внесении изменений в генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ" в части отнесения земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" к функциональной зоне "Зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса)" по делу отсутствуют.

В указанной части выводы судов основаны на неверном применении приведенных норм Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Также, решение окружного совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" Калининградской области от 31 августа 2021г. N99 об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования "Зеленоградский городской округ" принято уполномоченным органом в установленном порядке.

Установленная в границах земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" Правилами землепользования и застройки муниципального образования "Зеленоградский городской округ", утвержденными решением окружного совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 31 августа 2021г. N99, территориальная зона рекреационного назначения -зона городских парков, скверов, бульваров, зеленых насаждений общего пользования (индекс Р-1) производна от функциональной зоны- зоны озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса)" и соответствует ей.

Соответственно, Правила землепользования и застройки муниципального образования "Зеленоградский городской округ", утвержденные решением окружного совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" Калининградской области от 31 августа 2021г. N99 в части отнесения земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" к территориальной зоне рекреационного назначения - зоне городских парков, скверов, бульваров, зеленых насаждений общего пользования (индекс Р-1). не противоречит генеральному плану и нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Следовательно, правовые основания для признания недействующими указанных Правил землепользования и застройки в оспариваемой части также отсутствуют.

С учетом изложенного, принятые по административному делу судебные акты в связи с неправильным применением норм материального права (часть 2 статьи 328 КАС РФ) подлежат отмене.

Поскольку обстоятельства по делу, имеющие юридическое значение, установлены в полном объеме, но судами допущено неверное применение норм материального права, то по делу надлежит принять новое решение об отказе в удовлетворении административного иска Карпун Л.В. в полном объеме.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Калининградского областного суда от 12 января 2023г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 13 апреля 2023г. отменить.

Принять по делу новое решение, которым в удовлетворении административного иска Карпун "данные изъяты" о признании недействующими в части постановления правительства Калининградской области от 31 марта 2021г. N166 "О внесении изменений в генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ", и Правил землепользования и застройки муниципального образования "Зеленоградский городской округ", утвержденных решением окружного совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" Калининградской области от 31 августа 2021г. N99, отказать.

Настоящее кассационное определение может быть обжаловано в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Председательствующий

Судьи

Кассационное определение в полном объеме изготовлено 20 декабря 2023г.