Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 06 декабря 2023 г. по делу N 8а-24220/2023[88а-23939/2023]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего: Зеленского А.М, судей: Бельмас Н.А, Рябинина К.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу ООО СИК "Дом" на решение Калининградского областного суда от 20 октября 2022 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 06 апреля 2023 года по административному делу N 3а-1/2022 по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Строительно-инвестиционная компания "Дом" (далее - ООО СИК "Дом") об оспаривании генерального плана муниципального образования "Зеленоградский городской округ" (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166) в части.

Заслушав доклад судьи Зеленского А.М, заключение прокурора Поповой Е.В. об оставлении без изменения состоявшихся по делу судебных актов, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Решением окружного Совета депутатов Зеленоградского городского округа от 24 июня 2019 года N 320 утвержден генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ".

Постановлением Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166 внесены изменения в генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ".

Постановление опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru 2 апреля 2021 года.

Решением окружного совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 31 августа 2021 года N 99 утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования "Зеленоградский городской округ".

Решение опубликовано в газете "Волна" (выпуск от 3 сентября 2021 года N 34 (9380), размещено на сайте органов местного самоуправления городского округа.

ООО СИК "Дом" обратилось в суд с указанным выше административным иском, ссылаясь на то, что с 21 марта 2016 года ООО СИК "Дом" принадлежит на праве аренды земельный участок с кадастровым номером 39:05:010326:181 площадью 11 205 кв. м, категория - земли населенных пунктов, разрешенное использование под строительство объектов рекреационного и лечебно-оздоровительного назначения (земельные участки домов отдыха и пансионатов), местоположение: пос. Малиновка г. Зеленоградска Калининградской области.

Право аренды земельного участка возникло у ООО СИК "Дом" на основании соглашения от 16 марта 2016 года о передаче прав и обязанностей по договору аренды от 24 августа 2015 года, заключенного на срок с 29 сентября 2015 года по 28 декабря 2024 года.

Согласно правилам землепользования и застройки, действовавшим до принятия оспариваемых актов, рассматриваемая территория была отнесена к территориальной зоне "Зона обслуживания объектов, необходимых для осуществления производственной и предпринимательской деятельности" (индекс ОДЗ-4), в пределах которой допускалось размещение домов отдыха и пансионатов.

Однако генеральным планом, утвержденным решением окружного совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 24 июня 2019 года N 320 (с учетом изменений, внесенных постановлением Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года Х° 166), земельный участок с кадастровым номером N отнесен к функциональной зоне "Зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса)", а правилами землепользования и застройки муниципального образования "Зеленоградский городской округ", утвержденными решением окружного совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 31 августа 2021 года N 99, - к территориальной зоне "Зона городских парков, скверов, садов, бульваров, зеленых насаждений общего пользования" (индекс Р-1), в пределах которых не предусмотрено размещение домов отдыха и пансионатов.

Административный истец полагает, что такое изменение функционального и территориального зонирования произведено в отсутствие необходимого объективного обоснования, вследствие чего не соответствует закону и нарушает право ООО СИК "Дом" на использование земельного участка в соответствии с его назначением.

Решением Калининградского областного суда от 20 октября 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 06 апреля 2023 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

На вступившие в законную силу судебные постановления административный истец подал кассационную жалобу, в которой ставится вопрос об их отмене. В обоснование жалобы приводятся доводы о нарушении судами норм материального и процессуального права.

Согласно части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких нарушений судами первой и апелляционной инстанций не допущено.

Отношения, связанные с территориальным планированием, градостроительным зонированием, планировкой территории, регламентируются Градостроительным кодексом Российской Федерации.

Генеральный план, правила землепользования и застройки муниципального района являются документами территориального планирования и градостроительного зонирования муниципального образования, которые утверждаются представительным органом местного самоуправления муниципального образования (пункты 1, 3 части 3 статьи 8, пункт 3 части 1 статьи 18, часть 1 статьи 24, часть 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее также - Закон N 131-ФЗ) утверждение генерального плана, правил землепользования и застройки городского округа относится к вопросам местного значения городского округа.

Согласно статье 2 Устава муниципального образования "Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области", в редакции решения окружного Совета депутатов Зеленоградского городского округа от 16 ноября 2021 года N 117, муниципальное образование "Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области" наделено статусом муниципального округа в соответствии с Законом Калининградской области от 27 декабря 2019 года N 378 "О регулировании отдельных вопросов, связанных с наделением статусом муниципального округа отдельных городских округов Калининградской области".

В редакции, действующей на момент принятия оспариваемых нормативных правовых актов, муниципальное образование "Зеленоградский городской округ" Калининградской области - наделено статусом городского округа.

С учетом положений части 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации органов местного самоуправления в Российской Федерации", части 6.1 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", подпункта 2 пункта 1 статьи 1 Закона Калининградской области от 30 ноября 2016 года N 19 "О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Калининградской области и органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области", Уставного закона Калининградской области от 12 октября 2011 года N 42 "О Правительстве Калининградской области", оспариваемый генеральный план принят Правительством Калининградской области.

Исходя из положений статьи 2 Закона Калининградской области от 30 ноября 2016 года N 19 "О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Калининградской области и органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области", и учитывая, что процедура разработки правил землепользования и застройки муниципального образования "Зеленоградский городской округ" была начата до вступления в силу Закона Калининградской области от 30 ноября 2016 года N 19, указанный нормативный правовой акт утвержден окружным советом депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" в пределах своих полномочий.

Соблюдение процедуры принятия оспариваемых генерального плана и правил землепользования и застройки муниципального образования "Зеленоградский городской округ" и введения их в действие неоднократно проверялось в судебном порядке и подтверждено вступившими в законную силу решениями Калининградского областного суда, постановленными по административным делам N За-174/2021 (по административному иску Ершова С.Э.), N За-90/2022 года (по административному иску Варавиной А.А.), а также по другим административным делам об оспаривании в части указанных нормативных правовых актов.

Как верно указал суд первой инстанции, оснований для повторной судебной проверки соблюдения порядка принятия оспариваемого в части генерального плана муниципального образования "Зеленоградский городской округ" (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166) и правил землепользования и застройки муниципального образования "Зеленоградский городской округ" не имеется.

По указанным основаниям нормативные правовые акты не оспаривались административным истцом.

Таким образом, как верно установилсуд, процедура принятия и введения в действие генерального плана и правил землепользования и застройки муниципального образования "Зеленоградский городской округ" в оспариваемых редакциях соблюдена.

ООО СИК "ДОМ" считает нарушенными свои права вследствие отнесения арендуемого им земельного участка с кадастровым номером N из состава земель населенных пунктов, разрешенное использование - под строительство объектов рекреационного и лечебно-оздоровительного назначения (земельные участки домов отдыха и пансионата), к функциональной зоне "Зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса)" и территориальной зоне "Зона городских парков, скверов, садов, бульваров, зеленых насаждений общего пользования" (индекс Р-1), в пределах которых не допускается размещение соответствующих объектов капитального строительства.

В ходе рассмотрения административного дела установлено, что земельный участок с кадастровым номером N площадью 11 205 кв. м, расположенный в пос. Малиновка г. Зеленоградска Калининградской области, поставлен на государственный кадастровый учет 2 июля 2015 года.

Из землеустроительного дела следует, что земельный участок с кадастровым номером N образован из 14 земельных участков с кадастровыми номерами N площадью "800. кв. м, N площадью 800 кв. м, N площадью 800 кв. м, N площадью 800 кв. м, N площадью 800 кв. м, N площадью 800 кв. м, N площадью 800 кв. м, N площадью 800 кв. м, N площадью 800 кв. м, N площадью 700 кв. м, N площадью 745 кв. м, N площадью 760 кв. м, N площадью 800 кв. м, N площадью 1000 кв. м.

Каждый из исходных земельных участков, отнесенных при его формировании к категории земель населенных пунктов, без проведения торгов был предоставлен под строительство объектов рекреационного и лечебно-оздоровительного назначения (земельные участки домов отдыха и пансионатов) по договорам аренды, заключенным сроком на 10 лет (с установлением обязанности арендатора получить разрешение на строительство объектов рекреационного и лечебно-оздоровительного назначения в срок до 1 декабря 2018 года (до 1 декабря 2019 года для участков с кадастровыми номерами N, N) и осуществить строительство, а также получить разрешение на ввод объектов в эксплуатацию в срок до 1 декабря 2024 года (до 1 марта 2025 года для участков с кадастровыми номерами N, N).

По соглашениям от 5 февраля 2015 года и от 21 февраля 2015 года о передаче прав и обязанностей по договорам аренды права арендатора на девять исходных земельных участков (с кадастровыми номерами N, N, N, N, N, N, N, N, N) были переданы Филипповой Е.Д, которая являлась титульным арендатором остальных пяти исходных земельных участков.

Поскольку упомянутые земельные участки фактически представляли собой единый земельный массив по заказу Филипповой Е.Д. в результате кадастровых работ по объединению земельных участков был сформирован и 2 июля 2015 года учтен в государственном кадастре недвижимости земельный участок с кадастровым номером N площадью 11 205 кв. м с сохранением категории и разрешенного использования исходных участков (земли населенных пунктов, под строительство объектов рекреационного и лечебно-оздоровительного назначения (земельные участки домов отдыха и пансионата).

24 августа 2015 года между администрацией муниципального образования "Зеленоградский район" (правопредшественник администрации муниципального образований "Зеленоградский городской округ" и администрации муниципального образования "Зеленоградский муниципальный округ") и Филипповой Е.Д. заключен самостоятельный договор аренды в отношении образованного земельного участка с кадастровым номером N от 24 августа 2015 года на срок с 24 августа 2015 года по 28 декабря 2024 года.

В отличие от договоров аренды исходных земельных участков договор аренды от 24 августа 2015 года не содержит условия об обязанности арендатора по получению разрешения на строительство и осуществлению строительства домов отдыха и пансионатов в определенный период.

29 сентября 2015 года на данный участок зарегистрировано право собственности муниципального образования.

По соглашению от 16 марта 2016 года права и обязанности арендатора по договору аренды земельного участка с кадастровым номером 39:05:010326:181 от 24 августа 2015 года переданы ООО СИК "ДОМ".

Соглашение от 16 марта 2016 года зарегистрировано в едином государственном реестре недвижимости (далее - ЕГРН) 21 марта 2016 года.

Договор аренды земельного участка и соглашение об уступке прав и обязанностей арендатора по договору от 24 августа 2015 года не расторгнуты до настоящего времени.

На момент образования исходных земельных участков действовал Закон Калининградской области от 18 февраля 2005 года N 501 "О наделении муниципального образования "Зеленоградский район" статусом муниципального района и об установлении границ и наделении соответствующим статусом муниципальных образований, находящихся на его территории".

В соответствии с названным Законом области в составе Зеленоградского муниципального района, помимо иных поселений, было образовано муниципальное образование "Зеленоградское городское поселение", в пределах которого были расположены перечисленные выше земельные участки.

Генеральным планом муниципального образования "Зеленоградское городское поселение", утвержденным решением городского совета депутатов муниципального образования "Зеленоградское городское поселение" от 17 октября 2012 года N 157, рассматриваемая территория была включена в границы населенных пунктов и отнесена к функциональной зоне "Гостиницы и гостиничные комплексы".

Правилами землепользования и застройки муниципального образования "Зеленоградское городское поселение", утвержденными решением городского совета депутатов муниципального образования "Зеленоградское городское поселение" от 18 декабря 2012 года N 173, рассматриваемая территория была отнесена к территориальной зоне "Зона обслуживания объектов, необходимых для осуществления производственной и предпринимательской деятельности (индекс ОДЗ 4).

В силу статьи 64 правил землепользования и застройки городского поселения 2012 года основными видами разрешенного использования земельных участков являлись, в том числе, гостиницы, мотели, здания и сооружения предприятий общественного питания, объекты отдыха и туризма, при этом градостроительным регламентом была установлена максимальная высота зданий - 5 надземных этажей или 18 метров (до верхней отметки здания, включая декоративные элементы типа шпиль, башня и т.д.).

Между тем, как верно отмечено судом первой инстанции, до марта - 2018 года в соответствии с постановлением Совета Министров РСФСР от 3 февраля 1982 года N 130 "Об установлении границ и режима округов санитарной охраны курортов Зеленоградск в Калининградской области, Кашин в Калининской области, Кисегач в Челябинской области и Михайловское в Московской области" Зеленоградск и прилегающая территория на побережье Балтийского моря были наделены статусом курорта и установлены границы и режим округа санитарной охраны курорта Зеленоградск (утверждено только текстовое описание границ курорта, на местности границы курорта не определены).

Рассматриваемая территория частично была отнесена к I зоне (зоне строгого режима) санитарной охраны курорта федерального значения Зеленоградск, в пределах которой возведение объектов капитального строительства, в том числе объектов рекреационного и лечебно-оздоровительного назначения, не допускалось согласно части 3 статьи 16 Федерального закона от 23 февраля 1995 года N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах", которой определено, что на территории первой зоны запрещаются проживание и все виды хозяйственной деятельности, за исключением работ, связанных с исследованиями и использованием природных лечебных ?ресурсов в лечебных и оздоровительных целях при условии применения экологически чистых и рациональных технологий.

В соответствии со статьей 65 Водного кодекса Российской Федерации, с учетом границ водоохранной зоны и границ прибрежной защитной полосы Балтийского моря на территории Калининградской области, утвержденных распоряжением Невско-Ладожского бассейнового водного управления Федерального агентства водных ресурсов от 26 сентября 2016 года N 78, в ЕГРН в отношении земельного участка с кадастровым номером N с 22 февраля 2017 года внесены сведения об ограничениях прав на данный земельный участок, предусмотренных статьей 56 Земельного кодекса Российской Федерации.

Согласно карте зон с особыми условиями использования территории в составе генерального плана городского поселения 2012 года рассматриваемая территория, включенная в территориальную зону ОДЗ 4, одновременно была отнесена к зонам с особыми условиями использования территории:

- часть земельного участка расположена в I зоне горно-санитарной охраны курорта (по постановлению Совета Министров РСФСР от 3 февраля 1982 года N 130);

- весь земельный участок расположен в водоохранной зоне;

- весь земельный участок расположен в прибрежной защитной полосе.

Частью 17 статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации запрещена распашка земель в границах прибрежных защитных полос, соответственно недопустимо использование таких земельных участков в целях строительства, которое само по себе невозможно без осуществления земляных работ.

При изложенных обстоятельствах суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что право на застройку земельного участка с- кадастровым номером N, о создании препятствий к реализации которого заявляет административный истец, не нарушено оспариваемым генеральным планом, поскольку такое право запрещено приведенными выше нормами федерального законодательства, а с учетом установления в 2016 году уполномоченным федеральным органом 1раниц прибрежной защитной полосы Балтийского моря, : в пределах которой находится названный земельный участок, соответствующая территория данных участков в силу части 8 статьи 6 Водного кодекса Российской Федерации является территорией общего пользования и, исходя из принципа единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов (пункт 5 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации), не подлежала застройке частными объектами, не смотря на отнесение земельного участка генеральным планом городского поселения 2012 года к функциональной зоне "Гостиницы и гостиничные комплексы" и правилами землепользования и застройки 2012 года - к территориальной зоне обслуживания объектов, необходимых для осуществления производственной и предпринимательской деятельности (индекс ОДЗ 4), и установление администрацией муниципального образования вида разрешенного использования исходных земельных участков и участка с кадастровым номером N.

После наделения Законом Калининградской области от 27 апреля 2015 года N 420 муниципального образования "Зеленоградский район" статусом городского округа была начата разработка генерального плана муниципального образования "Зеленоградский городской округ".

Решением окружного совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 24 июня 2019 года N 320 утвержден генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ", который действовал до вступления в силу актуализированного генерального плана городского округа в редакции постановления Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166.

Согласно карте функциональных зон в составе генерального плана муниципального образования "Зеленоградский городской округ" (в редакции решения от 24 июня 2019 года N 320) земельный участок с кадастровым номером N был отнесен к функциональной зоне "Зона рекреационного использования, спорт (зона городских лесов, скверов, бульваров, набережных)".

В материалах по обоснованию генерального плана указано, что на момент его подготовки перечень и границы особо охраняемых природных территорий местного значения Зеленоградского городского округа определены постановлением администрации муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 9 января 2018 года N 3, при этом в состав особо охраняемых природных территорий местного значения входят парк с прудом "Красноторский", парк "Холмогоровский", парк "Васильковский", парк "Поваровский" и парк "Березовая роща".

В период завершения подготовки проекта. генерального плана постановлением администрации муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 13 июня 2018 года N 1345 "О создании особо охраняемых природных территорий местного значения в муниципальном образовании "Зеленоградский городской округ" созданы особо охраняемые природные территории местного значения категории "городские (поселковые) парки культуры и отдыха" - "Парк "Западный" и "Парк "Санаторский" - в границах города Зеленоградска.

Названным постановлением администрации муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 13 июня 2018 года N 1345 в границы особо охраняемой природной территории (далее - ООПТ) местного значения "Парк "Западный" общей площадью (на тот период времени) 29 470 кв. м было включено (полностью или частично) 9 земельных участков, расположенных в кадастровом квартале N, в том числе полностью земельный участок с кадастровым номером N площадью 11 205 кв.м.

В этой связи в разделе "Объекты благоустройства территории городского округа, места массового отдыха населения" положения о территориальном планировании в составе генерального плана городского округа, утвержденного решением от 24 июня 2019 года N 320, отражено, что предусматривается дополнительное размещение таких объектов благоустройства и мест массового отдыха граждан как Западный парк и Санаторский парк.

В соответствии с пунктом 1.2 Положения об особо охраняемой природной территории местного значения - "Парк "Западный" в п. Малиновка г. Зеленоградска, утвержденного постановлением администрации муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 13 июня 2018 года N 1345, ООПТ "Парк "Западный" создана в целях сохранения и восстановления природного комплекса, имеющего эстетическое и экологическое значение для жителей муниципального образования.

ООПТ создана без ограничения срока действия, без перевода земель в иную категорию (пункт 1.3).

Постановление администрации муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 13 июня 2018 года N 1345, изменяющее режим использования определенной территории городского округа, является обязательным и не могло не учитываться на стадии принятия генерального плана.

Отнесение рассматриваемой территории к функциональной зоне "Зона рекреационного использования, спорт (зона городских лесов, скверов, бульваров, набережных)" обусловлено наделением данной территории статусом особо охраняемой природной территории местного значения, режим охраны которой запрещает, в частности, повреждение и уничтожение зеленых насаждений, повреждение почвенного покрова, за исключением земляных работ, выполняемых на основании разрешения, выданного администрацией муниципального образования, парковку автотранспортных средств и при этом разрешает фактически осуществление лишь тех видов деятельности, которые направлены на содержание зеленых насаждений, сохранение и восстановление животного мира, в частности, проведение благоустроительных работ, в том числе оборудование тропиночной сети, установку малых архитектурных форм, проведение мероприятий по уборке ООПТ.

Постановлением Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166 утвержден генеральный план муниципального образования в актуализированной редакции. Рассматриваемая территория отнесена к функциональной зоне "Зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса)", которая в силу пункта 42 положения о территориальном планировании предназначена для размещения городских парков, скверов, садов, бульваров, набережных, городских лесов, зеленых насаждений, предназначенных для благоустройства территории, размещения плоскостных спортивных сооружений.

Правилами землепользования и застройки муниципального образования "Зеленоградский городской округ", утвержденными решением окружного совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 31 августа 2021 года N 99, земельный участок с кадастровым номером N отнесен к территориальной зоне "Зона городских парков, скверов, садов, бульваров, зеленых насаждений общего пользования" (индекс Р-1).

Из таблицы 36 текстовой части правил землепользования и застройки следует, что перечень основных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства включает в себя размещение парков культуры и отдыха, площадок для занятий спортом и физкультурой на открытом воздухе, размещение баз и палаточных лагерей для проведения походов и экскурсий, размещение объектов улично-дорожной сети, размещение объектов благоустройства (малых архитектурных форм, элементов озеленения и т.п.).

Одновременно на карте зон с особыми условиями использования территорий в составе правил землепользования и застройки 2021 года земельный участок с кадастровым номером N отображен как полностью расположенный в границах 2 зоны округа санитарной охраны курорта федерального значения - Зеленоградск, а также в границах особо охраняемой территории местного значения.

При указанных обстоятельствах, поскольку несоответствия оспариваемых нормативных правовых актов нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в ходе рассмотрения дела не выявлено, суд первой инстанции правильно, руководствуясь пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, абзацем четвертым пункта 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", отказал в удовлетворении административных исковых требований.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (статья 9 ГрК РФ).

В рамках процедуры территориального планирования устанавливаются функциональные зоны - зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (пункты 2, 5 статьи 1, часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

Из анализа положений пункта 5 статьи 1, частей 1, 11, 12 статьи 9, пункта 3 части 1 статьи 18, части 3 статьи 23 ГрК РФ следует, что генеральный план является документом территориального долгосрочного планирования, определяющим назначение территорий, в частности, посредством установления функциональных зон.

Установление границ и назначения функциональной зоны составляет в силу положений части 3 статьи 9 ГрК РФ основу для формирования правового режима земель, но при этом правовым режимом земель не является.

Согласно части 12 названной статьи утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.

Правовой режим земельных участков определяется градостроительным регламентом, который устанавливается в правилах землепользования и застройки для каждой территориальной зоны (статьи 1, 7, 85 Земельного кодекса Российской Федерации, статья 36 ГрК РФ).

Разрешая заявленные требования, суды правильно учли, что генеральный план, являясь документом территориального планирования, определяет планы развития территории в целом и не направлен на фиксацию существующего положения. Статья 23 ГрК РФ не содержит норм, предусматривающих при формировании функциональных зон требование отражать фактическое землепользование в границах указанных зон. При этом обеспечивается совокупность всех факторов (социальных, экономических, экологических) в целях устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, учета всех интересов граждан, а также публичных интересов.

В силу части 6 статьи 23 ГрК РФ к генеральному плану прилагаются материалы по его обоснованию в текстовой форме и в виде карт.

Согласно пункту 42 оспариваемого генерального плана, функциональная зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса) предназначена для размещения городских парков, скверов, садов, бульваров, набережных, городских лесов, зеленых насаждений, предназначенных для благоустройства территории, размещения плоскостных спортивных сооружений.

Озелененные территории - это территории общего пользования, расположенные в границах городских и сельских населенных пунктов, сформированные участками естественных и искусственно созданных ландшафтов (парк, сад, сквер, парковая аллея, бульвар и другие участки озеленения, в т.ч. с водопроницаемыми покрытиями), обеспечивающие рекреационную связь жилых, общественно-деловых и других функциональных зон, и не менее 70% поверхности которых занято зелеными насаждениями и другим растительным покровом (пункт 3.23, СП 42.13330.2016, Свод правил по планировке и застройке городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.0701.89, утвержденный приказом Минстроя России от 30 декабря 2016 г. N 1034 (в редакции от 31 мая 2022 г.).

Зеленый фонд городских и сельских населенных пунктов представляет собой совокупность территорий, на которых расположены лесные и иные насаждения. Охрана зеленого фонда городских и сельских населенных пунктов предусматривает систему мероприятий, обеспечивающих сохранение и развитие зеленого фонда и необходимых для нормализации экологической обстановки и создания благоприятной окружающей среды. На территориях, находящихся в составе зеленого фонда, запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное воздействие на указанные территории и препятствующая осуществлению ими функций экологического, санитарно-гигиенического и рекреационного назначения (статья 61 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" в редакции от 2 июля 2021 г.).

По смыслу приведенных норм создание и охрана зеленых зон, лесопарковых зон и других озелененных городских территорий осуществляется в соответствии с генеральным планом городского округа и правилами землепользования и застройки.

В соответствии с пунктом 2 части 7 статьи 23 ГрК РФ Правительством Калининградской области представлены материалы по обоснованию генерального плана в текстовой форме, которые содержат среди прочего возможные направления развития территорий муниципального округа и прогнозируемых ограничений их использования, определяемых в том числе на основании сведений, документов, материалов, содержащихся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, федеральной государственной информационной системе территориального планирования, в том числе материалов и результатов инженерных изысканий, содержащихся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности.

Нахождение земельного участка в частной собственности либо использование его на основании договора аренды не являлось препятствием для изменения функциональной зоны, поскольку согласование частных и публичных прав и интересов, установление между ними разумного и справедливого баланса достигается в том числе, путем законного установления случаев и порядка изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд и предоставлением компенсации в связи с лишением собственника принадлежащего ему имущества (часть 1 статьи 30 ГрК РФ), а также обеспечивается возможностью эксплуатации земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества без срока приведения их в соответствие с требованиями градостроительного регламента, устанавливаемого правилами землепользования и застройки муниципального образования (части 8 и 9 статьи 36 ГрК РФ).

Доводы жалобы ООО "СИК "Дом" о нарушении процедуры принятия Генерального плана по причине отсутствия согласования с Рослесхозом основаны на ошибочном толковании норм права и не свидетельствуют о незаконности оспариваемого судебного акта.

Так, из материалов дела следует, что Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз) 16 ноября 2020 года, отказывая в согласовании проекта решения о внесении изменений в Генеральный план городского округа, используя материалы лесоустройства 2002 года, указало на пересечение земель лесного фонда с землями населенных пунктов площадью 358, 2 га, в том числе на территории национального парка "Куршская коса" площадью 345, 4 га (в районе пос. Лесной - 58, 1 га, пос. Рыбачий - 254, 3 га, пос. Морское - 33 га), а также на территории вдоль побережья Балтийского моря за пределами национального парка "Куршская коса", включая территорию общей площадью 12, 3 га около города Зеленоградска, расположенную в границах Романовского участкового лесничества Калининградского лесничества по сведениям Рослесхоза и отнесенную генеральным планом муниципального образования к землям населенных пунктов.

При этом, установлено, что в 2017 году было выполнено актуальное лесоустройство Калининградского лесничества, которым было предусмотрено значительное изменение границ лесничеств. Данные материалы лесоустройства направлены Министерством природных ресурсов и экологии Калининградской области в ФГБУ "Рослесинфорг", являющееся подведомственным Рослесхозу учреждением, к полномочиям которого, помимо прочих, отнесено осуществление государственной инвентаризации лесов, обобщение документированной информации, содержащейся в государственном лесном реестре, только в 2021 году. В этой связи материалы лесоустройства 2017 года без достаточных на то оснований не учитывались Рослесхозом и Минприроды на стадии согласования проекта решения о внесении изменений в генеральным план муниципального образования "Зеленоградский городской округ".

Несмотря на то, что материалы лесоустройства 2017 года с очевидностью повлекли за собой изменение границ и площади участковых лесничеств, такие материалы в целях обеспечения исполнения установленных статьей 81 Лесного кодекса Российской Федерации полномочий федеральных органов государственной власти в области лесных отношений не были своевременно представлены для утверждения Федеральным агентством лесного хозяйства (Рослесхозом), что, помимо прочих последствий, повлекло за собой несогласование Рослесхозом и Минприроды России проекта решения о внесении изменений в Генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ".

Согласно протоколу заседания согласительной комиссии от 25 февраля 2021 года замечания Рослесхоза признаны неурегулированными в связи с тем, что проект решения о внесении изменений в Генеральный план городского округа в части отображения границ земель государственного лесного фонда выполнен в соответствии с положениями Лесного плана Калининградской области, утвержденного Указом Губернатора Калининградской области от 29 декабря 2018 года N 218, а в рамках рассмотрения доработанных материалов проекта Рослесхозом также отказано в согласовании заключением от 2 февраля 2021 годаN АВ-03-27/1727.

Согласительная комиссия решилазамечания федеральных органов исполнительной власти считать урегулированными частично, рекомендовать представить проект для утверждения в Правительство Калининградской области, в отношении замечаний Рослесхоза составить материалы по несогласованным вопросам и план согласования указанных замечаний после утверждения проекта.

Возможность принятия Генерального плана с картой границ по несогласованным вопросам до момента их согласования предусмотрена подпунктом 1 пункта 11 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации и не может быть расценена, как нарушающая права административного истца.

При этом, доказательств наложения земельного участка административного истца на земли лесного фонда не имеется.

Помимо указанного суд первой инстанции с учетом обстоятельств и даты образования спорного земельного участка обоснованно указал, что 29 сентября 2015 года на данный земельный участок, отнесенный по сведениям ЕГРН к категории земель населенных пунктов, зарегистрировано право собственности муниципального образования, в связи с чем у Правительства Калининградской области имелись объективные основания для сохранения рассматриваемой территории в составе земель населенных пунктов без изменения категории земельного участка с кадастровым номером N посредством его исключения из границ населенных пунктов и отнесения к функциональной зоне лесов, однако с установлением ограничений на строительство на данной территории, включенной в границы ООПТ местного значения.

Кассационная жалоба не содержит доводов, которым не была дана оценка судами первой и апелляционной инстанций.

Доводы кассационной жалобы сводятся к переоценке исследованных судами первой и апелляционной инстанций доказательств и оспариванию обоснованности выводов судов об установленных ими по делу фактических обстоятельствах при том, что суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями частей 2 и 3 статьи 329, а также применительно к статье 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении жалоб должен исходить из признанных установленными судами первой и второй инстанций фактических обстоятельств дела, проверять лишь правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, и правом устанавливать новые обстоятельства по делу и давать самостоятельную оценку собранным по делу доказательствам не наделен.

Учитывая, что основанием отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта, а в данном случае таких нарушений судами первой и апелляционной инстанций не допущено, оснований для удовлетворения кассационной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Калининградского областного суда от 20 октября 2022 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 06 апреля 2023 года по административному делу N 3а-1/2022 по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Строительно-инвестиционная компания "Дом" (далее - ООО СИК "Дом") об оспаривании генерального плана муниципального образования "Зеленоградский городской округ" (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166) в части оставить без изменения, кассационную жалобу ООО СИК "Дом" - без удовлетворения.

Решение Калининградского областного суда от 20 октября 2022 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 06 апреля 2023 года и настоящее кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 18 декабря 2023 года.

Председательствующий:

Судьи: