Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 20 декабря 2023 г. по делу N 8а-24754/2023[88а-25157/2023]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего: Кулешовой Е.А, судей: Зеленского А.М, Корнюшенкова Г.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Правительства Санкт-Петербурга на решение Санкт-Петербургского городского суда от 17 апреля 2023 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 03 августа 2023 года по административному делу N 3а-17/2023 по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "P-Инвест" о признании не действующим в части постановления Правительства Санкт-Петербурга от 16 апреля 2008 года N 433 "Об утверждении проекта планировки с проектом межевания территории, ограниченной проектируемым проездом, Приозерским направлением железной дороги, Пискаревским пр, ул. Руставели, в Калининском районе".

Заслушав доклад судьи Зеленского А.М, объяснения представителя Правительства и Губернатора Санкт-Петербурга - Ковалёвой К.А, поддержавшей доводы, изложенные в кассационной жалобе, пояснения представителя общества с ограниченной ответственностью "P-Инвест" - Дозоровой В.В, возражавшей против доводов, изложенных в кассационной жалобе, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

16 апреля 2008 года постановлением Правительства Санкт-Петербурга N 433 (далее - Постановление N 433) утверждён проект планировки территории, ограниченной проектируемым проездом, Приозерским направлением железной дороги, Пискаревским пр, ул. Руставели, в Калининском районе в составе:

- чертежа планировки территории, ограниченной проектируемым проездом, Приозерским направлением железной дороги, Пискаревским пр, ул. Руставели, в Калининском районе (красные линии, линии связи, объекты инженерной и транспортной инфраструктур) согласно приложению 1 пункт 1.1);

- чертежа планировки территории, ограниченной проектируемым проездом, Приозерским направлением железной дороги, Пискаревским пр, ул. Руставели, в Калининском районе (линии, обозначающие дороги, улицы, проезды; границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства) согласно приложению 2 (пункт 1.2);

- положения о размещении объектов капитального строительства, характеристиках планируемого развития территории и характеристиках развития систем транспортного обслуживания и инженерно-технического обеспечения, необходимых для развития территории, ограниченной проектируемым проездом, Приозерским направлением железной дороги, Пискаревским пр, ул. Руставели, в Калининском районе, согласно приложению 3 (пункт 1.3).

Этим же постановлением утвержден проект межевания указанной территории в составе:

- чертежа межевания территории, ограниченной проектируемым проездом, Приозерским направлением железной дороги, Пискаревским пр, ул. Руставели, в Калининском районе (красные линии, линии отступа от красных линий, границы зон с особыми условиями использования территории) согласно приложению 4 (пункт 2.1);

- чертежа межевания территории, ограниченной проектируемым проездом, Приозерским направлением железной дороги, Пискаревским пр, ул. Руставели, в Калининском районе (границы образуемых земельных участков на кадастровом плане территории, условные номера образуемых земельных участков, площадь образуемых земельных участков и вид разрешенного использования образуемых земельных участков) согласно приложению 5 (пункт 2.2).

Постановление N 433 опубликовано 26 мая 2008 года в издании "Информационный бюллетень Администрации Санкт-Петербурга" N 19, а также 29 мая 2008 года в издании "Вестник Администрации Санкт- Петербурга" N 5.

Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 7 июня 2016 года N 437 (далее - Постановление N 437) внесены изменения в Постановление N 433, которым, помимо прочего, приложения N 1-5 изложены в новой редакции.

Постановление N 437 опубликовано 17 июня 2016 года на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга http://www.gov.spb.ru.

После внесения изменений подпункт 2.3 пункта 2 приложения 3 предусматривает площадь квартала 3 в размере 6258 кв. м.

Согласно подпункту 2.2 пункта 3 приложения 3 в квартале 3 предусмотрено строительство государственного административно-управленческого объекта высотой не более 30 метров, общей площадью не более 14000 кв. м.

Пунктом 4 приложения 3 предусмотрено, что на территории предусматривается организация элементов улично-дорожной сети, размещение многоэтажного гаража не менее чем на 280 машино-мест в границах зоны планируемого размещения объектов капитального строительства 3, открытых автостоянок не менее чем на 129 машино-мест в границах зоны планируемого размещения объектов капитального строительства 4, не менее чем на 60 машино-мест в границах зоны планируемого размещения объектов капитального строительства 1.

Общество с ограниченной ответственностью "P-Инвест" обратилось в Санкт-Петербургский городской суд с административным исковым заявлением о признании недействующим Постановления N 433 в редакции Постановления N 437.

В обоснование требований указало, что является собственником земельного участка с кадастровым номером 78:10:0005223:13 78, расположенного по адресу: Санкт-Петербург, улица Руставели, уч. 2 (далее - Участок). Изначально Постановлением N 433 в отношении территории, в границах которой находится Участок, предполагалось строительство многофункционального торгового комплекса с соответствующими характеристиками. Постановлением N 437 внесены изменение в указанное регулирование и установлены параметры застройки этой территории с функциональным назначением объекта капитального строительства - государственный административно-управленческий объект, что исключает размещение на Участке объектов гостиничного обслуживания и противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Решением Санкт-Петербургского городского суда от 17 апреля 2023 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 03 августа 2023 года, иске удовлетворен частично. Признано недействующим со дня вступления решения суда в законную силу Постановление N 433 (в редакции Постановления N 437) в части подпункта 2.3 пункта 2, параметров застройки, установленных в подпункте 2.2 пункта 3, и пункта 4 приложения 3 - в отношении земельного участка с кадастровым номером 78:10:0005223:1378. В остальной части в удовлетворении требований отказано.

На вступившие в законную силу судебные постановления административный ответчик подал кассационную жалобу, в которой ставится вопрос об их отмене. В обоснование жалобы приводятся доводы о нарушении судами норм материального и процессуального права.

Согласно части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких нарушений судами первой и апелляционной инстанций не допущено.

Согласно пункту "в" части 1 статьи 72, частям 2, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам.

До 1 января 2023 года действовал Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", подпунктом 42 пункта 2 статьи 26.3 которого предусмотрено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов утверждения документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства регионального значения.

Согласно части 4 статьи 41, части 2 статьи 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации видами документации по планировке территории являются: проект планировки территории; проект межевания территории.

В случае, если законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя полномочия в области градостроительной деятельности не отнесены к перечню вопросов местного значения, определенному законами указанных субъектов Российской Федерации в соответствии со статьей 79 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", полномочия, установленные частью 3 статьи 8 данного кодекса, осуществляются органами государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя.

Пунктами 12, 13 статьи 3 Закона Санкт-Петербурга от 24 ноября 2009 года N 508-100 "О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге" предусмотрено, что к полномочиям Правительства Санкт-Петербурга в сфере регулирования градостроительной деятельности на территории Санкт- Петербурга относится принятие решений о подготовке документации по планировке территории Санкт-Петербурга; утверждение документации по планировке территории Санкт-Петербурга.

Согласно частям 1, 19 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции на день принятия оспариваемых постановлений) решения о подготовке документации по планировке территории принимаются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления.

Порядок подготовки документации по планировке территории, подготовка которой осуществляется на основании решений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, устанавливается указанным кодексом и законами субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьёй 8 Закона Санкт-Петербурга от 6 июля 2009 N 335-66 "О Правительстве Санкт-Петербурга" Правительство Санкт- Петербурга: распределяет полномочия между исполнительными органами государственной власти Санкт-Петербурга, утверждает положения о соответствующих исполнительных органах государственной власти Санкт- Петербурга.

Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 19 октября 2004 года N 1679 утверждено Положение о Комитете по градостроительству и архитектуре.

Согласно пункту 3.4-3 указанного положения (в редакции на день принятия оспариваемых постановлений) к полномочиям Комитета по градостроительству и архитектуре (далее - КГА) отнесено принятие решений о подготовке документации по планировке территорий.

28 января 2007 года КГА принято распоряжение N 56 "О принятии решения о подготовке проекта планировки и проекта межевания территории, ограниченной пр. Науки, Приозерским направлением железной дороги, Пискаревским пр, ул. Руставелли"; документация по планировке и межеванию территории рассматривалась, согласовывалась и проверялась в порядке, установленным действовавшим в указанный период времени постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 16 мая 2006 года N 596 "Об утверждении Положения о порядке взаимодействия исполнительных органов государственной власти по вопросам подготовки и согласования документации по планировке территории".

Информационное сообщение о месте и времени проведения публичных слушаний было размещено 23 апреля 2007 года в газете "Строительный еженедельник" N 15 (256); экспозиция документации была организована с 26 апреля 2007 года по 10 мая 2007 года в здании администрации Калининского района Санкт-Петербурга, обсуждение документации проведено 10 мая 2007 года, заключение о публичных слушаниях опубликовано 4 июня 2007 года в газете "Строительный еженедельник" N 21 (262) (том 2, л.д. 65, 70-75).

7 апреля 2014 года КГА издано распоряжение N 780 "О подготовке изменений в проект планировки с проектом межевания территории, ограниченной пр. Науки, Приозерским направлением железной дороги, Пискаревским пр, ул. Руставелли, в Калининском районе, утвержденным постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 16 апреля 2008 года N 433". Данное распоряжение опубликовано 9 апреля 2014 года в газете "Кто строит в Петербурге" N 24 (170).

Проект распоряжения также был согласован с Министерством культуры Российской Федерации письмом от 31 декабря 2015 года (том 1, л.д. 218).

По результатам проверки разработанной и согласованной документации, КГА заключением от 28 января 2016 года направил документацию на публичные слушания. Информационное сообщение о месте и времени проведения публичных слушаний было опубликовано 28 января 2016 года на официальном сайте администрации Калининского района Санкт-Петербурга. Экспозиция документации проведена с 8 февраля 2016 года по 29 февраля 2016 года, обсуждение документации состоялось 29 февраля 2016 года в здании администрации Калининского района Санкт-Петербурга. Заключение о публичных слушаниях опубликовано 10 марта 2016 года на официальном сайте администрации Калининского района Санкт-Петербурга (том 1, л.д. 133- 245, том 2, л.д. 103).

Суд первой инстанции правильно пришёл к выводу, что Постановление N 433, Постановление N 437 приняты Правительством Санкт-Петербурга в пределах предоставленных полномочий, с соблюдением порядка принятия данных нормативных правовых актов, введения их в действие, в том числе правил опубликования.

Рассматривая доводы административного истца о противоречии оспариваемых положений нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции обоснованно пришёл к выводу о наличии такого противоречия.

Согласно части 10 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка документации по планировке территории осуществляется, в том числе на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки.

Законом Санкт-Петербурга от 16 февраля 2009 года N 29-10 утверждены Правила землепользования и застройки Санкт-Петербурга (далее - Правила землепользования и застройки).

Статья 25 приложения 3 Правил землепользования и застройки предусматривала градостроительный регламент общественно-деловой зоны объектов многофункциональной общественно-деловой застройки и жилых домов, расположенных на территории исторических пригородов, периферийных и пригородных районов Санкт-Петербурга, с включением объектов инженерной инфраструктуры (виды разрешённого использования и предельные параметры).

Подпункт 17 пункта 3 указанной статьи предусматривал основной вид использования земельных участков - "для размещения государственных административно-управленческих объектов и некоммерческих организаций, не связанных с проживанием населения" (код 11310).

Таким образом, Правила землепользования и застройки предусматривали строительство государственного административно-управленческого объекта на земельном участке административного истца.

Законом Санкт-Петербурга от 30 июня 2016 года N 439-79 Правила землепользования и застройки признаны утратившими силу.

Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016 года N 524 утверждены новые Правила землепользования и застройки, которые вступили в силу с 30 июня 2016 года.

Пункт 2.10 приложения 7 данных Правил землепользования и застройки предусматривает градостроительный регламент общественно-деловой зоны объектов многофункциональной общественно-деловой застройки и жилых домов, расположенных на территории периферийных и пригородных районов Санкт-Петербурга, с включением объектов инженерной инфраструктуры (виды разрешённого использования и предельные параметры).

Кодовое обозначение указанной зоны - ТД1-2.

Пункт 2.10.3 приложения 7 Правил землепользования и застройки содержит перечень основных и условно разрешенных видов использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Подпункты 4, 5, 6, 7, 16 данного пункта содержат такие основные виды разрешённого использования как дома социального обслуживания (код 3.2.1), оказание социальной помощи населению (код 3.2.2), оказание услуг связи (код 3.2.3), общежития (код 3.2.4), государственное управление (код 3.8.1).

Градостроительным регламентом территориальной зоны ТД1-2 не предусмотрен такой вид разрешённого использования как размещение государственных административно-управленческих объектов.

При этом вид разрешённого использования как государственное управление предусматривает размещение зданий, предназначенных для размещения государственных органов, государственного пенсионного фонда, органов местного самоуправления, судов, а также организаций, непосредственно обеспечивающих их деятельность или оказывающих государственные и(или) муниципальные услуги.

В то же время, согласно Закону Санкт-Петербурга от 16 февраля 2009 года N 29-10 "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга" строительство объектов охраны общественного порядка, органов местного самоуправления, объектов пенсионного обеспечения допускалось в рамках иных видов разрешённого использования (коды 11312, 11320, 11700).

Приказом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 10 ноября 2020 года N П/0412 утверждён классификатор видов разрешенного использования земельных участков (далее - Классификатор).

Описание видов разрешённого использования земельных участков, предусмотренное в действующих Правилах землепользования и застройки соответствуют Классификатору. Между тем ни Правила землепользования и застройки, ни Классификатор не предусматривают такового вида разрешённого использования как государственный административно- управленческий объект.

Согласно части 1, пунктам 2, 3 части 2, части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки разрабатываются в целях: создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Правила землепользования и застройки включают в себя: карту градостроительного зонирования; градостроительные регламенты.

На карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне.

Пунктом 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации также предусмотрено, что границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.

Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений.

Таким образом, суд первой инстанции пришёл к правильному выводу, что в соответствии с приведёнными положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации и Земельного кодекса Российской Федерации проект планировки территории и проект межевания должны соответствовать Правилам землепользования и застройки.

Между тем, Постановление N 437 в части, устанавливающей функциональное назначение объектов капитального строительства в отношении земельного участка административного истца, противоречит действующим Правилам землепользования и застройки, поскольку вид разрешённого использования земельного участка, указанный в Постановлении N 437, отсутствует в действующих Правилах землепользования и застройки.

Данное обстоятельство нарушает права и законные интересы административного истца, поскольку, согласно пункту 3 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки.

Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования.

Ссылка в жалобе на приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 1 сентября 2014 года N 540 "Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков" является несостоятельной, поскольку данный приказ утратил силу в связи с изданием приказа Министерства экономического развития Российской Федерации от 12 февраля 2021 годаN 68.

Кроме того, указанный приказ от 1 сентября 2014 года N 540 издан до принятия Постановления N 437 и, следовательно, не могут быть применены положения пункта 11 статьи 34 Федерального закона от 23 июня 2014 года N 171 -ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", согласно которым разрешенное использование земельных участков, установленное до дня утверждения в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации классификатора видов разрешенного использования земельных участков, признается действительным вне зависимости от его соответствия указанному классификатору.

Кроме того, пунктом 12 статьи 34 указанного Федерального закона предписано до 1 января 2021 года внести изменения в правила землепользования и застройки в части приведения установленных градостроительным регламентом видов разрешенного использования земельных участков в соответствие с видами разрешенного использования земельных участков, предусмотренными классификатором видов разрешенного использования земельных участков.

Подпунктом 14 пункта 8 статьи 39.11 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, не может быть предметом аукциона, если земельный участок в соответствии с утвержденными документами территориального планирования и (или) документацией по планировке территории предназначен для размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения.

В обоснование кассационной жалобы Административный ответчик также ссылается на позицию Верховного Суда РФ, отраженную в п. 6 Обзора практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка, утвержденного Президиумом Верховного Суда РФ от 14.11.2018 (далее - Обзор).

В соответствии с указанным пунктом Обзора, земельные участки, вид разрешенного использования которых не соответствуют измененному градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства не опасно для жизни или здоровья человека, окружающей среды, объектов культурного наследия.

Однако сформулированная в Обзоре правовая позиция касается сложившейся планировки территории и существующего фактического землепользования, и как следствие о возможности и правомерности эксплуатации земельного участка в соответствии с разрешенным использованием, установленным до изменения градостроительной документации.

Участок же административного истца не застроен и разрешение на строительство не может быть получено в связи с установлением оспариваемыми нормативными правовыми актами разрешенного использования принадлежащего обществу с ограниченной ответственностью земельного участка как строительство государственного административно-управленческого объекта, на которое общество не имеет права.

Кассационная жалоба не содержит доводов, которым не была дана оценка судами первой и апелляционной инстанций.

Доводы кассационной жалобы сводятся к переоценке исследованных судами первой и апелляционной инстанций доказательств и оспариванию обоснованности выводов судов об установленных ими по делу фактических обстоятельствах при том, что суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями частей 2 и 3 статьи 329, а также применительно к статье 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении жалоб должен исходить из признанных установленными судами первой и второй инстанций фактических обстоятельств дела, проверять лишь правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, и правом устанавливать новые обстоятельства по делу и давать самостоятельную оценку собранным по делу доказательствам не наделен.

Учитывая, что основанием отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта, а в данном случае таких нарушений судами первой и апелляционной инстанций не допущено, оснований для удовлетворения кассационной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Санкт-Петербургского городского суда от 17 апреля 2023 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 03 августа 2023 года по административному делу N 3а-17/2023 по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "P-Инвест" о признании не действующим в части постановления Правительства Санкт-Петербурга от 16 апреля 2008 года N 433 "Об утверждении проекта планировки с проектом межевания территории, ограниченной проектируемым проездом, Приозерским направлением железной дороги, Пискаревским пр, ул. Руставели, в Калининском районе" оставить без изменения, кассационную жалобу Правительства Санкт-Петербурга - без удовлетворения.

Решение Санкт-Петербургского городского суда от 17 апреля 2023 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 03 августа 2023 года и настоящее кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 09 января 2024 года.

Председательствующий:

Судьи: