Кассационное определение СК по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 20 декабря 2023 г. по делу N 8а-11456/2023[88а-12204/2023]

Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Нафикова И.А, судей Белоусовой Ю.К, Фахретдиновой Р.Ф, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Ясенковского С.Е. на решение Октябрьского районного суда г. Ставрополя от 25 ноября 2022 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 20 апреля 2023 г.

по административному делу по административному иску Ясенковского С.Е. к Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека в лице главного государственного санитарного врача по Ставропольскому краю Ермакова А.В. о признании недействующими постановлений от 19 ноября 2021 г. N 231-П и от 21 декабря 2021 г. N 303-П.

Заслушав доклад судьи Пятого кассационного суда общей юрисдикции Фахретдиновой Р.Ф, выслушав объяснения представителя административного ответчика Бондаренко Е.Н, возражавшую относительно доводов кассационной жалобы, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Ясенский С.Е. обратился в суд с административным иском к Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека в лице главного государственного санитарного врача по Ставропольскому краю Ермакова А.В. о признании недействующими и отмене постановлений от 19 ноября 2021 г. N 231-П "О проведении профилактических прививок против новой коронавирусной инфекции отдельным категориям граждан по эпидемическим показаниям в Ставропольском крае" и от 21 декабря 2021 г. N 303-П "О внесении изменений в постановление главного государственного санитарного врача по Ставропольскому краю от 18 октября 2021 г. N 231-П "О проведении профилактических прививок против новой коронавирусной инфекции отдельным категориям граждан по эпидемическим показаниям в Ставропольском крае".

В обоснование требований указано, что Ясенский С.Е. 30 ноября 2021 г..получил уведомление работодателя с предложением пройти вакцинацию против COVID-19 с предоставлением до 20 декабря 2021 г..справки о вакцинации либо наличии медицинских противопоказаний и предупреждением об остранении от работы без сохранения заработной платы. Ясенский С.Е. по мотиву нежелания участвовать в медицинском эксперименте продолжил работу без вакцинации, в связи с чем приказом работодателя от 21 января 2022 г..N 12 был отстранен от работы с 24 января 2022 г..на неопределенный срок без сохранения заработной платы. Согласно пункту 3.4 оспариваемого постановления от 18 октября 2021 г..N 231-П на руководителей организаций возлагалась обязанность остранения от работы или перевода на дистанционный режим работников, не имеющих прививки. Полагал, что принуждение к участию в медицинском эксперименте путем вакцинации противоречит международному праву и действующему законодательству Российской Федерации, предусматривающему в части 2 статьи 11 Федерального закона от 17 сентября 1998 г..N 157-ФЗ "Об иммунопрофилактике инфекционных болезней", частях 1 и 2 статьи 43Федерального закона от 12 апреля 2010 г..N 61-ФЗ "Об обращении лекарственных средств", части 1 статьи 20, подпункте 8 пункта 5 статьи 19 Федерального закона от 21 ноября 2021 г..N 323ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" добровольный характер любых медицинских вмешательств.

Кроме того, заявителем указано об отсутствии полномочий главных государственных санитарных врачей регионов Российской Федерации правом обязывать работодателей принуждать своих сотрудников к прохождению вакцинации, обеспечивая определенный процент охвата вакцинированных, что указывает на незаконность акта в отношении неопределенного круга лиц, вопреки пунктам 11 и 16.2 Положения об Управлении Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Ставропольскому краю, предусматривающим право руководителя Управления издавать индивидуальные правовые акты, а также об отсутствии права давать указания работодателям на отстранение от работы здоровых граждан, вопреки положениям статей 50-51 Федерального закона от 30 марта 1999 г..N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", допускающего временное отстранение от работы лиц, которые являются носителями возбудителей инфекционных заболеваний.

Определением Ставропольского краевого суда от 14 марта 2022 г. производство по делу прекращено на основании пункта 1 части 1 статьи 214 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации поскольку нормативный правовой акт отменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца.

Апелляционным определением судьи судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 1 июля 2022 г. определение Ставропольского краевого суда от 14 марта 2022 г. отменено, административное дело направлено в Ставропольский краевой суд для рассмотрения по существу по тем основаниям, что, несмотря на отмену, нормативный правовой акт был применен в отношении административного истца, тем самым затрагивает его права, свободы и законные интересы.

Определением Ставропольского краевого суда от 26 августа 2022 г. административное дело передано по подсудности в Октябрьский районный суд г. Ставрополя для рассмотрения по существу, поскольку оспариваемые постановления не являются нормативными правовыми актами.

Решением Октябрьского районного суда г. Ставрополя от 25 ноября 2022 г, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 20 апреля 2023 г. в удовлетворении требований Ясенского С.Е. отказано.

В кассационной жалобе Ясенского С.Е, поданной 2 ноября 2023 г. и поступившей в Пятый кассационный суд общей юрисдикции 14 ноября 2023 г, ставится вопрос об отмене постановленных по делу судебных актов, как не соответствующих нормам материального и процессуального права, принятии по делу нового судебного акта.

В возражении на кассационную жалобу административный ответчик просит обжалуемые судебные акты оставить без изменения.

Иные лица, участвующие в деле, не явившиеся в судебное заседание, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, ходатайств об отложении судебного заседания не заявили.

На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с учетом положений частей 8 и 9 статьи 96 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции рассмотрела административное дело в отсутствие лиц, участвующих в деле, в связи с их надлежащим извещением.

Проверив материалы административного дела и обсудив доводы кассационной жалобы, возражений на нее, судебная коллегия пришла к следующему выводу.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения допущены судами первой и апелляционной инстанций.

Как установлено судами, 18 октября 2021 г. главным государственным санитарным врачом по Ставропольскому краю вынесено постановление N 231-П "О проведении профилактических прививок против новой коронавирусной инфекции отдельным категориям граждан по эпидемическим показаниям в Ставропольском крае" по результатам анализа заболеваемости новой коронавирусной инфекцией (COVID-19), поскольку на территории Ставропольского края эпидемиологическая ситуация по новой коронавирусной инфекции оценивалась как неблагополучная.

В соответствии с подпунктом 1.7 пункта 1 постановления главного государственного санитарного врача по Ставропольскому краю от 18 октября 2021 г. N 231-П "О проведении профилактических прививок против новой коронавирусной инфекции отдельным категориям граждан по эпидемическим показаниям в Ставропольском крае" указано обеспечить проведение профилактических прививок по эпидемическим показаниям против новой коронавирусной инфекции (COVID-19) с охватом не менее 80% с учетом переболевших за последние 6 месяцев категориям граждан, в частности, работникам организаций транспорта и транспортной инфраструктуры, энергетики, промышленных предприятий, сельского хозяйства и перерабатывающей промышленности.

Пункт 1 указанного постановления не распространяется на лиц, имеющих документально подтвержденные медицинскими организациями противопоказания к вакцинации против COVID-19 в соответствии с инструкцией по медицинскому применению иммунобиологических лекарственных препаратов, предназначенных для профилактики новой коронавирусной инфекции (COVID-19).

В пункте 3 данного постановления на руководителей организаций, осуществляющих деятельность на территории Ставропольского края, в сферах, установленных в пунктом 1 данного постановления, предписано в срок до 19 ноября 2021 г. организовать проведение профилактических прививок первым компонентом (дозой) или однокомпонентной вакциной, в срок до 20 декабря 2021 г. - вторым компонентом (дозой) вакцины.

21 декабря 2021 г. главным государственным санитарным врачом по Ставропольскому краю принято постановление N 303-П "О внесении изменений в постановление главного государственного санитарного врача по Ставропольскому краю от 18 октября 2021 г. N 231-П "О проведении профилактических прививок против новой коронавирусной инфекции отдельным категориям граждан по эпидемическим показаниям в Ставропольском крае", в соответствии с пунктом 1 которого пункт 3.2 постановления изложен в следующей редакции: "Организовать проведение профилактических прививок против COVID-19 с завершением иммунизации вторым компонентом до 1 февраля 2022 г.". Пункт 3.4 изложен в следующей редакции: "Не допускать к работе не привитых (не полностью привитых) и не болевших COVID-19 сотрудников в период эпидемиологического неблагополучия".

30 ноября 2021 г. административный истец Ясенский С.Е, будучи директором по развитию технологий диспетчерского управления филиала АО "СО ЕЭС" ОДУ Юга, был уведомлен об обязательной вакцинации от новой коронавирусной инфекции (COVID-19), что подтверждается уведомлением от 29 ноября 2021 г. N 103.

21 января 2022 г. приказом заместителем генерального директора АО "СО ЕЭС" ОДУ Юга Епишевым Ю.А. N 12 административный истец, не предоставивший информацию о наличии противопоказаний для вакцинации и о прохождении профилактической прививки против новой коронавирусной инфекции (COVID-19) и отказавшийся от вакцинации, отстранен от работы с 24 января 2022 г. до устранения обстоятельств, послуживших основанием для отстранения от работы, в том числе до окончания периода эпиднеблагополучия, представления цифрового сертификата со статусом "Переболел", размещенного в ЕМИАС или на сайте Госуслуг, справки из медучреждения с подтверждённым диагнозом COVID-19, либо о наличии противопоказаний к профилактической прививке против COVID-19, сертификата профилактической прививки от COVID-19, размещенного в ЕМИАС или на сайте Госуслуг.

21 декабря 2021 г. постановлением главного государственного санитарного врача по Ставропольскому краю N 303-П внесены изменения в постановление от 18 октября 2021 г. N 231-П.

Постановлением главного государственного санитарного врача по Ставропольскому краю от 3 марта 2022 г. N 28-П постановление от 18 октября 2021 г. N 231-П признано утратившим силу.

Разрешая возникший спор и отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции, руководствуясь положениями пункта 2 статьи 10 Федерального закона от 17 сентября 1998 г. N 157-ФЗ "Об иммунопрофилактике инфекционных болезней", подпункта 6 пункта 1 статьи 51 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", статьи 12 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", правовыми позициями, изложенными в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 31 марта 2015 г. N 6-П "По делу о проверке конституционности пункта 1 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона "О Верховном Суде Российской Федерации", пункте 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", нормами трудового законодательства, пришел к выводу о том, что оспариваемые правовые акты приняты главным государственным санитарным врачом по Ставропольскому краю в пределах предоставленных ему полномочий, с соблюдением требований, предъявляемых к их форме и виду, процедуре принятия и правилам введения в действие, при отсутствии нарушений права и законных интересов административного истца.

С такими выводами суда первой инстанции согласился суд апелляционной инстанции, указав, что административным ответчиком как должностным лицом в пределах предоставленных ему полномочий приняты решения, предусмотренные действующим законодательством, которые не нарушают права и законные интересы административного истца. В то же время суд апелляционной инстанции не согласился с выводами суда первой инстанции о том, что оспариваемые постановления подлежат оспариванию по правилам главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, счел необходимым исключить из мотивировочной части решения суда вывод о том, что оспариваемое постановление является нормативным правовым актом, поскольку оспариваемые постановление не обладают признаками, характеризующими его в качестве нормативного правового акта или акта, обладающего нормативными свойствами.

Судебная коллегия полагает о наличии оснований для отмены постановленных судебных актов по доводам кассационной жалобы.

Государственный санитарно-эпидемиологический надзор согласно статье 1 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" подразумевает деятельность по предупреждению, обнаружению, пресечению нарушений законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения в целях охраны здоровья населения и среды обитания.

В соответствии с подпунктами 1, 4, 5 пункта 1 статьи 44 Федерального закона государственный санитарно-эпидемиологический надзор включает в себя организацию и проведение проверок выполнения юридическими лицами, а также гражданами требований санитарного законодательства, санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, предписаний должностных лиц, осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, применение в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, мер по пресечению выявленных нарушений требований санитарного законодательства, технических регламентов и (или) устранению последствий таких нарушений, выдачу предписаний об устранении выявленных нарушений требований санитарного законодательства, технических регламентов и привлечение к ответственности лиц, совершивших такие нарушения, а также выдачу предписаний о проведении санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий.

В силу статьи 51 названного Федерального закона нельзя допускать к работе носителей возбудителей инфекционных заболеваний.

Согласно подпункту 6 пункта 1 статьи 51 Федерального закона главный государственный санитарный врач при угрозе возникновения и распространения инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих, наделён полномочием выносить мотивированное постановление о временном отстранении от работы лиц, которые являются носителями возбудителей инфекционных заболеваний и могут являться источниками распространения инфекционных заболеваний в связи с особенностями выполняемых ими работ или производства; проведении профилактических прививок гражданам или отдельным группам граждан по эпидемическим показаниям.

В силу статьи 11 Федерального закона индивидуальные предприниматели и юридические лица в соответствии с осуществляемой ими деятельностью обязаны выполнять требования санитарного законодательства, а также постановлений, предписаний осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор должностных лиц (абзац 2); разрабатывать и проводить санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия (абзац 3).

В соответствии с пунктами 1, 3 статьи 29 Федерального закона в целях предупреждения возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) должны своевременно и в полном объёме проводиться предусмотренные санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия, в том числе мероприятия по осуществлению санитарной охраны территории Российской Федерации, введению ограничительных мероприятий (карантина), осуществлению производственного контроля, мер в отношении больных инфекционными заболеваниями, проведению медицинских осмотров, профилактических прививок, гигиенического воспитания и обучения граждан (пункт 1).

Статьей 35 этого же Федерального закона предусмотрено, что профилактические прививки проводятся гражданам в соответствии с законодательством Российской Федерации для предупреждения возникновения и распространения инфекционных заболеваний.

При этом соблюдение санитарных правил, санитарно-эпидемиологических (профилактических) мероприятий является обязательным для граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц (часть 3 статьи 39 Федерального закона).

Правовые основы государственной политики в области иммунопрофилактики инфекционных болезней, осуществляемой в целях охраны здоровья и обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения Российской Федерации, установлены Федеральным законом от 17 сентября 1998 г. N 157-ФЗ "Об иммунопрофилактике инфекционных болезней".

Статьей 10 указанного Федерального закона закреплено, что профилактические прививки по эпидемическим показаниям проводятся гражданам при угрозе возникновения инфекционных болезней, перечень которых устанавливает федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения. Решения о проведении профилактических прививок по эпидемическим показаниям принимают главный государственный санитарный врач Российской Федерации, главные государственные санитарные врачи субъектов Российской Федерации (части 1 и 2 статьи 10).

Положения аналогичного содержания, касающиеся полномочий главного государственного санитарного врача по Ставропольскому краю закреплены в Положении об Управлении Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Ставропольскому краю, утвержденного приказом Роспотребнадзора 9 июля 2012 г. N 720.

В постановлениях главных государственных санитарных врачей субъектов Российской Федерации могут быть определены категории (группы) граждан, так называемых "групп риска", которые по роду своей профессиональной деятельности сталкиваются с большим количеством людей и должны пройти вакцинацию.

В то же время, категории (группы) граждан, относимые к группам риска, не являются индивидуально определенными.

На основании приведенных правовых норм суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемые постановления содержат общеобязательные правила (предписания), которые имеют распространение на неопределенный круг лиц, тем самым носят нормативный характер.

В соответствии со статьей 47 Конституции Российской Федерации никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом.

Пунктом 2 части 1 статьи 20 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации установлено, что верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа рассматривают в качестве суда первой инстанции административные дела в том числе об оспаривании нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представительных органов муниципальных образований.

В силу части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Как следует из материалов дела, административным истцом оспариваются постановления от 19 ноября 2021 г. N 231-П "О проведении профилактических прививок против новой коронавирусной инфекции отдельным категориям граждан по эпидемическим показаниям в Ставропольском крае" и от 21 декабря 2021 г. N 303-П "О внесении изменений в постановление главного государственного санитарного врача по Ставропольскому краю от 18 октября 2021 г. N 231-П "О проведении профилактических прививок против новой коронавирусной инфекции отдельным категориям граждан по эпидемическим показаниям в Ставропольском крае".

Как указал Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 2 постановления от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений; признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

Рассматривая и разрешая данное административное дело, суды первой и апелляционной инстанций не выполнили приведенные требования Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Судебная коллегия полагает, что данное административное дело не подлежало рассмотрению Октябрьским районным судом г. Ставрополя в порядке главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, поскольку исходя из анализа оспариваемых актов они приняты должностным лицом органа исполнительной власти регионального уровня, рассчитаны на неоднократное применение и распространяют свое действие на неопределенный круг лиц.

Вопреки выводам суда апелляционной инстанции о том, что оспариваемые постановления не являются нормативными правовыми актами, так как определение Ставропольского краевого суда от 26 августа 2022 г, которым административное дело передано по подсудности в Октябрьский районный суд г. Ставрополя для рассмотрения по существу, не отменено, фактический характер названных постановлений был определен вышестоящим судом апелляционным определением Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 1 июля 2022 г, которым административное дело направлено в Ставропольский краевой суд для рассмотрения по существу по тем основаниям, что постановления от 19 ноября 2021 г. N 231-П и от 21 декабря 2021 г. N 303-П как нормативные правовые акты были применены в отношении административного истца, тем самым затрагивают его права, свободы и законные интересы. В данном случае указания вышестоящего суда выполнены не были.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 27 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд передает административное дело на рассмотрение другого суда, если при рассмотрении административного дела в данном суде выяснилось, что оно было принято к производству с нарушением правил подсудности.

С учетом изложенного, судебная коллегия приходит к выводу о том, что данный спор подлежит рассмотрению Ставропольским краевым судом в качестве суда первой инстанции. Иные доводы жалобы подлежат проверке при разрешении требований административного иска по существу.

Руководствуясь статьями 328 - 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Октябрьского районного суда г. Ставрополя от 25 ноября 2022 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 20 апреля 2023 г. отменить, административное дело направить по подсудности в Ставропольский краевой суд для рассмотрения по существу.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня вынесения и может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня принятия судебного акта судом апелляционной инстанции, без учета времени рассмотрения дела судом кассационной инстанции.

Председательствующий И.А. Нафиков

Судьи Ю.К. Белоусова

Р.Ф. Фахретдинова

Мотивированное кассационное определение изготовлено 21 декабря 2023 г.