Кассационное определение СК по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 17 января 2024 г. по делу N 8а-13006/2023[88а-644/2024-(88а-13384/2023)]

Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Юлдашева Р.Х, судей Белоусовой Ю.К, Фахретдиновой Р.Ф.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу прокуратуры Ставропольского края

на решение Пятигорского городского суда Ставропольского края от 15.05.2023 и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 14.09.2023

по административному делу по административному исковому заявлению Карапетяна Г.В. к заместителю прокурора г.Пятигорска Шелкоплясовой М.Г, прокуратуре г.Пятигорска, прокуратуре Ставропольского края о признании незаконным и отмене решения, возложении обязанности провести дополнительную проверку и принять меры прокурорского реагирования.

Заслушав доклад судьи Пятого кассационного суда общей юрисдикции Белоусовой Ю.К, а также возражения Карапетяна Г.В. против удовлетворения кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

Карапетян Г.В. обратился в Пятигорский городской суд Ставропольского края с административным исковым заявлением к заместителю прокурора г. Пятигорска Шелкоплясовой М.Г, прокуратуре г. Пятигорска, прокуратуре Ставропольского края о признании незаконным решения заместителя прокурора г. Пятигорска Шелкоплясовой М.Г, выраженного в ответе N /он93-23 от 21.02.2023, в части непринятия мер прокурорского реагирования в отношении бездействия должностных лиц администрации г. Пятигорска по неисполнению апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда по административному делу N 2а-951/2022, и отменить его; обязать прокуратуру г. Пятигорска повторно рассмотреть жалобу Карапетяна Г.В. на бездействие должностных лиц администрации г. Пятигорска по неисполнению апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда по административному делу N 2а-951/2022 и при установлении факта нарушения действующего законодательства должностными лицами администрации г. Пятигорска принять меры прокурорского реагирования в соответствии с действующим законодательством.

Решением Пятигорского городского суда Ставропольского края от 15.05.2023, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 14.09.2023, заявленные требования удовлетворены частично, суд признал незаконным решение заместителя прокурора г. Пятигорска Шелкоплясовой М.Г, выраженное в ответе N /он93-23 от 21.02.2023. в части непринятия мер прокурорского реагирования в отношении бездействия должностных лиц администрации г. Пятигорска по неисполнению апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда по административному делу N 2а-951/2022; возложил на прокуратуру г. Пятигорска обязанность повторно рассмотреть заявление Карапетяна Г.В. от 06.02.2023 о неисполнении администрацией г. Пятигорска апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда по административному делу N 2а-951/2022. В удовлетворении требований о возложении на административных ответчиков обязанности по принятию мер прокурорского реагирования и в обращении решения суда к немедленному исполнению отказано.

Не согласившись с постановленными судебными актами, прокурор Ставропольского края обжаловал их в кассационном порядке, в обоснование кассационной жалобы приводит доводы о несоответствии выводов судов фактическим обстоятельствам дела, неверном применении норм материального и процессуального права, регулирующих спорные правоотношения, полномочия прокурора, просит состоявшие судебные решения отменить и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Кассационная жалоба поступила в Пятый кассационный суд общей юрисдикции 06.12.2023.

От карапетяна Г.В. поступили возражения на кассационную жалобу, в которой выражается несогласие с ее доводами.

В судебное заседание Пятого кассационного суда общей юрисдикции иные лица, участвующие в деле, не явились, извещены надлежащим образом по правилам статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, ходатайств об отложении рассмотрения дела не заявили. Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Исследовав материалы дела, изучив изложенные в кассационной жалобе доводы и принятые по делу судебные акты, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующим выводам.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (статья 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

В силу части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В соответствии со статьей 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации для признания решений, действий (бездействия) незаконными необходимо наличие совокупности двух условий несоответствие оспариваемого решения, действия (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца. При отсутствии хотя бы одного из названных условий решения, действия (бездействие) не могут быть признаны незаконными.

Административное судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон (часть 1 статьи 14 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Как следует из материалов дела, апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 30.06.2022 по административному делу N 2а-951/2022 (N 33а-1207/2022) признан незаконным отказ администрации г. Пятигорска в выдаче разрешения на ввод в эксплуатацию объекта завершённого строительства - многоквартирного жилого дома с офисом и пристроенным магазином, расположенного по адресу: "адрес", выраженный в письмах N 08-2730-К от 27.08.2021 и N 08-48-К от 18.01.2022, на администрацию г. Пятигорска возложена обязанность повторно рассмотреть вопрос о выдаче разрешения на ввод в эксплуатацию объекта завершенного строительства, многоквартирного жилого дома с офисом и пристроенным магазином, расположенного по адресу "адрес".

При исполнении решения суда о повторном рассмотрении вопроса, администрацией г. Пятигорска Карапетян Г.В. письмом N 08-148-к от 30.01.2023 в выдаче разрешения отказано со ссылкой на положения Градостроительного законодательства, поскольку заключение органа государственного строительного надзора о соответствии построенного, реконструированного объекта капитального строительства указанным в пункте 1 части 5 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Технический план объекта капитального строительства, подготовленный в соответствии с Федеральным законом от 13.07.2015 N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости", отсутствия осуществления при строительстве объектов капитального строительства, -проектной документации, подлежащей экспертизе, а также отсутствие в ходе его строительства государственного строительного надзора относительно соблюдения требования наличия разрешения на строительство.

Постановлением главы города Пятигорска Ставропольского края от 19.07.2002 N 1684 Карапетяну Г.В. разрешено завершение строительства многоквартирного жилого дома с офисом и пристроенным магазином по "адрес", срок действия которого закончился в 2006 г.

Согласно информации от Управления Ставропольского края по строительному и жилищному надзору от 19.01.2017 N 01-14/250 строительный надзор в отношении объекта завершенного строительства с офисом и пристроенным магазином, расположенного по адресу: "адрес" не осуществлялся, поскольку в инспекцию государственного строительного надзора управления о начале работ на объекте не поступало, данный объект не является и не являлся объектом государственного строительного надзора, заключение о соответствии требованиям технических регламентов и проектной документации по данному объекту Министерство строительство и архитектуры Ставропольского края в соответствии с пунктом 9 части 3 статьи 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации не выдавало.

06.02.2023 Карапетян Г.В. обратился в прокуратуру г. Пятигорска с заявлением (жалобой) о неисполнении решения суда, в котором просил провести прокурорскую проверку по всем изложенным в заявлении (жалобе) обстоятельствам; установить и привлечь к административной ответственности за неисполнение решения суда от 30.06.2022 по административному делу N 2а-951/2022 должностных лиц, подготовивших и подписавших письмо N 08-148-к от 30.01.2023; принять меры прокурорского реагирования, направленные на устранение допущенных нарушений действующего законодательства.

Прокуратурой проведена проверка по заявлению, по результатам которой заместителем прокурора г.Пятигорска 21.02.2023 исх. N /он93-23 Карапетяну дан ответ об отсутствии оснований для принятия мер прокурорского реагирования.

Заявителю разъяснены положения части 1 статьи 17.15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, предусматривающими административную ответственность за неисполнение должником содержащихся в исполнительном документе требований неимущественного характера в срок, установленный судебным приставом-исполнителем после вынесения постановления о взыскании исполнительского сбора, а также право направления исполнительного документа для принудительного исполнения в службу судебных приставов.

Обращение Карапетяна Г.В. в части рассмотрения вопроса о возбуждении уголовного дела по статье 286 Уголовного кодекса Российской Федерации для организации проверки в порядке статей 144 - 145 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации направлено в следственный отдел по г. Пятигорску следственного управления Следственного комитета Российской Федерации по Ставропольскому краю.

Разрешая возникший спор и признавая решение заместителя прокурора г. Пятигорска Шелкоплясовой М.Г. незаконным, суд первой инстанции исходил из того, что заместителем прокурора г. Пятигорска по поставленным в заявлении (жалобе) Карапетяна Г.В. от 06.02.2023 вопросам ответа по существу не дано, прямо поставленный в заявлении вопрос о неисполнении администрацией г.Пятигорска судебного постановления по административному делу N 2а-951/2022 не рассмотрен, при этом оспариваемый ответ от 21.02.2023 не относится к предмету обращения административного истца, а фактически сводится к исследованию обоснованности отказа в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию и порядка регистрации права собственности на объект капитального строительства, что противоречит нормам действующего законодательства, регулирующего спорные правоотношения и нарушает право административного истца на объективное и всестороннее рассмотрение его обращения, в связи с чем нарушенное право заявителя подлежит восстановлению путём повторного рассмотрения его заявления (жалобы).

С выводами суда первой инстанции согласился суд апелляционной инстанции.

Судами сделан выводы, что обращение административного истца было рассмотрено прокурором формально, по всем поставленным вопросам в обращении проверка не проведена, ответ на них дан не был, прокурором не учтено, что со стороны администрации г. Пятигорска имело место неисполнение вступившего в законную силу решение суда, что само по себе является основанием для принятием мер прокурорского реагирования, исходя из полномочий органов прокуратуры Российской Федерации.

Судебная коллегия находит выводы судебных инстанций необоснованными, основанным на неправильном применении норм материального и процессуального права, что влечет отмену состоявшихся судебных актов.

Так, порядок рассмотрения заявлений и обращений граждан в органы прокуратуры установлен статьей 10 Федеральным законом от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" и Федеральным законом от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" и иным федеральным законодательством.

Статьей 10 Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" предусмотрено, что государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо при рассмотрении обращения, в том числе обеспечивает объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения; запрашивает необходимые для рассмотрения обращения документы и материалы в других государственных органах, органах местного самоуправления и у иных должностных лиц; принимает меры, направленные на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина; дает письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов.

Статьей 12 данного федерального закона установлен 30-дневный срок рассмотрения обращения, со дня его регистрации (поступления).

Статьей 10 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" предусмотрено, что поступающие в органы прокуратуры заявления и жалобы, иные обращения рассматриваются в порядке и сроки, которые установлены федеральным законодательством, ответ на заявление, жалобу и иное обращение должен быть мотивированным, прокурор в установленном законом порядке принимает меры по привлечению к ответственности лиц, совершивших правонарушения.

Во исполнение указанных положений действующего законодательства Приказом Генпрокуратуры России от 30.01.2013 N 45 утверждена и введена в действие Инструкция о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации, пунктом 5.8 которой предусмотрено в случае проведения дополнительной проверки, запроса материалов и в других исключительных случаях срок разрешения обращений продлевается прокурором либо его заместителем с одновременным уведомлением заявителя о продлении срока рассмотрения и характере принимаемых мер, но не более чем на 30 дней.

Статьей 129 Конституции Российской Федерации определено, что прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, уголовное преследование в соответствии со своими полномочиями, а также выполняющих иные функции.

Полномочия и функции прокуратуры Российской Федерации, ее организация и порядок деятельности определяются Федеральным законом от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации".

На основании статьи 27 названного Федерального закона органы прокуратуры в своей деятельности должны обеспечить защиту прав, свобод человека и гражданина, при выявлении нарушений их прав прокурор обязан принять меры реагирования с целью их устранения. При этом орган прокуратуры в рамках установленных законом полномочий самостоятельно определяет порядок разрешения обращений и дает на них ответы.

По настоящему делу поступившее от административного истца обращение было рассмотрено заместителем прокурора и в установленные сроки, несогласие административного истца с неприятием прокурором мер прокурорского реагирования не свидетельствует о незаконности действий прокурора, либо проявленном бездействии.

Указанная в административном иске, как полагает административный истец и пришли к выводу судебные инстанции неполнота реагирования, не может служить основанием для определения необходимых действий, подлежащих совершению прокурором, поскольку орган прокуратуры в силу закона самостоятельно определяет порядок разрешения обращений граждан, иное означает вмешательство в деятельность прокуратуры и ограничение самостоятельности ее органа в принятии по результатам рассмотрения обращения заявителя итогового решения в пределах своего усмотрения в соответствии с компетенцией.

Принятие мер прокурорского реагирования на нарушения законов является прерогативой прокуроров-руководителей и их заместителей. При этом особенностью рассматриваемого участка надзорной деятельности является то, что прокуроры используют средства прокурорского реагирования, закрепленные как в статьей 22 Закона о прокуратуре, так и в статье 25.11 и главы 30 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации: постановление об освобождении лица, незаконно подвергнутого административному задержанию; представление об устранении нарушений законов; протест на постановление по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб и протестов; постановление о возбуждении производства по делу об административном правонарушении; предостережение о недопустимости нарушения закона; иные меры реагирования.

Согласно Закону о прокуратуре требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статье 22 данного Закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Закон о прокуратуре предусматривает следующие формы обращений прокурора (его заместителя):

- протест на правовой акт, противоречащий закону, нарушающий права и свободы человека и гражданина (статьи 23, 28 Закона о прокуратуре);

- представление об устранении нарушения закона, прав и свобод человека и гражданина (пункт 3 статьи 22, статьи 24, 28 Закона о прокуратуре);

- постановление о возбуждении производства об административном правонарушении (статья 25 Закона о прокуратуре).

- предостережение о недопустимости нарушения закона (статья 25.1 Закона о прокуратуре).

Протест прокурора подается на противоречащий закону либо нарушающий права человека и гражданина правовой акт.

Представление прокурора выносится об устранении нарушений закона либо нарушений прав и свобод человека и гражданина.

Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении выносится при наличии признаков административного правонарушения.

Предостережение о недопустимости нарушения закона прокурор или его заместитель направляется в письменной форме должностным лицам в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях. В случае неисполнения требований, изложенных в предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.

По настоящему делу прокурор, проведя проверку по заявлению Карапетяна Г.В. не нашел оснований для применения мер прокурорского реагирования.

Бездействие или незаконность действий, нарушающие права административного истца, в той степени, как этом предусмотрено статьей 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, со стороны административного ответчика отсутствовали.

Доказывание по административным делам осуществляется на основе принципа состязательности и равноправия сторон административного судопроизводства (часть 1 статьи 14 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Лица, участвующие в деле, обязаны доказывать обстоятельства, на которые они ссылаются как на основания своих требований или возражений, если иной порядок распределения обязанностей доказывания по административным делам не предусмотрен настоящим Кодексом (часть1 статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

В соответствие со статьей 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации для признания решений, действий (бездействия) незаконными необходимо наличие совокупности двух условий - несоответствие оспариваемого решения, действия (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца. При отсутствии хотя бы одного из названных условий решения, действия (бездействие) не могут быть признаны незаконными.

Обязанность доказать, что оспариваемым решением нарушены права, свободы и законные интересы административного истца, в силу частей 1 и 11 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации лежит на административном истце.

Административный истец в нарушение части 11 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства не доказал факт нарушения своих прав, свобод и законных интересов оспариваемым бездействием, в том числе с учетом изложенных им в обращении обстоятельств.

Выводы судов об обратном не основаны на фактических обстоятельствах дела и нормах материального права, регулирующих компетенцию и полномочия органов прокуратуры.

Фактически выводы судебных инстанций в судебных актах сводились к даче оценки возникшим правоотношениям между административным истцом и администрацией г. Пятигорска, незаконности отказа в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию при повторном рассмотрении заявления Карапетяна Г.В. при исполнении решения суда, которым возложена обязанность повторно рассмотреть такое заявление.

Исходя из принятого судом первой инстанции решения и возложенной на прокуратуру обязанности, судом признано незаконным бездействие администрации, что не являлось предметом спора, а на прокурора возложена обязанность принять меры прокурорского реагирования, направленные на выдачу административному истцу разрешения на ввод объекта эксплуатацию, что не отвечает принципам законности и обоснованности судебного решения, предусмотренных статьей 176 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Равно необоснованны суждения судебных инстанций, что обращение Карапетяна Г.В. было рассмотрено формально и ответ ему дан не по существу поставленных в обращении вопросов, поскольку такие данный прокурором ответ свидетельствует об обратном, кроме того статьей 10 Федерального закона 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" должностное лицо дает ответ по сути поставленных в обращении вопросов, что имело место по настоящему делу. В связи с этим основания для возложения на прокурора обязанности повторно рассмотреть обращение Карапетяна Г.В. отсутствовали.

Только факт требований административного истца по совершению прокурором таких действий, с учетом оснований отказа администрации г. Пятигорска во вводе многоквартирного жилого дома в эксплуатацию, не указывает о наличии у прокуратуры обязанности принять меры прокурорского реагирования, направленных на выдачу ему разрешения на ввод в эксплуатацию многоквартирного жилого дома, в том числе с учетом оснований отказа, а также принять меры к привлечению администрации к административной ответственности.

В обжалуемых судебных актах суды пришли к выводу о неисполнении администрацией вступившего в законную силу решения суда, тогда как предметом заявленных требований незаконность действий администрации не являлась, неисполнение решения суда администрацией судебным актом, а также в административном или уголовном производстве не устанавливалась. Суды вышли за пределы заявленных требований, разрешив в рамках настоящего спора помимо бездействия прокуратуры, также и бездействие администрации по неисполнению решения суда, что является нарушением требований части 1 статьи 178 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Поскольку положения действующего законодательства, судами учтены должным образом не были, судами неверно применены нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения, дана неверная оценка фактическим обстоятельствам дела, что повлекло за собой принятие неправильных судебных актов, подлежащих в связи с этим, на основании статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отмене, с принятием судебной коллегией нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований, поскольку критерии для признания со стороны незаконного бездействия, установленные статьей 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отсутствуют.

Руководствуясь статьями 328-330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Пятигорского городского суда Ставропольского края от 15.05.2023 и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 14.09.2023 отменить, в удовлетворении административного искового заявления Карапетяна Г.В. к заместителю прокурора г. Пятигорска Шелкоплясовой М.Г, прокуратуре г. Пятигорска, прокуратуре Ставропольского края о признании незаконным и отмене решения, возложении обязанности провести дополнительную проверку и принять меры прокурорского реагирования, - отказать.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня вынесения, может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вынесения судебного акта судом апелляционной инстанции, без учета времени рассмотрения дела судом кассационной инстанции.

Председательствующий Р.Х.Юлдашев

Судьи Ю.К. Белоусова

Р.Ф.Фахретдинова

Мотивированное кассационное определение изготовлено 17.01.2024.