Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 04 декабря 2023 г. по делу N 8а-36920/2023[88а-37065/2023]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Поддымова А.В, судей Найденовой О.Н, Софронова В.А, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу комитета культурного наследия Саратовской области на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвёртого апелляционного суда общей юрисдикции от 29 августа 2023 года по административному делу по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Центральный рынок" к комитету культурного наследия Саратовской области об оспаривании нормативного правового акта.

Заслушав доклад судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции Софронова В.А, объяснения представителей комитета культурного наследия Саратовской области А.В.П, А-Щ.Н.А, поддержавших доводы кассационной жалобы, представителя общества с ограниченной ответственностью "Центральный рынок" - Ш.А.А, возражавшего против удовлетворения кассационной жалобы, заключение прокурора Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Серебрякова А.А, полагавшего кассационную жалобу не подлежащей удовлетворению, судебная коллегия по административным делам

УСТАНОВИЛА:

приказом комитета культурного наследия Саратовской области (далее - Комитет) от 6 сентября 2022 года N 01-04/202 "О включении объекта, обладающего признакам объекта культурного наследия, расположенного в городе Саратове на территории, ограниченной улицами Большая Горная, Танкистов, Соколовая, им. Е.И. Пугачева, в перечень выявленных объектов культурного наследия" (далее также приказ от 6 сентября 2022 года N 01-04/202) достопримечательное место "Торговая площадь Сенная", расположенный в городе Саратове на территории, ограниченной улицами Большая Горная, Танкистов, Соколовая, время создания (возникновения) - середина XIX века, включен в перечень выявленных объектов культурного наследия.

Приказ опубликован 7 сентября 2021 года на сайте сетевого издания "Новости Саратовской губернии" www.g-64.ru.

Общество с ограниченной ответственностью "Центральный рынок" (далее - Общество) обратилось в суд с административным исковым заявлением, просило признать недействующим приказ от 6 сентября 2022 года N 01-04/202.

В обоснование административного иска сослалось на несоблюдение Комитетом порядка включения в перечень выявленных объектов культурного наследия, нарушение процедуры принятия и утверждения акта об установлении историко-культурной ценности объекта.

Решением Саратовского областного суда от 30 января 2023 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Четвёртого апелляционного суда общей юрисдикции от 29 августа 2023 года решение областного суда отменено, по делу принято новое решение, которым приказ от 6 сентября 2022 года N 01- 04/202 признан недействующим со дня принятия.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 27 октября 2023 года, представитель Комитета просит отменить апелляционное определение, оставить в силе решение областного суда. Повторяя доводы, изложенные в судах нижестоящих инстанций, настаивает на соблюдении порядка принятия нормативного правового акта, поскольку Комитет наделен собственными полномочиями по выявлению объектов, обладающих признаками объектов культурного наследия; натурное обследование и фотофиксация объекта были проведены, историко-архивное и библиографическое исследование объекта проводилось государственным автономным учреждением культуры, для установления его историко-культурной ценности материалы были получены в архиве и городском бюро технической инвентаризации, вопрос установления историко-культурной ценности рассмотрен общественным научно-методическим советом, решение принято единогласно. На основании утвержденного Комитетом акта об установлении историко-культурной ценности издан оспариваемый приказ.

По мнению автора кассационной жалобы, отсутствие заявления о включении объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, в соответствующий реестр и запросов, направляемых в случае поступления такого заявления, а также отсутствие списка объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, не свидетельствует о нарушении порядка принятия приказа; список носит временный характер, объекты исключаются из него в течение 90 дней в связи с проведением работ по установлению историко-культурной ценности объекта. С выводами суда апелляционной инстанции о том, что историко-культурная ценность объекта как достопримечательного места не рассматривалась на заседании общественного научно-методического совета, информация о данном объекте не анализировалась, заявитель кассационной жалобы не согласен.

Кроме того, на день рассмотрения дела в апелляционном порядке оспариваемый приказ утратил силу в связи с включением 6 апреля 2023 года названного достопримечательного места в единый государственный реестр объектов культурного наследия в категории объектов местного значения, утверждением границ территории и предмета охраны.

По мнению заявителя кассационной жалобы, при рассмотрении дела не доказан факт нарушения прав административного истца.

Проверив в соответствии с требованиями части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правильность применения и толкования судами норм материального права и норм процессуального права в пределах доводов кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

По настоящему административному делу такие нарушения были допущены судом апелляционной инстанции.

Статьей 3 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 73-ФЗ) к объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации в целях данного Федерального закона отнесены объекты недвижимого имущества (включая объекты археологического наследия) и иные объекты с исторически связанными с ними территориями, произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры.

Объекты культурного наследия в соответствии с настоящим Федеральным законом подразделяются на виды, к числу которых, в числе прочих, относятся:

памятники - отдельные постройки, здания и сооружения с исторически сложившимися территориями; мемориальные квартиры; мавзолеи, отдельные захоронения; произведения монументального искусства; объекты науки и техники, включая военные; объекты археологического наследия;

достопримечательные места - творения, созданные человеком, или совместные творения человека и природы, в том числе места традиционного бытования народных художественных промыслов; центры исторических поселений или фрагменты градостроительной планировки и застройки; памятные места, культурные и природные ландшафты, связанные с историей формирования народов и иных этнических общностей на территории Российской Федерации, историческими (в том числе военными) событиями, жизнью выдающихся исторических личностей; объекты археологического наследия; места совершения религиозных обрядов; места захоронений жертв массовых репрессий; религиозно-исторические места.

В соответствии с пунктом 1 статьи 16.1 Федерального закона N 73-ФЗ, региональные органы охраны объектов культурного наследия, муниципальные органы охраны объектов культурного наследия организуют проведение работ по выявлению и государственному учету объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия в соответствии со статьей 3 указанного федерального закона, а порядок проведения работ по выявлению объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, и государственному учету объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, устанавливается федеральным органом охраны объектов культурного наследия.

В целях реализации указанных положений приказом Министерства культуры Российской Федерации от 2 июля 2015 года N 1905 утвержден Порядок проведения работ по выявлению объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, и государственному учету объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия (далее также Порядок N 1905), который определяет процедуру проведения таких работ.

Пунктом 3 статьи 16.1 Федерального закона N 73-ФЗ установлено, что региональный орган охраны объектов культурного наследия, в который направлено заявление о включении в реестр объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, организует в срок не более девяноста рабочих дней со дня регистрации в региональном органе охраны объектов культурного наследия указанного заявления работу по установлению историко-культурной ценности объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, в том числе с привлечением специалистов в области охраны объектов культурного наследия. Порядок организации работы по установлению историко-культурной ценности объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, устанавливается законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Во исполнение данного предписания Постановлением Правительства Саратовской области от 24 июня 2015 года N 315-П утверждено Положение о порядке организации работы по установлению историко-культурной ценности объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия (далее также Положение N 315-П).

Проверив соблюдение требований данных законодательных актов к форме, порядку принятия и введения в действие нормативного правового акта, установив, что постановлением Правительства Саратовской области от 6 декабря 2021 года N 1051-П "Вопросы комитета культурного наследия Саратовской области" полномочиями по изданию оспариваемого нормативного правового акта наделен Комитет, придя к выводу о соответствии содержания приказа от 6 сентября 2022 года N 01-04/202 нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции не нашел предусмотренных статьей 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для признания нормативного правового акта недействующим.

Отменяя решения суда и признавая приказ недействующим со дня принятия, суд апелляционной инстанции счел, что порядок его принятии был существенно нарушен.

Со ссылками на материалы дела и объяснения представителя Комитета, суд счел, что работы по выявлению объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, а также его государственному учету, в порядке, предусмотренном положениями Порядка N 1905, не проводились. В частности на данном этапе не был произведен визуальный осмотр (натурное обследование) и фотофиксация объекта, сбор документов и материалов (историко-архивные, библиографические и иные исследования) об историко-культурной ценности объекта, соответственно не проведена работа по анализу полученных документов и сведений с точки зрения истории, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры, как того требуют положения пункта 2 Порядка N 1905.

Кроме того, суд апелляционной инстанции указал на непредставление Комитетом в материалы административного дела доказательств соблюдения требований положений Порядка N 1905 о включении объекта в список объектов, обладающих признаками объектов культурного наследия. Утверждение представителя Комитета в заседании судебной коллегии о том, что данный список представлялся в суд первой инстанции, отклонены со ссылкой на его отсутствие в материалах дела, отзыв на ходатайство об истребовании доказательств.

По мнению суда апелляционной инстанции, Комитетом также был нарушен порядок организации работы по установлению историко-культурной ценности объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия. Вопреки требованиям Положения N 315-П не были направлены запросы в орган местного самоуправления, государственный архив Саратовской области, а также в архив муниципального образования области с целью получения сведений о данном объекте. Судом отклонены утверждение представителя Комитета о том, что указанная информация запрошена и проанализирована государственным автономным учреждением культуры "Научно-производственный центр по историко-культурному наследию Саратовской области" со ссылкой на представленное исследование и переписку с данным учреждением, поскольку не подтверждены основание проведения подобных работ и квалификация лиц, их проводивших.

Кроме того, судом отмечено, что на заседании Общественного совета, проведенном 23 августа 2022 года, ставился на рассмотрение вопрос о здании "Рынок Сенной", как об объекте, обладающем признаками объекта культурного наследия, то есть памятнике, а не достопримечательном месте. Особенности государственной охраны достопримечательных мест установлены статьей 56.4 Федерального закона N73-ФЗ, согласно которой достопримечательное место имеет иной предмет охраны, относительно памятника, в том числе с исторически сложившейся территорией. При отсутствии на рассмотрении Общественного совета сведений об историко-культурной ценности такого объекта как достопримечательное место - "Торговая площадь Сенная", с особенностями его предмета охраны принято решение об историко-культурной ценности указанного объекта.

Судебная коллегия находит выводы суда апелляционной инстанции о пороках принятия приказа от 6 сентября 2022 года N 01-04/202, влекущих признание его недействующим, преждевременными, сделанными без соблюдения требований процессуального закона и установления фактических обстоятельств принятия оспариваемого приказа.

Согласно разъяснениям, данным в пункте 29 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", при проверке соблюдения порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида.

Как отмечено в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3 (2021), доказывание по административным делам осуществляется на основе принципа состязательности и равноправия сторон при активной роли суда (пункт 7 статьи 6, статья 14 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации), что означает принятие судом мер для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств в целях правильного разрешения дела (часть 1 статьи 63, части 8, 12 статьи 226, часть 1 статьи 306 названного кодекса).

Данные предписания процессуального закона не были выполнены в полной мере судом апелляционной инстанции.

Сославшись на невыполнение требований по визуальному осмотру и фотофиксации объекта, сбору документов и материалов об историко-культурной ценности объекта, анализу полученных документов и сведений, а также на непредставление Комитетом в материалы административного дела доказательств включения объекта в список объектов, обладающих признаками объектов культурного наследия, суд апелляционной инстанции не принял мер для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств выполнения работ по выявлению объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, не предложил представить и не истребовал по собственной инициативе доказательства, на отсутствие которых указал в качестве обоснования вывода о существенном нарушении порядка принятия оспариваемого приказа. Откладывая 1 августа 2023 года рассмотрение дела, суд апелляционной инстанции предложил Комитету представить только копию заключения экспертизы (т. 2 л.д. 171), указание суда Комитетом было выполнено.

В заседании суда кассационной инстанции представитель Комитета сообщил, что доказательства, на отсутствие которых указано в апелляционном определении, были направлены в электронном виде в суд первой инстанции, о причинах их отсутствия в материалах дела не осведомлен; в качестве доказательства включения объекта в список объектов, обладающих признаками объектов культурного наследия, предъявил распечатку документа, пояснив, что список ведется в электронном виде. Учитывая полномочия суда кассационной инстанции, процессуальных оснований для приобщения и исследования предъявленных документов не имелось.

Указав в качестве нарушения порядка принятия оспариваемого приказа на ненаправленние запросов в архив и орган местного самоуправления, невыполнение работ по анализу полученных документов и сведений, суд апелляционной инстанции не дал в соответствии с требованиями статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оценку представленному в материалы административного дела историко-архивному и библиографическому исследованию объекта культурного наследия "Рынок Сенной", подготовленному государственным автономным учреждением культуры "Научно-производственный центр по историко-культурному наследию Саратовской области" (т. 1 л.д. 190-197), которое содержит материалы фотофиксации разных лет как самого здания, так и соответствующей территории (площади), печатные материалы (например, газеты "Коммунист, 1967 года), данные о формировании c ХIХ века площади, на которой в настоящее время расположен рынок, истории его строительства и восстановления после пожара, архитектурное описание как здания рынка, так и расположенных на данной территории зданий гостиницы и дома быта.

Поскольку содержание историко-архивного и библиографического исследования не являлось предметом оценки суда апелляционной инстанции, наличие в нем описания торговой площади не проверялось, судебная коллегия находит преждевременными указания суда о том, что вопрос историко-культурной ценности достопримечательного места "Торговая площадь Сенная" рассмотрен Общественным советом в отсутствие соответствующих сведений.

Как указано в апелляционном определении, по результатам исследования протокола заседания от 23 августа 2022 года N 40 Общественный совет пришел к выводу о невозможности рассмотрения отдельно здания (рынка), как обладающего признаками объекта культурного наследия, от его территории, в связи с чем единогласно решено, что объект обладает признаками объекта культурного наследия в виде достопримечательного места "Торговая площадь Сенная".

Принятие Общественным советом такого решения по вопросу установления историко-культурной ценности здания "Рынок Сенной" не свидетельствует о нарушении конкретных предписаний закона, устанавливающих порядок принятия нормативного правового акта, при наличии у Общественного совета сведений, позволяющих установить, что признаками объекта культурного наследия в виде достопримечательного места обладает сама площадь со зданием рынка, в том числе исходя из содержания представленного историко-архивного и библиографического исследования.

Что касается указаний суда о принятии Общественным советом названного решения без учета особенностей предмета охраны для достопримечательного места, судебная коллегия отмечает, что вопросы, касающиеся конкретного предмета охраны разрешаются после принятия решения о включении объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, в перечень выявленных объектов культурного наследия (часть 1 статьи 18 Федерального закона 73-ФЗ).

Исходя из приведенных разъяснений пункта 29 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", основанием для признания нормативного правового акта недействующим могут являться только существенные нарушения порядка его принятия.

Квалифицируя установленные нарушения порядка принятия приказа как существенные, суд апелляционной инстанции указал, что они не могут быть преодолены, несмотря на окончание проведения государственной историко-культурной экспертизы в силу наличия аргументированных возражений административного истца относительно её результатов и намерений последнего их оспорить в рамках иного судебного процесса.

По убеждению судебной коллегии указанные обстоятельства не свидетельствуют о существенности нарушений, допущенных, по мнению суда апелляционной инстанции, при принятии оспариваемого приказа, поскольку никак не характеризуют данные нарушения.

Сама по себе невозможность восполнения какого-либо недостатка процедуры принятия нормативного правового акта, не свидетельствует безусловно о существенности нарушения. Так, не может быть признано существенном нарушением порядка принятия оспариваемого приказа ненаправление запроса в орган местного самоуправления, если на основании иных полученных материалов, в том числе ответов органов технической инвентаризации, архивных документов, проанализированных специалистом государственного учреждения культуры, архитектурного описания, было достоверно установлено наличие признаков объекта культурного наследия.

При таких данных судебная коллегия находит допущенные судом апелляционной инстанции нарушения процессуального закона существенными, способными повлечь принятие неправильного решения по делу. Административное дело подлежит направлению на новое апелляционное рассмотрение, поскольку для решения вопроса о соблюдении порядка принятия приказа от 6 сентября 2022 года N 01-04/202, существенности допущенных при этом нарушений, необходимо установить фактические обстоятельства его принятия с соблюдением принципов административного судопроизводства, в том числе принципа состязательности и равноправия сторон административного судопроизводства при активной роли суда (пункт 7 статьи 6 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвёртого апелляционного суда общей юрисдикции от 29 августа 2023 года отменить, административное дело направить на новое рассмотрение в Четвёртый апелляционный суд общей юрисдикции.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключается срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Председательствующий

Судьи

Кассационное определение изготовлено в полном объеме 18 декабря 2023 года.