Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 18 декабря 2023 г. по делу N 8а-38115/2023[88а-38106/2023]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Поддымова А.В, судей Софронова В.А, Шароновой Е.С.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации муниципального образования Узловский район Тульской области на решение Узловского районного суда Тульской области от 30 марта 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Тульского областного суда от 20 июня 2023 года по административному делу по административному исковому заявлению Узловского межрайонного прокурора Тульской области, действующего в интересах неопределенного круга лиц, к администрации муниципального образования Узловской район Тульской области об обязании принять меры по капитальному ремонту кровли.

Заслушав доклад судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции Шароновой Е.С, возражения прокурора четвертого отдела (апелляционно-кассационного) (с дислокацией в городе Самаре, городе Саратове) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Серебрякова А.А. относительно кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

Узловский межрайонный прокурор обратился в суд с административным иском к администрации муниципального образования Узловский район Тульской области (далее также - Администрация) и просил признать незаконным бездействие, выразившееся в непринятии мер по устранению причин протекания кровли многоквартирного дома "адрес", обязать Администрацию в течение одного года после вступления в законную силу решения суда организовать работы по проведению капитального ремонта кровли многоквартирного дома "адрес".

В обоснование требований прокурор указал, что по обращению Старцевой Е.Е, проживающей по адресу: "адрес", Узловской межрайонной прокуратурой Тульской области проведена проверка, в ходе которой установлено, что в соответствии с муниципальным контрактом от 17 августа 2016 года N 552 на приобретение жилых помещений (благоустроенных квартир) в многоквартирном доме с долевым участием в строительстве муниципального образования города Узловая Узловского района Тульской области для переселения граждан, проживающих в аварийных жилых домах г. Узловая Узловского района Тульской области, застройщиком обществом с ограниченной ответственностью "Алза" (далее ООО "Алза") после получения разрешения на ввод многоквартирных домов в эксплуатацию Администрации были переданы квартиры в многоквартирном жилом доме "адрес".

В соответствии с проектной документацией, разработанной МП ИРГ "НИЖЕГОРДГРАЖДАННИИПРОЕКТ", кровля дома скатная, покрытие - профнастил земельного цвета.

Из актов о приемке выполненных работ к муниципальным контрактам, а также экспертных заключений к ним следует, что устройство кровли в доме выполнено в полном объеме в соответствии с условиями контрактов, в том числе техническим заключением, являющимся приложением к контракту. Работы оплачены, дом введен в эксплуатацию, однако с 2017 года кровля дома протекает, в связи с чем, жильцы квартир N 30, 32, 37, 39 обращались в Администрацию, однако мер по устранению недостатков кровли не принято. Согласно техническому заключению общества с ограниченной ответственностью "Тульская проектно-строительная Компания "СТРОЙЭКСПЕРТИЗА", выполненная конструкция крыши здания (плоская совмещенная) не соответствует конструкции крыши здания (скатная), указанной в проекте МП ИРГ "НИЖЕГОРДГРАЖДАННИИПРОЕКТ", фактический состав кровельного "пирога" не соответствует требованиям проекта, а именно: отсутствуют пароизоляция, теплоизоляция, уклонообразующий слой, разделительный слой, полимерная мембрана, геотекстиль иглопробивной термообработанный, балласт из гранитного щебня фракции 20-40 мм. Также из технического заключения следует, что для устранения периодических протечек конденсированной воды во внутренние помещения жилых квартир необходимо выполнить разборку кровельного пирога по всей площади кровли с последующим восстановлением в соответствии с проектом, разработанным специализированной организацией. В целях предотвращения разрушения кирпичной кладки фасада здания, а также периодического затопления балконов в рамках разработки проекта на капитальный ремонт крыши здания, необходимо разработать проектное решение водоотвода с кровельного покрытия, конструкция которого будет позволять отводить атмосферные осадки с кровельного покрытия без причинения ущерба конструкциям здания и имуществу жильцов многоквартирного жилого дома.

Полагал, что Администрацией выдано разрешение на ввод в эксплуатацию дома, кровля которого выполнена не в соответствии с проектной документацией, что повлекло неэффективное использование бюджетных средств, не достигнуты цели и задачи Программы переселения граждан из аварийного жилья. Протекание кровли дома в процессе его эксплуатации не обеспечивает безопасные условия для проживания и пребывания людей в нем, причиняет ущерб имуществу граждан и муниципальному имуществу, что является недопустимым.

Застройщик ООО "Алза" решением Арбитражного суда Чувашской Республики от 12 ноября 2019 года признан несостоятельным (банкротом), открыто конкурсное производство. Общество с ограниченной ответственностью "Управляющая компания "Жилфонд-Центр" (далее ООО "УК "Жилфонд-Центр"), осуществляющее управление домом, не имеет возможности надлежащим образом содержать общее имущество многоквартирного дома (кровлю), поскольку в рамках текущего ремонта невозможно устранить выявленные недостатки, необходимо проведение капитального ремонта кровли.

Решением Узловского районного суда Тульской области от 30 марта 2023 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Тульского областного суда от 20 июня 2023 года, административные исковые требования Узловского межрайонного прокурора Тульской области, действующего в интересах неопределенного круга лиц, удовлетворены. Признано незаконным бездействие Администрации, выразившееся в непринятии мер по устранению причин протекания кровли многоквартирного дома "адрес". На Администрацию возложена обязанность в течение одного года со дня вступления данного решения суда в законную силу организовать работы по проведению капитального ремонта кровли многоквартирного дома "адрес".

В кассационной жалобе, поданной 16 октября 2023 года через Узловский районный суд Тульской области, поступившей в Первый кассационный суд общей юрисдикции 14 ноября 2023 года, заявитель просит отменить судебные акты судов первой и апелляционной инстанций, как незаконные и необоснованные.

В доводах жалобы указано, что дом, расположенный по адресу: "адрес", является трехэтажным многоквартирным домом, состоящим из 39 квартир, из которых в муниципальной собственности находятся 6 квартир, остальные переданы по договорам социального найма для проживания граждан, Администрацией по акту приема передачи приняты объекты долевого строительства - квартиры, которые на основании соглашений о предоставлении жилых помещений переданы в собственность гражданам по муниципальной адресной программе "Переселение граждан из аварийного жилищного фонда на территории муниципального образования город Узловая Узловского района Тульской области на 2013-2017 годы с учетом малоэтажного строительства" (далее также - Программа переселения). Вышеуказанный многоквартирный дом введен в эксплуатацию 25 сентября 2017 года и передан в управление управляющей компании ООО "УК "Жилфонд - Центр", обязанной в силу закона содержать в надлежащем состоянии общее имущество многоквартирного дома. В период осуществления деятельности по управлению многоквартирным домом управляющая компания в интересах собственников жилых помещений не предъявляла соответствующих требований ни к Администрации, ни к застройщику.

О времени и месте рассмотрения дела иные лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом. На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия рассмотрела дело в их отсутствие.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Такие нарушения при рассмотрении настоящего дела допущены судами первой и апелляционной инстанций.

Как установлено судами и следует из материалов дела, постановлением Администрации от 9 апреля 2013 года N 206 утверждена муниципальная Программа переселения.

С целью исполнения данной программы 17 августа 2016 года между Администрацией (участник долевого строительства) и ООО "Алза" (застройщик) заключен муниципальный контракт N 552, в силу которого застройщик обязуется в предусмотренный контрактом срок (не позднее 20 декабря 2016 года) своими силами и (или) с привлечением третьих лиц построить на земельном участке с кадастровым номером N многоквартирный дом по адресу: "адрес"; на земельном участке с кадастровым номером N дом "адрес", на земельном участке с кадастровым номером N дом "адрес" и после получения разрешения на ввод в эксплуатацию многоквартирных домов передать участнику долевого строительства в муниципальную собственность расположенные в них жилые помещения (квартиры), соответствующие требованиям, изложенным в техническом задании на приобретение 10 жилых помещений (благоустроенных квартир) для переселения граждан, проживающих в аварийных домах муниципального образования город Узловая Узловского района Тульской области.

Также 17 августа 2016 года между Администрацией (участник долевого строительства) и ООО "Алза" (застройщик) заключен муниципальный контракт N 553. Обязанности застройщика по данному контракту заключаются в передаче участнику долевого строительства в тех же домах, что поименованы в муниципальном контракте N 552, тридцати шести жилых помещений (благоустроенных квартир) для переселения граждан, проживающих в аварийных домах муниципального образования город Узловая Узловского района Тульской области.

На основании актов приема-передачи объектов долевого строительства (квартир) от 4 октября 2017 года состоялась передача Администрации, как участнику долевого строительства, квартир в доме "адрес".

В настоящее время в собственности муниципального образования находится 6 квартир, остальные квартиры на основании постановления Администрации от 9 октября 2017 года N 1301 в рамках исполнения Программы переселения предоставлены гражданам по договорам социального найма и в собственность.

Указанный жилой дом передан в управление ООО "УК "Жилфонд" по договору управления от 20 ноября 2018 года, а с 7 июля 2022 года услуги по управлению домом оказывает ООО "УК "Жилфонд-Центр".

Обращаясь в суд с настоящими требованиями, прокурор указал, что после заселения жилых помещений в 2017 году в кровле дома обнаружились дефекты, вызывающие протечки, в связи с чем, в Администрацию и управляющую компанию с 2017 по 2022 г.г. поступали обращения жильцов квартир верхних этажей.

Как следует из технического заключения N 108-22, подготовленного обществом с ограниченной ответственностью "Тульская проектно-строительная Компания "СТРОЙЭКСПЕРТИЗА" по заявке общества с ограниченной ответственностью "Управляющая компания "Жилфонд" (далее ООО "УК "Жилфонд"), фактически выполненная конструкция крыши дома "адрес" (плоская совмещенная) не соответствует конструкции крыши здания (скатная), указанной в проекте 1485-01-АР, разработанном НГП "Институт развития города. НИЖЕГОРОДГРАЖДАНПРОЕКТ". Причиной протечек кровли жилого дома является нарушения требований проектной документации, допущенные застройщиком при возведении дома.

Устранить допущенные нарушения силами застройщика ООО "Алза" в настоящее время невозможно, поскольку он прекратил свою деятельность и решением Арбитражного суда Чувашской Республики от 12 ноября 2019 года признан несостоятельным (банкротом), в отношении него открыто конкурсное производство.

Копия вышеуказанного технического заключения направлена в Администрацию для ознакомления и принятия решения о проведении капитального ремонта кровли дома.

Согласно ответу заместителя главы Администрации, дом "адрес" включен в региональную программу капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах. Капитальный ремонт общего имущества в многоквартирных домах, в том числе крыши, запланирован на 2044-2046 г.г, выделение денежных средств на капитальный ремонт Администрацией невозможно, рекомендовано осуществить текущий ремонт кровли и водосточной системы в рамках обслуживания многоквартирного дома.

8 сентября 2022 года Узловской межрайонной прокуратурой Тульской области в адрес Администрации внесено представление N 7-04-2022/452 по вопросу протечек кровли дома и непроведения капитального ремонта крыши дома "адрес", однако до настоящего времени ремонтные работы не проведены, протечки кровли не устранены.

Удовлетворяя заявленные требования, суды руководствовались положениями статьи 309 Гражданского кодекса Российской Федерации, главы 37 Гражданского кодекса Российской Федерации, нормами Градостроительного кодекса Российской Федерации и пришли к выводу о том, что Администрацией было допущено бездействие, выразившееся в непринятии мер по устранению причин протекания кровли многоквартирного дома, поскольку, являясь заказчиком по муниципальным контрактам, административный ответчик не осуществил надлежащий строительный контроль за выполнением застройщиком (ООО "Алза") строительных работ, а равно в полном объеме не проверил их на соответствие техническим и эксплуатационным требованиям, не предпринял достаточных и своевременных мер по устранению недостатков и дефектов строительства в течение гарантийного срока, что повлекло существенное нарушение прав граждан на благоприятное и безопасное проживание в многоквартирных домах.

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции не может согласиться с такими выводами судов ввиду следующего.

Общие положения об участии прокурора в административном деле закреплены в статье 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, которая предусматривает обращение прокурора в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами. Административное исковое заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина, являющегося субъектом административных и иных публичных правоотношений, может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд.

В силу части 4 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор в пределах своей компетенции может обратиться в суд с административными исковыми заявлениями о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагает, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

При этом административное исковое заявление прокурора должно соответствовать требованиям, предусмотренным частью 6 статьи 125 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, согласно которой в нем должны быть в частности указаны сведения о том, какие права, свободы и законные интересы лица, обратившегося в суд, или иных лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление, нарушены, или о причинах, которые могут повлечь за собой их нарушение.

Вместе с тем, обратившись в суд с требованиями о признании незаконным бездействия Администрации, выразившегося в непринятии мер по устранению причин протекания кровли многоквартирного дома, прокурор не указал лиц, в защиту которых подано административное исковое заявление и сведения о том, какие права свободы и законные интересы таких лиц были нарушены.

Кроме того, Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации, обязывая административного ответчика доказать законность принятых им и оспариваемых решений, действий (бездействия), а также подтверждать факты, на которые он ссылается как на основания своих возражений, одновременно предусмотрел, что по таким административным делам административный истец, прокурор, органы, организации и граждане, обратившиеся в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц или неопределенного круга лиц, не обязаны доказывать незаконность оспариваемых ими решений, действий (бездействия), но обязаны указывать, каким нормативным правовым актам, по их мнению, противоречат данные решения, действия (бездействие); подтверждать сведения о том, что оспариваемым решением, действием (бездействием) нарушены или могут быть нарушены права, свободы и законные интересы административного истца или неопределенного круга лиц либо возникла реальная угроза их нарушения; подтверждать иные факты, на которые административный истец, прокурор, органы, организации и граждане ссылаются как на основания своих требований (часть 2 статьи 62).

Как следует из разъяснений, содержащихся в пунктах 5, 15 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2022 года N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации", к бездействию относится неисполнение (уклонение от исполнения) наделенными публичными полномочиями органом или лицом обязанности, возложенной на него нормативными правовыми и иными актами, определяющими его полномочия.

Рассмотрение дел по правилам главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации осуществляется на основе принципа состязательности и равноправия сторон при активной роли суда (пункт 7 статьи 6 и статья 14 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, определяются судом в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле.

Суд также не связан основаниями и доводами заявленных требований (часть 3 статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации), то есть независимо от доводов административного иска (заявления) суд, в том числе по своей инициативе, выясняет имеющие значение для дела обстоятельства, предусмотренные частью 9 статья 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в частности, порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен; основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами; соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Вместе с тем, установив, что административный ответчик не осуществил надлежащий строительный контроль за выполнением застройщиком строительных работ в рамках муниципальных контрактов NN 552, 553, предметом которых являлось приобретение жилых помещений (благоустроенных квартир) путем участия в долевом строительстве многоквартирных домов в целях исполнения Программы переселения, суды пришли к выводам, что дефекты кровли, отраженные в техническом заключении ООО "Тульская проектно-строительная Компания "СТРОЙЭКСПЕРТИЗА", могут быть устранены исключительно путем проведения капитального ремонта.

Вместе с тем, судами не приняты во внимание приведенные выше правовые нормы с учетом акта их толкования и правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, выраженная в определении от 27 января 2022 года N 98-О, в соответствии с которой реализация прокурором процессуального права на обращение в суд не предопределяет содержащихся в судебном решении по соответствующему заявлению прокурора выводов суда, которые основываются на результатах исследования и оценки доказательств и установления на их основе фактических обстоятельств конкретного дела.

Из содержания судебных актов не следует, что судебные инстанции воспользовались своей активной ролью и установили правовую природу заявленного прокурором требования, либо дали правильную правовую квалификацию спорным правоотношениям, в том числе не определили, к какой сфере правоотношений: публичной или частно-правовой относится заявленное требование, соответственно не применили нормы материального права, подлежащие применению к спорным правоотношениям, не приняли всех мер для всестороннего и полного установления юридически значимых обстоятельств по настоящему делу и, сославшись на положения главы 37 Гражданского кодекса Российской Федерации о подряде, фактически рассмотрели требования, как вытекающие из нарушений условий муниципальных контрактов, обусловленных отсутствием должного строительного контроля за выполнением строительных работ.

Возложив на Администрацию обязанность организовать работы по проведению капитального ремонта кровли многоквартирного дома, судебные инстанции также не приняли во внимание, что в соответствии с частью 8.1 статьи 55.24 Градостроительного кодекса Российской Федерации в случаях, определенных Правительством Российской Федерации, при проведении текущего ремонта зданий, сооружений может осуществляться замена и (или) восстановление отдельных элементов строительных конструкций таких зданий, сооружений (за исключением элементов несущих строительных конструкций), элементов систем инженерно-технического обеспечения и сетей инженерно-технического обеспечения таких зданий, сооружений.

Так, пунктом 12 постановления Правительства Российской Федерации от 30 ноября 2021 года N 2120 "Об осуществлении замены и (или) восстановления отдельных элементов строительных конструкций зданий, сооружений, элементов систем инженерно-технического обеспечения и сетей инженерно-технического обеспечения при проведении текущего ремонта зданий, сооружений" к таким элементам отнесены кровли, в том числе их части, если это не влечет изменение характеристик здания, сооружения, предусмотренных утвержденной проектной документацией, и (или) не влияет на конструктивную надежность и безопасность здания, сооружения.

Таким образом, ремонт кровельного покрытия, в том числе с применением новых материалов или устройства иных инженерных конструкций, может быть осуществлен в рамках выполнения работ по текущему ремонту общедомового имущества в случае, если это не влечет изменение характеристик здания, сооружения, предусмотренных утвержденной проектной документацией, и (или) не влияет на конструктивную надежность и безопасность здания, сооружения.

Кроме того, суд первой инстанции, рассматривая дело по правилам административного судопроизводства, дал оценку техническому заключению от 18 мая 2022 года N 108-22, на основании которого установлен факт несоответствия выполненных работ по строительству жилого дома "адрес" проектной документации, а также требованиям строительных норм и правил, по нормам статей 56, 67 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, указав, что административным ответчиком не представлено допустимых и относимых доказательств, опровергающих выводы технического заключения.

Между тем, положениями статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрена обязанность административного ответчика доказать законность оспариваемых решений, действий (бездействия).

Однако, надлежащей правовой оценки доводам административного ответчика о возможности осуществления текущего ремонта кровли и водосточной системы в рамках обслуживания многоквартирного дома судами не дано.

В силу статей 3, 9, 14 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правильное рассмотрение и разрешение административного дела обеспечиваются соблюдением положений, предусмотренных законодательством об административном судопроизводстве, точным и соответствующим обстоятельствам административного дела правильным толкованием и применением законов и иных нормативных правовых актов, в том числе регулирующих отношения, связанные с осуществлением государственных и иных публичных полномочий.

При таких обстоятельствах обжалуемые судебные акты не могут признаваться законными, обоснованными, отвечающими задачам и принципам административного судопроизводства, в связи с чем они подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 328-330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации

определила:

решение Узловского районного суда Тульской области от 30 марта 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Тульского областного суда от 20 июня 2023 года отменить.

Дело направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции - Узловский районный суд Тульской области.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который исчисляется со следующего дня после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 21 декабря 2023 года.

Председательствующий

Судьи