Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 09 ноября 2023 г. по делу N 66а-2948/2023

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Стоян Е.В, судей Васильевой Т.И, Синьковской Л.Г, при секретаре А.В.

с участием прокурора ФИО1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N3а-253/2023 по апелляционной жалобе административного истца ФИО2 на решение Рязанского областного суда от 13 июля 2023 года, которым отказано в удовлетворении административного искового заявления ФИО2 к Думе Клепиковского муниципального района Рязанской области о признании недействующим решения N 71 от 27 сентября 2018 года "Об утверждении Положения о порядке и условиях проведения конкурса на замещение должности главы администрации муниципального образования -Клепиковский муниципальный район".

Заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Стоян Е.В, заключение прокурора ФИО1 судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

решением Думы Клепиковского муниципального района Рязанской области от 27 сентября 2018 года N 71 утверждено Положение о порядке и условиях проведения конкурса на замещение должности главы администрации муниципального образования - Клепиковский муниципальный район (далее Положение). Решениями Думы Клепиковского муниципального района Рязанской области от 25 февраля 2021 года N 14, от 25 марта 2021 года N 24 в указанное Положение внесены изменения. Нормативные правовые акты официально опубликованы в установленном порядке в информационном бюллетене муниципального образования - Клепиковский муниципальный район от 27 сентября 2018 года N 360, 25 февраля 2021 года N 515, 25 марта 2021 года N523.

В силу статьи 1 нормативного правового акта Положение определяет порядок и условия проведения конкурса на замещение должности главы администрации муниципального образования - Клепиковский муниципальный район, а также порядок формирования и организации деятельности комиссии по проведению конкурса на замещение должности главы администрации муниципального образования - Клепиковский муниципальный район.

Статьёй 5 оспариваемого Положения предусмотрено, что конкурсная комиссия является коллегиальным органом, образованным для проведения конкурса на замещение должности главы администрации муниципального образования - Клепиковский муниципальный район. Конкурсная комиссия в пределах своей компетенции независима от органов государственной власти и органов местного самоуправления. Компетенция, полномочия и порядок деятельности конкурсной комиссии устанавливаются настоящим Положением (пункт 1).

В соответствии с пунктом 2 статьи 5 Положения общее количество членов конкурсной комиссии составляет 8 человек. В случае, предусмотренном абзацем третьим части 2 статьи 34 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", при формировании конкурсной комиссии в муниципальном образовании - Клепиковский муниципальный район одна четвертая часть членов конкурсной комиссии назначается Думой, одна четвертая - Советом депутатов муниципального образования - Спас-Клепиковское городское поселение, а половина - Губернатором Рязанской области. Конкурсная комиссия формируется на срок проведения конкурса на замещение должности главы администрации муниципального образования - Клепиковский муниципальный район.

Согласно пункту 3 статьи 5 Положения членами конкурсной комиссии не могут быть: лица, не имеющие гражданства Российской Федерации (подпункт "а"); граждане Российской Федерации, признанные недееспособными или ограниченно дееспособными решением суда, вступившим в законную силу (подпункт "б"); лица, состоящие в близком родстве или свойстве с претендентами (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей) (подпункт "в); лица, которые находятся в непосредственном подчинении у претендентов (подпункт "г"); лица, в отношении которых вступил в законную силу обвинительный приговор суда (подпункт "д"). В случае, если член конкурсной комиссии не может исполнять свои обязанности, то он в письменной форме сообщает в орган, назначивший его. При этом орган, назначивший члена конкурсной комиссии, производит его замену.

ФИО2 обратился в суд с административным исковым заявлением, с учётом уточнения, о признании недействующим решения от 27 сентября 2018 года N 71 "Об утверждении Положения о порядке и условиях проведения конкурса на замещение должности главы администрации муниципального образования - Клепиковский муниципальный район". В обоснование заявленных требований указано, что оспариваемым Положением нарушено его право, как претендента на должность главы местной администрации, быть избранным в органы муниципальной власти с непосредственным участием местных жителей. Положение не предусматривает право на участие жителей муниципального образования в избрании главы администрации муниципального образования, ограничивает гарантированные активные избирательные права жителей района принимать личное участие в формировании конкурсной комиссии по выборам главы администрации Клепиковского района, что не соответствуют статье 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", части 2 статьи 17 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", статье 10 и пункту 1.1 статьи 20 Устава Клепиковского муниципального района Рязанской области.

По мнению административного истца, Положение не содержит наименование субъекта Российской Федерации, в котором находится муниципальное образование - Клепиковский район, что противоречит пункту 1 статьи 9.1 Федерального закона N 131-ФЗ от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", устанавливающему, что наименование муниципальных образований должно содержать указание на его статус и субъект Российской Федерации, в котором расположено данное муниципальное образование.

Административный истец полагает, что статья 5 Положения позволяет участвовать в качестве члена конкурсной комиссии депутату муниципального образования и главе Клепиковского муниципального района, что не соответствует: подпунктам "г", "д" части 1 статьи 29 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", части 1 статьи 10 Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", части 17 Указа Президента Российской Федерации N 112 "О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации", пункту 10 статьи 22 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации".

Решением Рязанского областного суда от 13 июля 2023 года в удовлетворении административного искового заявления ФИО2 отказано.

В апелляционной жалобе ФИО2 настаивая на доводах административного иска, просит решение суда, как необоснованное и не соответствующее фактическим обстоятельствам дела, отменить и принять по делу новое решение о признании недействующим с момента принятия решение Думы Клепиковского муниципального района Рязанской области от 27 сентября 2018 года N 71 "Об утверждении Положения о порядке и условиях проведения конкурса на замещение должности главы администрации муниципального образования - Клепиковский муниципальный район".

Относительно доводов апелляционной жалобы представителем Думы Клепиковского муниципального района Рязанской области и прокурором, представлены возражения об их несостоятельности и законности судебного решения.

В заседание суда апелляционной инстанции не явились лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. Представителями Думы Клепиковского муниципального района Рязанской области и администрации муниципального образования - Клепиковский муниципальный район заявлены ходатайства о рассмотрении административного дела в их отсутствие. На основании статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, с учётом положений частей 8 и 9 статьи 96 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие неявившихся лиц.

Судебная коллегия, проверив материалы дела, заключение прокурора, полагавшего, что решение суда не подлежит отмене, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на апелляционную жалобу, приходит к следующему.

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции, сославшись на положения Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Устава муниципального образования - Клепиковский муниципальный район, принятого решением Клепиковского районного Совета депутатов Рязанской области от 16 августа 1996 года N 35, исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах компетенции с соблюдением порядка опубликования, не противоречит положениям федерального законодательства, регламентирующего организацию местного самоуправления, не нарушает прав и законных интересов административного истца, и в этой связи пришёл к обоснованному выводу об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Судебная коллегия полагает, что выводы суда соответствуют обстоятельствам дела и согласуются с нормами материального права, регулирующими спорное правоотношение.

Установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации установлены Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ).

Частями 1 и 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ установлено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, приведенному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктами 1, 5 части 2 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ глава муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса; в случае избрания представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, возглавляет местную администрацию.

Согласно части 2.1 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года N131-ФЗ порядок проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования устанавливается представительным органом муниципального образования. Порядок проведения конкурса должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса.

Кандидатом на должность главы муниципального образования может быть зарегистрирован гражданин, который на день проведения конкурса не имеет в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" ограничений пассивного избирательного права для избрания выборным должностным лицом местного самоуправления.

Общее число членов конкурсной комиссии в муниципальном образовании устанавливается представительным органом муниципального образования.

В муниципальном районе, муниципальном округе, городском округе, городском округе с внутригородским делением, во внутригородском муниципальном образовании города федерального значения половина членов конкурсной комиссии назначается представительным органом соответствующего муниципального образования, а другая половина - высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

В поселении, во внутригородском районе половина членов конкурсной комиссии назначается представительным органом поселения, внутригородского района, а другая половина - главой соответствующего муниципального района, городского округа с внутригородским делением.

В случае, предусмотренном абзацем третьим части 2 статьи 34 настоящего Федерального закона, при формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе одна четвертая членов конкурсной комиссии назначается представительным органом муниципального района, одна четвертая - представительным органом поселения, являющегося административным центром муниципального района, а половина - высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

В силу статьи 45 Устава муниципального образования - Клепиковский муниципальный район, принятого решением Клепиковского районного Совета депутатов Рязанской области от 16 августа 1996 года N 35, представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, а именно Клепиковского муниципального района Рязанской области.

Согласно пункту 1 статьи 52 Устава муниципального образования исполнительно-распорядительные функции местного самоуправления в муниципальном образовании - Клепиковский муниципальный район осуществляет администрация муниципального образования - Клепиковский муниципальный район, возглавляемая главой администрации муниципального образования - Клепиковский муниципальный район.

Исходя из пункта 4 статьи 52 Устава муниципального образования - Клепиковский муниципальный район глава администрации муниципального образования - Клепиковский муниципальный район назначается на должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на 5 лет.

В соответствии с пунктом 6 статьи 52 Устава муниципального образования порядок проведения конкурса на замещение должности главы администрации муниципального образования - Клепиковский муниципальный район устанавливается представительным органом Клепиковского муниципального района. Порядок проведения конкурса должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения, проекта контракта не позднее, чем за 20 дней до дня проведения конкурса. Общее число членов конкурсной комиссии устанавливается представительным органом муниципального образования - Клепиковский муниципальный район. При формировании конкурсной комиссии одна четвертая членов конкурсной комиссии назначается представительным органом Клепиковского муниципального района, одна четвертая - представительным органом муниципального образования - Спас-Клепиковское городское поселение Клепиковского муниципального района, а половина - Губернатором Рязанской области.

С учётом анализа норм федерального и регионального законодательства, суд первой инстанции пришёл к обоснованному выводу о том, что принятие Положения о порядке и условиях проведения конкурса на замещение должности главы администрации муниципального образования -Клепиковский муниципальный район относится к компетенции представительного органа муниципального образования.

При проверке соблюдения порядка принятия оспариваемого Положения, суд первой инстанции правильно указал о соблюдении административным ответчиком существенных положений нормативного правового акта, регулирующего процедуру принятия актов данного вида.

Согласно части 3 статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года N131-ФЗ представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования. Решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, если иное не установлено настоящим Федеральным законом. В случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования, голос главы муниципального образования учитывается при принятии решений представительного органа муниципального образования как голос депутата представительного органа муниципального образования.

По делу установлено, что в соответствии с пунктом 1 статьи 33 Устава муниципального образования - Спас-Клепиковское городское поселение Клепиковского муниципального района местная администрация в Спас-Клепиковском городском поселении не формируется. Полномочия местной администрации поселения переданы на исполнение местной администрации муниципального образования Клепиковский муниципальный район в соответствии с абзацем 3 части 2 статьи 34 Федерального закона от 6 октября 2003 года N131-ФЗ.

Согласно пункту 40 статьи 53 Устава муниципального образования к полномочиям администрации муниципального образования Клепиковский муниципальный район относится осуществление полномочий администрации муниципального образования - Спас-Клепиковского городского поселения в соответствии со статьёй 33 Устава поселения.

Вывод суда первой инстанции о соответствии состава конкурсной комиссии по проведению конкурса на замещение должности главы администрации муниципального образования -Клепиковский муниципальный район требованиям федерального законодательства, является обоснованным.

Таким образом, суд первой инстанции пришёл к верному выводу о том, что Положение о порядке и условиях проведения конкурса на замещение должности главы администрации муниципального образования -Клепиковский муниципальный район действующему законодательству, имеющему большую силу, не противоречит.

Несостоятельна ссылка административного истца на Федеральный закон от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", который определяет основные гарантии реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в выборах и референдумах, проводимых на территории Российской Федерации, в том числе глав муниципальных образований, относящихся к выборным должностным лицам (статья 1, пункт 8 статьи 2), и положения которого отношения, связанные с муниципальной службой, не регулируют, соответственно, его предписания об ограничении пассивного избирательного права, закреплённые в статье 4, на порядок проведения конкурса на замещение должности муниципального служащего, каковым является глава администрации, не распространяются.

Оспаривая конституционность части 5 статьи 37 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131 ФИО2 обращался в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на нарушение его конституционных прав, указывая, что оспариваемое законоположение не соответствует статьям 3, 12, 16, 18, 19, 32, 45, 46 и 118 Конституции Российской Федерации, поскольку не устанавливает требований к членам конкурсной комиссии, лишает жителей муниципального образования возможности войти в состав конкурсной комиссии, не закрепляет критериев, обеспечивающих объективную, в том числе независимо от должностного положения, оценку конкурсной комиссией претендентов на должность главы местной администрации и исключает проверку обоснованности выставления конкурсной комиссией рейтинга в судебном порядке.

Конституционный Суд Российской Федерации не нашёл оснований для принятия жалобы ФИО2 указав в Определении от 30 марта 2023 года N 714-О, что оспариваемое ФИО2 регулирование, направленное на обеспечение условий для замещения должности главы местной администрации квалифицированным лицом, чей уровень и качество профессиональной подготовки отвечают объективной специфике данной должности, не предполагает произвольного установления представительным органом местного самоуправления порядка проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации и не допускает необоснованной оценки претендентов на указанную должность конкурсной комиссией. Кроме того, часть 5 статьи 37 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", перечисляющая органы, уполномоченные на назначение членов конкурсной комиссии, не может расцениваться как препятствующая жителям муниципального образования входить в состав конкурсной комиссии.

В рамках проверки позиции административного истца об отсутствии в наименовании оспариваемого Положения указания на наименование субъекта Российской Федерации, в котором находится муниципальное образование - Клепиковский район, судом первой инстанции, с учётом анализа положений пункта 1 статьи 9.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, статей 45, 52 Устава муниципального образования - Клепиковский муниципальный район, обоснованно указано на несостоятельность таких доводов, как не являющихся основанием для признания нормативного правового акта недействующим.

Кроме того, как установлено судом, 11 января 2022 года решением конкурсной комиссии ФИО2 отказано в допуске к участию в конкурсе.

Решением Клепиковского районного суда Рязанской области от 11 марта 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением Рязанского областного суда от 8 июня 2022 года, в удовлетворении административного иска ФИО2 к Конкурсной комиссии по проведению конкурса на замещение должности главы администрации муниципального образования - Клепиковский муниципальный район, Думе Клепиковского муниципального района Рязанской области о признании незаконными решений и действий по проведению конкурса на замещение должности главы администрации муниципального района и о назначении на должность главы администрации отказано. Кассационным определением Второго кассационного суда общей юрисдикции от 12 сентября 2022 года решение Клепиковского районного суда Рязанской области от 11 марта 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Рязанского областного суда от 8 июня 2022 года оставлены без изменения. 26 декабря 2022 года Определением Верховного Суда Российской Федерации в передаче кассационной жалобы ФИО2 для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации отказано.

Отказывая в удовлетворении требований. ФИО2 суды указали, что конкурсной комиссией в соответствии с установленным представительным органом местного самоуправления порядком проведения конкурса для должности главы местной администрации были представлены два кандидата с наилучшим рейтингом, в то время как заявитель занял четвертое место среди четырех претендентов, допущенных к конкурсу.

Судебная коллегия отмечает, что несогласие ФИО2. с решением и действиями Конкурсной комиссии по проведению конкурса на замещение должности главы администрации муниципального образования - Клепиковский муниципальный район, по проведению конкурса на замещение должности главы администрации муниципального района и о назначении на должность главы администрации, не свидетельствует о незаконности оспариваемого нормативного правового акта.

Принимая во внимание изложенное, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает прав и законных интересов административного истца, суд на основании статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правомерно принял решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

Доводы апелляционной жалобы не содержат правовых оснований к отмене решения суда, по существу сводятся к изложению обстоятельств, являвшихся предметом исследования и оценки суда первой инстанции, а также к выражению несогласия с произведённой судом оценкой представленных по делу доказательств, в связи с чем, являются несостоятельными и не могут служить основанием для отмены или изменения законного и обоснованного решения суда.

С учётом изложенного, принятое по делу решение Рязанского областного суда следует признать законным и обоснованным, предусмотренных статьёй 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для его отмены, не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Рязанского областного суда от 13 июля 2023 года оставить без изменения, апелляционную жалобу административного истца ФИО2 - без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения во Второй кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи