Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 14 декабря 2023 г. по делу N 8а-37008/2023[88а-42242/2023]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Аняновой О.П, судей Капункина Ю.Б. и Монмаря Д.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационное представление Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Астраханского областного суда от 26 июля 2023 г. по административному делу по административному исковому заявлению Астраханской межрайонной природоохранной прокуроры к администрация муниципального образования "Батаевский Сельсовет" Ахтубинского района Астраханской области о признании бездействия незаконным и возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Четвертого кассационного суда общей юрисдикции Аняновой О.П, объяснение старшего прокурора отдела управления Главного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации - ФИО4, полагавшего представление Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры подлежащим удовлетворению, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

Астраханский межрайонный природоохранный прокурор обратился в суд с вышеуказанным административным исковым заявлением в интересах неопределенного круга лиц в рамках надзора за исполнением органами местного самоуправления Федерального закона от 6 октября 2003 г.N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), Федерального закона от 31 июля 2020 г. N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (далее - ЗаконN 248-ФЗ).

В обоснование указал, что в соответствии с частью 1.1 статьи 17 Закона N 248-ФЗ создан Единый реестр видов муниципального контроля, а также включение в указанный реестр соответствующих сведений (информации).

В целях обеспечения информационной открытости деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, повышения качества и доступности предоставляемых ими государственных и муниципальных услуг постановлением Правительства Российской Федерации от 24 октября 2011 г. N 861 "О федеральных государственных информационных системах, обеспечивающих предоставление в электронной форме государственных и муниципальных услуг (осуществление функций)" (далее - Постановление Правительства N 861) утверждены Правила формирования и ведения единого реестра видов муниципального контроля (далее - Правила), пунктом 5 которых определен перечень сведений, подлежащих включению в данный реестр. Контрольные органы в рамках своей компетенции определяют должностных лиц, ответственных за внесение сведений в реестр и их актуализацию, и организуют получение указанными лицами доступа к реестру, обеспечивают внесение и актуализацию в реестре сведений. Внесение контрольными (надзорными) органами сведений в реестр осуществляется в 5-дневный срок со дня вступления в силу нормативных правовых актов, регулирующих осуществление муниципального контроля.

Решением Совета муниципального образования "Батаевский сельсовет" от 30 ноября 2021 г. N 36 утверждено Положение о муниципальном контроле в сфере благоустройства. Вместе с тем, внесение в единый реестр видов муниципального контроля предусмотренных законом сведений не обеспечено.

Неисполнение административным ответчиком обязанности по размещению необходимых сведений в едином реестре видов контроля нарушает права контролируемых и иных лиц на открытость и доступность сведений, установленных федеральным законом, влечет нарушение прав неопределенного круга лиц.

Просил признать незаконным бездействие администрации муниципального образования "Батаевский сельсовет" Ахтубинского района (далее - Администрация) по невнесению в Единый реестр видов контроля сведений, предусмотренных пунктом 5 Правил формирования и ведения единого реестра видов федерального государственного контроля (надзора), регионального государственного контроля (надзора), муниципального контроля, утвержденных Постановлением Правительства N 861 в отношении муниципального контроля в сфере благоустройства в муниципальном образовании "Батаевский сельсовет".

Возложить на Администрацию обязанность по обеспечению внесения в Единый реестр видов контроля сведений, предусмотренных пунктом 5 Правил формирования и ведения единого реестра видов федерального государственного контроля (надзора), регионального государственного контроля (надзора), муниципального контроля, в отношении муниципального контроля в сфере благоустройства в муниципальном образовании "Батаевский сельсовет" Ахтубинского района.

Решением Ахтубинского районного суда Астраханской областиот 7 сентября 2022 г. административные исковые требования Астраханского межрайонного природоохранного прокурора в интересах неопределенного круга лиц о признании бездействия незаконным и возложении обязанности удовлетворены в полном объеме.

Признано незаконным бездействие Администрации, выразившееся в непринятии мер по размещению установленных частью 1 статьи 18 ЗаконаN 248-ФЗ (ред. от 6 декабря 2021 г.) (с изм. и доп, вступ. в силу с 1 января 2022 г.), пунктом 5 Правил формирования и ведения единого реестра видов федерального государственного контроля (надзора), регионального государственного контроля (надзора), муниципального контроля, являющихся Приложением N 1 к Правилам ведения федеральной государственной информационной системы "Федеральный реестр государственных и муниципальных услуг (функций)", утвержденных Постановлением Правительства N 861 (ред. от 30 апреля 2022 г.), обязательных сведений в едином реестре видов контроля в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" https: //ervk.gov.ru/ о муниципальном контроле в сфере благоустройства, осуществляемом Администрацией.

На Администрацию возложена обязанность разместить в едином реестре видов контроля в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" https: //ervk.gov.ru/ установленные сведения о муниципальном контроле в сфере благоустройства, осуществляемом Администрацией, в соответствии с частью 3 статьи 46 Закона N 248-ФЗ (ред. от 6 декабря 2021 г..) (с изм. и доп, вступ. в силу с 1 января 2022 г..), пунктом 5 Правил формирования и ведения единого реестра видов федерального государственного контроля (надзора), регионального государственного контроля (надзора), муниципального контроля, являющихся Приложением N 1 к Правилам ведения федеральной государственной информационной системы "Федеральный реестр государственных и муниципальных услуг (функций)", утвержденных Постановлением Правительства N 861 (ред. от 30 апреля 2022 г..): наименования вида контроля, включая сокращенное наименование; сведения о контрольном (надзорном) органе, осуществляющем вид контроля; сведения о профилактических мероприятиях, контрольных (надзорных) мероприятиях и контрольных (надзорных) действиях, осуществляемых в рамках конкретных видов контрольных (надзорных) мероприятий, проведение которых возможно при осуществлении контроля, о специальных режимах государственного контроля (надзора); тексты нормативных правовых актов, регулирующих осуществление муниципального контроля; перечень нормативных правовых актов, содержащих обязательные требования, оценка соблюдения которых является предметом контроля, а также информацию о мерах ответственности, применяемых при нарушении обязательных требований, с текстами в действующей редакции; утвержденные проверочные листы в формате, допускающем их использование для самообследования; руководства по соблюдению обязательных требований, разработанные и утвержденные в соответствии с Федеральным закономот 31 июля 2020 г..N 247-ФЗ "Об обязательных требованиях в Российской Федерации"; перечень индикаторов риска нарушения обязательных требований, порядок отнесения объектов

контроля к категориям риска; перечень объектов контроля, учитываемых в рамках формирования ежегодного плана контрольных (надзорных) мероприятий, с указанием категории риска; программу профилактики рисков причинения вреда; исчерпывающий перечень сведений, которые могут запрашиваться контрольным (надзорным) органом у контролируемого лица; сведения о способах получения консультаций по вопросам соблюдения обязательных требований; сведения о применении контрольным (надзорным) органом мер стимулирования добросовестности контролируемых лиц; сведения о порядке досудебного обжалования решений контрольного (надзорного) органа, действий (бездействия) его должностных лиц; доклады, содержащие результаты обобщения правоприменительной практики контрольного (надзорного) органа; доклады о муниципальном контроле.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Астраханского областного суда от 26 июля 2023 г. решение Ахтубинского районного суда Астраханской области от 7 сентября 2022 г. отменено, принято по делу новое решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления Астраханского межрайонного природоохранного прокурора в интересах неопределенного круга лиц к Администрации о признании бездействия незаконным и возложении обязанности.

В кассационном представлении Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура просит отменить, как постановленное при неправильном применении норм материального права апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Астраханского областного суда от 26 июля 2023 г. и оставить в силе решение суда первой инстанции.

Администрация в своих возражениях просит оставить данное представление без удовлетворения, ссылаясь на законность апелляционного определения.

В суде кассационной инстанции старший прокурор отдела управления Главного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации - ФИО4 доводы кассационного представления поддержал.

Иные лица, участвующие в рассмотрении дела, извещенные о дате, времени и месте рассмотрения дела в кассационном порядке, в судебное заседание суда кассационной инстанции не явились. На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) судебная коллегия находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц, участвующих в деле.

В соответствии с частью 2 статьи 329 КАС РФ при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления. При этом суд кассационной инстанции не вправе проверять законность судебных актов в той части, в которой они не обжалуются, а также законность судебных актов, которые не обжалуются.

Согласно части 2 статьи 328 КАС РФ, основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции приходит к выводу об отмене апелляционного определения ввиду следующего.

Из материалов дела следует, что мониторингом единого реестра видов контроля в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" https://ervk.gov.ru/ установлено отсутствие обязательных сведений о муниципальном контроле в сфере благоустройства, осуществляемом Администрацией.

Письмом прокуратуры от 20 июля 2021 г. N 02-02-2021 административный ответчик проинформирован об изменении требований законодательства.

Администрацией внесение в единый реестр видов контроля предусмотренных законом сведений не обеспечено.

25 февраля 2022 г. в связи с выявленными нарушениями в адрес главы Администрации внесено представление о принятии мер, направленных на устранение выявленных нарушений, которое рассмотрено, признано обоснованным.

Согласно ответам административного ответчика от 15 марта 2022 г.N 60, от 13 июля 2022 г. N 134, устранить нарушения и разместить информацию, не имеется возможности, поскольку требования предъявляемые прокурором не относятся к полномочиям Администрации; муниципальный контроль в муниципальном образовании "Батаевский сельсовет" осуществляется на основании нормативных актов по вопросам местного значения и не подлежит внесению в единый реестр видов контроля.

Принимая решение об удовлетворении исковых требований, районный суд исходил из того, что административным ответчиком допущено бездействие, выразившееся в непринятии мер по размещению обязательных сведений в едином реестре видов контроля в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" https: //ervk.gov.ru/ о муниципальном контроле в сфере благоустройства.

Отменяя решение суда первой инстанции с принятием нового решения об отказе в удовлетворении требований административного истца, суд апелляционной инстанции, исходил из отсутствия нормативных правовых актов возлагающих на органы местного самоуправления обязанности в рамках своей компетенции по внесению сведений в единый реестр видов контроля и не представление сведений о видах муниципального контроля на территории сельского поселения, которые подлежат обязательному включению в реестр.

С такими выводами согласиться нельзя.

Под муниципальным контролем в Российской Федерации понимается деятельность контрольных (надзорных) органов, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований, осуществляемая в пределах полномочий указанных органов посредством профилактики нарушений обязательных требований, оценки соблюдения гражданами и организациями обязательных требований, выявления их нарушений, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению выявленных нарушений обязательных требований, устранению их последствий и (или) восстановлению правового положения, существовавшего до возникновения таких нарушений (часть 1 статьи 1 Закона N 248-ФЗ).

Муниципальный контроль осуществляется в рамках полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения (часть 6 статьи 1 Закона N 248-ФЗ).

В соответствии с частью 8 статьи 1 Закона N 248-ФЗ виды муниципального контроля устанавливаются федеральными законами.

К полномочиям органов местного самоуправления в области муниципального контроля относится организация и осуществление муниципального контроля на территории муниципального образования (пункт 2 части 1 статьи 6 Закона N 248-ФЗ).

Из пункта 19 части 1, части 3 статьи 14 Закона N 131-ФЗ следует, что к вопросам местного значения сельского поселения относится утверждение правил благоустройства территории поселения, осуществление муниципального контроля в сфере благоустройства, предметом которого является соблюдение правил благоустройства территории поселения, требований к обеспечению доступности для инвалидов объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктур и предоставляемых услуг, организация благоустройства территории поселения в соответствии с указанными правилами, а также организация использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения.

В соответствии с частью 1 статьи 17.1 Закона N 131-ФЗ органы местного самоуправления организуют и осуществляют муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения, а в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, также муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации. Организация и осуществление видов муниципального контроля регулируются ЗакономN 248-ФЗ (часть 2 статьи 17.1 Закона N 131-ФЗ).

Статьями 8, 32 Устава муниципального образования "Батаевский сельсовет", принятого решением Совета муниципального образования "Батаевский сельсовет" Ахтубинского района от 22 марта 2016 г. N 49 закреплены аналогичные положения.

В соответствии с Законом N 131-ФЗ и Законом N 248-ФЗ, Уставом муниципального образования "Батаевский сельсовет" решением Совета Муниципального образования "Батаевский сельсовет" от 30 ноября 2021 г. N 36 было утверждено Положение о муниципальном контроле в сфере благоустройства в муниципальном образовании "Батаевский сельсовет" (далее - Положение).

В соответствии с пунктами 1.2, 1.3, 1.5 Положения предметом муниципального контроля в сфере благоустройства является соблюдение организациями и гражданами обязательных требований, установленных правилами благоустройства территории муниципального образования "Батаевский сельсовет", утвержденных решением Совета муниципального образования "Батаевский сельсовет" от 26 февраля 2016 г. N 46 (далее - Правила благоустройства); исполнение решений, принимаемых по результатам контрольных мероприятий; объектами - деятельность, действия (бездействие) контролируемых лиц в сфере благоустройства, результаты деятельности и др.; муниципальный контроль осуществляется Администрацией.

При этом, в соответствии с пунктом 1.1. Правил благоустройства они являются обязательными для всех организаций, предприятий, учреждений, юридических и физических лиц.

В силу приведенных правовых норм, административный ответчик - Администрация является контрольным (надзорным) органом, осуществляющим муниципальный контроль в сфере благоустройства, предметом которого является, в том числе, соблюдение правил благоустройства на территории муниципального образования "Батаевский сельсовет" контролируемыми лицами - всеми физическими лицами, проживающими на территории муниципального образования, и организациями осуществляющими деятельность муниципального образования "Батаевский сельсовет", которые обязаны соблюдать требования, установленные правилами благоустройства территории муниципального образования.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 17, части 1 статьи 18 Закона N 248-ФЗ в целях информационного обеспечения государственного контроля (надзора), муниципального контроля создается единый реестр видов федерального государственного контроля (надзора), регионального государственного контроля (надзора), муниципального контроля, в который включаются: сведения о видах контроля и осуществляющих их контрольных (надзорных) органах, их территориальных органах и подразделениях; сведения по вопросам осуществления видов федерального государственного контроля (надзора), регионального государственного контроля (надзора), муниципального контроля и соблюдения обязательных требований, предусмотренные частью 3 статьи 46 настоящего Федерального закона; иные сведения, предусмотренные правилами формирования и ведения единого реестра видов контроля.

Пунктами 5(2), 5(3) Постановления Правительства N 861, которым утверждены Правила формирования и ведения единого реестра видов контроля закреплено, что органам местного самоуправления необходимо осуществлять внесение сведений в единый реестр видов контроля в соответствии с Правилами ведения единого реестра видов контроля, а также рекомендовано внести данные сведения до 1 ноября 2021 г.

При этом пунктом 5 Правил закреплен перечень сведений, которые включает в себя единый реестр видов контроля.

В соответствие с пунктами 12-16 Правил контрольные (надзорные) органы в рамках своей компетенции: а) определяют должностных лиц, ответственных за внесение сведений в реестр и их актуализацию, и организуют получение указанными лицами доступа к реестру; б) обеспечивают внесение и актуализацию в реестре сведений, перечисленных в пункте 5 настоящих Правил; в) обеспечивают направление оператору реестра информации для внесения и актуализации в реестре сведений, указанных в абзацах втором и четвертом подпункта "а" пункта 5 настоящих Правил.

Внесение контрольными (надзорными) органами сведений в реестр осуществляется через личные кабинеты уполномоченных лиц контрольных (надзорных) органов в реестре.

В случаях внесения сведений в реестр, внесения изменений в сведения, включенные в реестр, либо их удаления контрольные (надзорные) органы, а также оператор реестра в части подтверждения проверки сведений, внесения сведений в реестр, внесения изменений в сведения, включенные в реестр, либо их удаления в рамках своих полномочий обеспечивают подписание соответствующих действий усиленной квалифицированной электронной подписью уполномоченных лиц контрольного (надзорного) органа или оператора реестра.

Внесение контрольными (надзорными) органами сведений в реестр может также осуществляться с использованием информационных систем контрольных (надзорных) органов, а также иных информационных систем, созданных в целях обеспечения организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля, интегрированных с реестром. В указанном случае подписание осуществляется в информационной системе контрольного (надзорного) органа.

Внесение контрольными (надзорными) органами сведений в реестр осуществляется в 5-дневный срок со дня вступления в силу нормативных правовых актов, регулирующих осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

Контрольные (надзорные) органы несут ответственность за полноту и достоверность сведений, вносимых ими в реестр, в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Принимая во внимание приведенные обязательные для исполнения контрольными органами - в настоящем случае Администрацией, правовые нормы суд кассационной инстанции приходит к заключению об ошибочности вывода суда апелляционной инстанции об отсутствии таких нормативных правовых положений.

Обязанность по внесению в реестр необходимых сведений возложена на Администрацию, как на контрольный орган пунктом 5(2) Постановления Правительства N 861 и пунктом 14 Правил.

При этом, как установлено в ходе рассмотрения настоящего дела такая обязанность до настоящего времени административным ответчиком не исполнена, несмотря на наличие возможности, что подтверждено в ходе мониторинга органами прокуратуры единого реестра видов контроля.

Таким образом, установив, что Администрацией, как органом муниципального контроля в сфере благоустройства внесение в единый реестр видов контроля предусмотренных законом сведений, не обеспечено, что влечет нарушение неопределенного круга лиц на получение открытой и доступной информации, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о наличии оснований для удовлетворения требований прокурора.

С учетом изложенного, выводы суда апелляционной инстанции при установленных обстоятельствах являются неверными, основанными на неверном толковании норм материального права, регулирующих возникшие отношения.

При таких обстоятельствах, в соответствии с пунктом 4 части 1статьи 329 КАС РФ апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Астраханского областного суда от 26 июля 2023 г. подлежит отмене, с оставлением в силе решения суда первой инстанции.

На основании изложенного, руководствуясь положениями статей 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Астраханского областного суда от 26 июля 2023 г. - отменить.

Решение Ахтубинского районного суда Астраханской областиот 7 сентября 2022 г. оставить в силе.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 28 декабря 2023 г.

Председательствующий

О.П. Анянова

Судьи

Ю.Б. Капункин

Д.В. Монмарь