Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 10 января 2024 г. по делу N 8а-26674/2023[88а-379/2024-(88а-26342/2023)]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Лукьяновой Т.Г, судей Мишиной И.В, Черемисина Е.В, рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи кассационное представление прокуратуры Новосибирской области, поданное 18 декабря 2023 года и кассационную жалобу ИП Махаловой Натальи Михайловны, поданную 8 ноября 2023 года, на решение Железнодорожного районного суда г. Новосибирска от 18 января 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Новосибирского областного суда от 25 июля 2023 года

по административному делу N 2а-53/2023 по административному исковому заявлению прокурора города Новосибирска к мэрии г. Новосибирска Новосибирской области о признании незаконной ликвидацию парковочных мест, понуждении к совершению действий, Заслушав доклад судьи Восьмого кассационного суда общей юрисдикции Лукьяновой Т.Г, пояснения прокурора Кадошникова С.О, просившего удовлетворить кассационное представление, объяснения представителя кассатора Насоновой Т.В, поддержавшей доводы кассационной жалобы, объяснения представителя заинтересованного лица Анникова И.В, поддержавшего доводы кассационной жалобы, возражения на кассационную жалобу представителя ответчика Капитонова Д.С, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

Прокурор города обратился в суд с административным иском, в котором указал, что прокуратурой города Новосибирска по поручению прокуратуры Новосибирской области проведена проверка законности ликвидации парковочных карманов на улице Вокзальная магистраль города Новосибирска. В соответствии с п. 5 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" дорожная деятельность, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), отнесена к вопросам местного значения и является предметом ведения местного самоуправления. Согласно п. 5 ст. 3 Федерального закона от 29.12.2017 N 443-ФЗ "Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" организация дорожного движения - деятельность по упорядочению движения транспортных средств и (или) пешеходов на дорогах, направленная на снижение потерь времени (задержек) при движении транспортных средств и (или) пешеходов, при условии обеспечения безопасности дорожного движения.

Прокурор указывает, что проверкой установлено, что 13.07.2021 между МКУ "УДС" г.Новосибирска и ООО "Роад" заключен муниципальный контракт N 42/21 на выполнение работ по ремонту автомобильной дороги общего пользования по Вокзальной магистрали на участке от ул. Орджоникидзе до ул. Ленина, по ул. Ленина на участке от Вокзальной магистрали до ул. Челюскинцев в Железнодорожном районе г.Новосибирска. Условиями контракта и рабочей документацией предусмотрена ликвидация парковочных мест, организация на их месте газонов. В рамках исполнения указанного контракта произведена ликвидация парковочных мест, расположенных в границах автомобильной дороги по ул. Вокзальная магистраль (от ул. Ленина до проспекта Димитрова).

Прокурор с учетом уточнения исковых требований (л.д.140) просил признать незаконной ликвидацию парковочных мест, расположенных в границах автомобильной дороги по ул. Вокзальная магистраль вблизи ТЦ "Бананза", обязать мэрию города восстановить ликвидированные парковочные места в границах автомобильной дороги по ул. Вокзальная магистраль вблизи ТЦ "Бананза", обязать мэрию города выделить парковочные места для парковки специальных транспортных средств инвалидов в количестве не менее 10% от общего количества парковочных мест, обеспечить установку соответствующего дорожного знака и разметки по ул. Вокзальная магистраль вблизи ТЦ "Бананза".

Решением Железнодорожного районного суда г. Новосибирска от 18 января 2023 года (далее-решение суда первой инстанции), оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Новосибирского областного суда от 25 июля 2023 года (далее-апелляционное определение, апелляционная инстанция) в удовлетворении иска отказано.

В кассационном представлении прокурор просит отменить судебные акты.

В обоснование доводов прокурор цитирует положения Федерального закона от 06.10.2003 N 131 -ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" Федеральным законом N 443-ФЗ "Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Прокурор указывает, что парковки (парковочные места) в границах населенных пунктов создаются и используются в порядке, установленном Федеральным законом от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в РФ и внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ", При этом разработка и проведение указанных мероприятий осуществляется на основе документации по организации дорожного движения, разработанной в соответствии с Федеральным законом N 443-ФЗ Федерального закона от 29, 12.2017 N 443-ФЗ "Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Прокурор указывает, что на ул. Вокзальная магистраль в г. Новосибирске проект организации дорожного движения (далее-ПОДД) отсутствует. Соответственно, принятие решения о ликвидации парковочных мест на указанном участке дороги при отсутствии разработанного ПОДД противоречит ст. 21 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", чему суды оценку не дали.

По утверждению прокурора суды не применили к спорным правоотношениям законодательство о защите прав инвалидов, настаивая на том, что решения о ликвидации парковочных мест повлекло нарушение ч. 1, 9 ст. 15 Федерального закона от 24.11.1995 N 181 -ФЗ "О социальной защите инвалидов в РФ" (далее - ФЗ N 181-ФЗ), поскольку их ликвидация привела к воспрепятствованию инвалидов к доступу, полному вовлечению и включению в общество и реализацию их прав и основных свобод наравне с другими.

Прокурор выражает несогласие с позицией судов о применении к правоотношениям по ликвидации парковочных мест в границах автомобильной дороги по ул. Вокзальная магистраль положений Свода правил 396.1325800.2018 "Улицы и дороги населенных пунктов. Правила градостроительного проектирования" (далее - Свод правил).

В обоснованной названной позиции прокурор указывает, что согласно п. 1 Свода правил областью применения указанного свода правил распространяется на проектирование новых и реконструкция существующих улиц и дорог населенных пунктов (редакция от 24.12.2019, действующая на момент заключения муниципального контракта N 42/21 от 13.07.2021). При этом указание на применение Свода правил на капитальный ремонт существующих улиц и дорог населенных пунктов на момент заключения муниципального контракта N 42/21 от 13.07.2021 отсутствовало.

Прокурор настаивает на том, что судом апелляционной инстанции сделан неверный вывод о распространении положений и. 1 Свода правил (в редакции от 24.12.2019) также на работы по капитальному ремонту существующих улиц.

Прокурор настаивает на том, что ликвидация парковочных карманов на ул. Вокзальная магистраль возможна лишь при проведении работ по реконструкции элемента улично-дорожной сети, но не в случае выполнения капитального ремонта автомобильной дороги.

Прокурор настаивает на том, что судами не учтено, что после проведения мэрией г.Новосибирска мероприятий по организации выделенной полосы на ул. Вокзальная магистраль были ликвидированы не все парковочные карманы, что свидетельствует об избирательном подходе по данному вопросу.

Прокурор настаивает на том, что судом апелляционной инстанции неверно трактуются положения приказа Минтранса РФ от 30.07.2020 N 274 (вступил в законную силу с 01.01.2021). Указанный нормативный акт является обязательным в силу Федерального закона N 443-ФЗ устанавливает состав и форму проекта организации дорожного движения, но никак не регламентирует порядок ремонта автомобильных дорог.

Прокурор настаивает на том, что судами исследованы не все юридически значимые обстоятельства по спору, поскольку из пояснений представителя заинтересованного лица МП "Метро МиР", данных в судебных заседаниях, следует, что ненадлежащее (ошибочное) обозначение на инженерно-топографическом плане земельного участка парковочных карманов повлекло отражение в рабочей документации данных карманов как уширения проезжей части (подлежащего ликвидации), что по мнению прокурора свидетельствует о том, что причинами ликвидации парковочных мест могла послужить ошибка в рабочей документации.

Кассатор -ИП Махалова Н.М. просит судебные акты отменить, подробно цитируя нормативные положения, регулирующие спорные правоотношения, описывая фактические обстоятельства по спору, выражает несогласие со всеми выводами судов.

Кассатор настаивает на том, что заинтересованное лицо не знало и не могло заранее знать о предстоящем сносе парковочных карманов на ул. Вокзальная магистраль, поскольку комплексная схема организации дорожного движения не предусматривает ликвидацию парковочных карманов, ликвидация парковок была запланирована МП "МЕТРО МИР" в рамках задания на проектирования, выданного Департаментом транспорта и дорожно-благоустроительного комплекса мэрии города Новосибирска.

Кассатор указывает, что действия органов местного самоуправления также подлежат регулированию действующим законодательством, административный ответчик не вправе был при проведении капитального ремонта сносить парковочные карманы, поскольку это противоречит СП 396.1325800.2018 "Свод правил. Улицы и дороги населенных пунктов. Правила градостроительного проектирования "

Кассатор указывает, что судом первой инстанции данный свод правил был применен в редакции, действующей после выполнения работ, что повлекло неверный вывод о возможности ликвидации карманов в рамках капитального ремонта.

По мнению кассатора, если бы комплексная схема организации дорожного движения предусматривала ликвидацию парковок, произвольный снос парковок невозможен. Порядок ликвидации парковочных мест четко регламентируется законодательством и действия по самовольной ликвидации без соблюдения технических норм и правил не допускаются. Это и оспаривается заинтересованным лицом, поскольку действия административного ответчика были незаконными.

По утверждению кассатора судами не исследован вопрос были ли проведенные действия административного ответчика реконструкцией или капитальным ремонтом, что по сути приводит к не исследованию вопроса были ли действия ответчика незаконными, судами не оценены технические, юридические и финансовые последствия выполнения работ под неверно принятой классификацией.

По мнению кассатора суд неверно трактует положения ФЗ N443-ФЗ по составу документации по организации дорожного движения.

Согласно и. 4 ст. 16 ФЗ N443-ФЗ в состав документации по организации дорожного движения включаются комплексные схемы организации дорожного движения и (или) проекты организации дорожного движения.

В обоснование данной позиции кассатор указывает, что союз и в русском языке объединяет понятия, и по смыслу закона ясно, что проекты организации дорожного движения (далее-ПОДД) применяется в оговоренных законом случаях как самостоятельный документ или при определённых условиях совместно с комплексной схемы организации дорожного движения.

Кассатор настаивает на том, что применение комплексной схемы организации дорожного движения (далее-КСОДД), как самостоятельного документа для организации дорожного движения без документа разработанного "в целях реализации комплексных схем" законом не предусматривается.

Комплексные схемы организации дорожного движения разрабатываются в целях формирования комплексных решений об организации дорожного движения на территории одного или территориях нескольких муниципальных районов, городских округов или городских поселений либо их частей, имеющих общую границу, реализующих долгосрочные стратегические направления обеспечения эффективности организации дорожного движения и совершенствования деятельности в области организации дорожного движения (часть 1 статьи 17 Закона N 443-ФЗ).

По утверждению кассатора судом не верно трактуются положения приказа Минтранса РФ N274, указывая, что данный нормативный правовой акт, обязательный в силу требований ФЗ N443-ФЗ, устанавливает состав и форму порядок организации ПОДД и никак не регламентирует порядок ремонта дорог.

В обоснование доводов кассатор также указывает, что после проведения ремонта парковки должны были быть восстановлены, поскольку законодательством предусмотрена ликвидация только тех дорожных сооружений, которые непригодны для дальнейшего использования, непригодность ликвидированных парковок для дальнейшего использования не доказана административным ответчиком.

Кассатором также указано, что в соответствии с разделом 1 "Общие положения" пункта 2 Приказа Минтранса России от 16.11.2012 N 402 классификация устанавливает состав и виды работ, выполняемых при капитальном ремонте, ремонте и содержании автомобильных дорог (далее - дорожные работы), и предназначена для использования при планировании объемов дорожных работ, в том числе при их проектировании и формировании программ дорожных работ на краткосрочный и среднесрочный периоды.

По мнению кассатора данный приказ содержит закрытый, исчерпывающий перечень видов работ допустимых для различных направлений дорожной деятельности (регламентированной п. 6 ст. 3 ФЗ N257-ФЗ). Выполнение непредусмотренного классификатором вида дорожных работ для выбранного направления дорожной деятельности, может иметь существенные технические и финансовые последствия негативного характера, что судами не принято во внимание.

Кассатор настаивает на том, что из взаимосвязанных положений законодательства, указанных в разделе 3 настоящей кассационной жалобы следует, что работы по ликвидации действующих элементов обустройства автомобильной дороги, при ремонте и капитальном ремонте законодательно не предусмотрены, соответственно и должны выполняться при работах по реконструкции, после получения положительного заключения экспертизы проектной документации, в соответствии с положениями ст. 49 ГрК РФ и оценке достоверности сметной стоимости, в соответствии с Постановлением Правительства РФ N427 от 18 мая 2009 года, поскольку муниципальный контракт был заключен на ремонт автомобильной дороги общего пользования (т. 1 л.д. 93) и судом установлено выполнение административным ответчиком капитального ремонта, у последнего не было никаких правовых оснований на снос парковок.

В судебном заседании прокурор настаивал на удовлетворении кассационного представления.

Представитель кассатора просил удовлетворить кассационную жалобу и кассационное представление, представитель заинтересованного лица также просил удовлетворить кассационную жалобу и кассационное представление.

Представитель ответчика просил отказать в удовлетворении кассационной жалобы и кассационного представления.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. В судебное заседание не явились. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

В силу части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Как разъяснено в пункте 26 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 9 июля 2020 г. N 17 "О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде кассационной инстанции", по общему правилу суд кассационной инстанции не вправе проверять законность судебных актов в той части, в которой они не обжалуются, а также законность судебных актов, которые не обжалуются (часть 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации). Однако если обжалуемая часть судебного акта обусловлена другой его частью или иным судебным актом, вынесенным по этому же административному делу, которые не обжалуются, то эта необжалованная часть судебного акта или необжалованный судебный акт также подлежат проверке судом кассационной инстанции.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких нарушений судами не допущено.

Как следует из материалов дела Решением Совета депутатов города Новосибирска от 26.09.2018 N 660 в целях обеспечения сбалансированного, перспективного развития транспортной инфраструктуры города Новосибирска в соответствии с потребностями в строительстве, реконструкции объектов транспортной инфраструктуры местного значения утверждена Программа комплексного развития транспортной инфраструктуры города Новосибирска на 2018-2030 годы. (л.д.78)

Первый этап реализации Программы : 2018-2022 гг; второй этап: 2023-2030 гг.; Общий объем финансирования Программы на 2018 - 2030 годы составляет 166106743 тыс. руб. (за счет средств федерального бюджета; за счет средств областного бюджета Новосибирской области; за счет средств бюджета города Новосибирска; за счет средств внебюджетных источников). Постановлением мэрии города Новосибирска от 22.07.2020 N 2200 в целях создания условий для обеспечения безопасности дорожного движения, повышения эффективности и устойчивости функционирования дорожно-транспортного комплекса в границах города Новосибирска утверждена Комплексная схема организации дорожного движения города Новосибирска на 2020 - 2034 годы (КСОДД). (л.д.76-77)

КСОДД предусмотрена организация выделенных полос на территории города Новосибирска, в т.ч. на ул.Вокзальная магистраль.

13.07.2021 между МКУ "УДС" (Заказчик) и ООО "Роад" (Подрядчик) заключен муниципальный контракт N 42/21 на выполнение мероприятий по национальному проекту "Безопасные качественные дороги" на улицах города Новосибирска, в соответствии с техническим заданием (Приложение N1), сметным расчетом стоимости работ по ремонту автомобильных дорог и искусственных сооружений (сводный сметный расчет стоимости объекта: "Ремонт автомобильной дороги общего пользования по Вокзальной магистрали на участке от ул. Орджоникидзе до ул. Ленина, по ул. Ленина на участке от Вокзальной магистрали до ул. Челюскинцев в Железнодорожном районе г. Новосибирска" (Приложение N6) (л.д.93-107)

Как установлено судами работы по ремонту автомобильной дороги, в т.ч. ликвидация парковочных карманов на ул.Вокзальная магистраль, проводились в соответствии с рабочей документацией, разработанной МП "МЕТРО МИР" (ранее МУП "УЗСПТС"), на основании утвержденного 12.02.2021 года начальником департамента транспорта и дорожно- благоустроительного комплекса мэрии города Новосибирска задания на проектирование по объекту. (л.д.108-110)

Приказом Минстроя России от 01.08.2018 N 474/пр утвержден СП 396.1325800.2018. Свод правил. Улицы и дороги населенных пунктов. Правила градостроительного проектирования".

Признана несостоятельной ссылка представителя заинтересованного лица НРООИК "ЦНЖ "Финист" на информацию, содержащуюся на интернет-сайте http://portal.novo-sibirsk.ru/mn/default.aspх о наличии парковок у ТЦ "Бананза", несостоятельна, поскольку сведения на данном сайте являются справочной информацией, при этом дата формирования и дата актуализации, не указана.

Реестр парковок общего пользования, расположенных на дорогах общего пользования местного значения в границах г.Новосибирска, на настоящее время не сформирован.

Согласно постановлению мэрии г.Новосибирска от 12.12.2022 N4449 на МБУ ГЦОДД возложена обязанность от имени мэрии обеспечить ведение реестра парковок общего пользования расположенных на дорогах общего пользования местного значения в границах г.Новосибирска.

Доводы, изложенные в отзывах заинтересованных лиц ИП Махаловой Н.М, НРООИК "ЦНЖ "Финист", также признаны судом первой инстанции несостоятельными ввиду следующего.

10.12.2004 между мэрией города Новосибирска и ЗАО "Труд" был заключен договор аренды земельного участка на территории города Новосибирска от N41507, согласно которому арендодатель передал арендатору (ЗАО "Труд") в аренду земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" площадью 2844 кв.м. с видом разрешенного использования: для строительства подземного торгового центра с надземными входными павильонами и автостоянками. (л.д.44-47)

Данный договор аренды соглашением о расторжении от 30.10.2006 года был расторгнут по окончанию строительства ТЦ "Бананза", земельный участок передан арендодателю. (л.д.35, 51)

Под торговым центром сформирован и поставлен на кадастровый учет новообразованный земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" площадью 2844 кв. м. (л.д. 209-213)

Согласно сведениям, содержащимся в публичной кадастровой карте, земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" занят ТЦ "Бананза". Согласно выписке из ЕГРН, а также сведениям публичной кадастровой карты, расширение автомобильной дороги размещено на земельном участке с кадастровым номером "данные изъяты", принадлежит на праве собственности городу Новосибирску. (л.д.207-208)

Как следует из представленных документов, ЗАО "Труд" осуществляло строительство подземного торгового центра с надземными входными павильонами и автостоянками только в границах земельного участка "данные изъяты" ("данные изъяты"), прилегающее расширение автомобильной дороги по ул. Вокзальная магистраль вблизи ТЦ "Бананза" на земельном участке, отведенном ЗАО "Труд" под строительство, не располагалось.

Отказывая в удовлетворении требований административного иска, суд первой инстанции, применив положения приведенных процессуальных норм, а также Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Устава города Новосибирска, Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", Решение Совета депутатов города Новосибирска от 26.09.2018 N660, которым утверждена Программа комплексного... развития транспортной инфраструктуры города Новосибирска на 2018-2030 годы, постановление мэрии г. Новосибирска от 22.07.2020 N 2200, которым утверждена Комплексная схема организации дорожного движения города Новосибирска на 2020 - 2034 годы, ст. 1 ГрК РФ, а также СП 396.1325800.2018, оценив представленные в дело доказательства, пришел к выводу об отсутствии предусмотренной ч. 2 ст. 227 КАС РФ совокупности условий, с чем согласился суд апелляционной инстанции.

Оставляя без изменения решение суда первой инстанции суд апелляционной инстанции руководствовался следующими нормативными положениями.

На основании ч. 1 ст. 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц.

В силу ч. 4 ст. 218 КАС РФ прокурор в пределах своей компетенции может обратиться в суд с административными исковыми заявлениями о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагают, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Согласно положениям ч.ч. 9, 11 ст. 226 КАС РФ обязанность доказать факт нарушения прав и законных интересов оспариваемыми действиями, решениями, бездействием, а также соблюдение срока на обращение в суд возложена на административного истца. Административный ответчик обязан доказать законность оспариваемых действий, решений, бездействия.

Согласно ч. 2 ст. 227 КАС РФ основанием для удовлетворения административного иска по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, является совокупность двух условий: не соответствие принятого решения, действия, бездействия нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца.

В соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа отнесена дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В силу положений статьи 3 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" стоянки (парковки) транспортных средств отнесены к элементам обустройства автомобильных дорог; дорожная деятельность - деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог; владельцы автомобильных дорог - исполнительные органы государственной власти, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), физические или юридические лица, владеющие автомобильными дорогами на вещном праве в соответствии с законодательством Российской Федерации.

На основании ст. 13 Федерального закона N 257-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления городских поселений, муниципальных районов, муниципальных округов, городских округов в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности относятся: осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения.

Как следует из положений Федерального закона от 29.12.2017 N 443- ФЗ "Об организации дорожного движения в российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" основными принципами организации дорожного движения в Российской Федерации являются, в том числе, приоритет безопасности дорожного движения по отношению к потерям времени (задержкам) при движении транспортных средств и (или) пешеходов; приоритет развития транспорта общего пользования (ст. 2).

Документация по организации дорожного движения - документация, предусматривающая проведение мероприятий по организации дорожного движения и содержащая соответствующие инженерно-технические, технологические, конструктивные, экономические и иные решения (ст. 3 Закона N 443 - ФЗ)

Обеспечение эффективности организации дорожного движения осуществляется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере дорожного хозяйства, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, уполномоченными в области организации дорожного движения, посредством реализации мероприятий по организации дорожного движения, к которым относятся, в том числе, введение приоритета в движении маршрутных транспортных средств (ст. 11 Закона N 443-ФЗ).

Документация по организации дорожного движения разрабатывается на основе документов территориального планирования, подготовка и утверждение которых осуществляются в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации, долгосрочных целевых программ, программ комплексного развития транспортной инфраструктуры городских округов, поселений, материалов инженерных изысканий, результатов исследования существующих и прогнозируемых параметров дорожного движения, статистической информации (ч.2 ст. 16 Закона N 443-ФЗ).

В состав документации по организации дорожного движения включаются комплексные схемы организации дорожного движения и (или) проекты организации дорожного движения (ч.4 ст. 16 Закона N 443-ФЗ).

Мероприятия, предусмотренные документацией по организации дорожного движения, являются обязательными для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями в соответствии с разработанными в целях реализации этих мероприятий региональными и муниципальными программами (ч.б ст. 16 Закона N 443- ФЗ).

Комплексные схемы организации дорожного движения разрабатываются в целях формирования комплексных решений об организации дорожного движения на территории одного или территориях нескольких муниципальных районов, городских округов или городских поселений либо их частей, имеющих общую границу, реализующих долгосрочные стратегические направления обеспечения эффективности организации дорожного движения и совершенствования деятельности в области организации дорожного движения (ст. 17 Закона N 443-ФЗ).

Проекты организации дорожного движения разрабатываются в целях реализации комплексных схем организации дорожного движения и (или) корректировки отдельных их предложений либо в качестве самостоятельного документа без предварительной разработки комплексной схемы организации дорожного движения (ст. 18 Закона N 443-ФЗ).

Решением Совета депутатов города Новосибирска от 26.09.2018 N 660 в целях обеспечения сбалансированного, перспективного развития транспортной инфраструктуры города Новосибирска в соответствии с потребностями в строительстве, реконструкции объектов транспортной инфраструктуры местного значения утверждена Программа комплексного развития транспортной инфраструктуры города Новосибирска на 2018-2030 годы.

Постановлением мэрии города Новосибирска от 22.07.2020 N 2200 в целях создания условий для обеспечения безопасности дорожного движения, повышения эффективности и устойчивости функционирования дорожно- транспортного комплекса в границах города Новосибирска утверждена Комплексная схема организации дорожного движения города Новосибирска на 2020 - 2034 годы (КСОДД).

Согласно разделу 2.11 КСОДД одна из основных задач КСОДД - предоставление приоритета общественному пассажирскому транспорту, особенно в части обеспечения движения "магистральных" и ключевых подвозящих маршрутов.

На основании раздела 4.2 КСОДД обеспечение приоритета движения общественного транспорта является важнейшим мероприятием, повышающим скорость сообщения на 15 - 30% и регулярность движения, что значительно повышает качество транспортного обслуживания жителей и сокращает затраты на приобретение подвижного состава. Основными механизмами реализации приоритета движения общественного транспорта являются создание выделенных полос движения безрельсового транспорта и обособление трамвайных линий.

Организацию выделенных полос необходимо осуществлять:

на участках УДС, по которым проходят центральные маршруты общественного транспорта на основных улицах;

на участках пересечения большого количества маршрутов и видов трафика;

в местах расположения центров притяжения пассажиров - ТПУ, торговые центры, концентрации жилых и рабочих мест, инфраструктурные объекты;

в местах высокой интенсивности движения общественного транспорта и автомобилей, создающих заторы.

В силу раздела 2.3 КСООД ул. Вокзальная магистраль является центральной городской магистралью с высоким уровнем муниципальных и межмуниципальных маршрутов.

Разделом 6.10.6 КСОДД предусмотрены мероприятия по организации выделенных полос для движения общественного транспорта и указано, что приоритет для движения общественного транспорта создается для обеспечения перевозки наибольшего количества человек за наименьший отрезок времени и с наименьшими затратами на содержание инфраструктуры.

Суд апелляционной инстанции, оставляя без изменения решение суда первой инстанции обоснованно указал, что средствам общественного транспорта в сети городских дорог должно быть предоставлено наивысшее преимущество организационными и строительными мерами так, чтобы их движение было достаточно быстрое и безопасное. Оптимальное решение - это отделение линии для средств городского транспорта, для трамваев оптимальны приподнятые трамвайные линии, или линии, отделенные от полос для моторного транспорта высокими блоками. Следующим необходимым условием для преференции общественного транспорта и одновременно для безопасности и комфорта пассажиров является грамотное размещение остановок.

Основная цель создания выделенных полос - обеспечение подъезда общественного транспорта к остановкам строго по заданному расписанию и интервалам движения. Объем перевозок на маршрутах с выделенными полосами значительно выше по сравнению с обычными городскими маршрутами. Количество остановочных пунктов на таких маршрутах разное, причем они в большинстве случаев являются пересадочными на другие виды городского транспорта.

Развитие выделенных полос в городе - это возможность, позволяющая улучшить работу общественного транспорта в условиях плотного движения. Тем самым горожане получают альтернативу нахождению в пробках, как следствие - меньше причин использовать для поездок личный автомобиль.

В таблице 6.10.4 предусмотрена организация выделенной полосы движения по Вокзальной магистрали и в п.5 указано, что Вокзальная магистраль - это улица с движением интенсивного транспортного потока. Движение осуществляется по трем полосам в каждую сторону. Вдоль данной улицы расположено множество объектов притяжения. С обилием данных объектов притяжения связано наличие парковки (зачастую хаотичной) на правой полосе. Выделенную полосу возможно организовать на крайних правых полосах, тем самым запретив парковку вдоль улицы. Кроме того, для обеспечения безопасного, бесконфликтного и бесперебойного движения общественного транспорта необходимо ликвидировать все парковочные "карманы".

Суд апелляционной инстанции, поддерживая позицию суда первой инстанции правомерно исходил из того, что из приведенных нормативных положений следует, что вопреки доводам подателей жалобы и представления, ремонт дороги, в том числе ликвидация парковочных карманов на ней в отсутствие проекта организации дорожного движения и при наличии разработанной и утвержденной в установленном законом порядке комплексной схемы организации дорожного движения закону не противоречит. Из содержания ст. 16 Федерального закона N 443-ФЗ следует, что выполнение таких работ возможно либо при наличии комплексной схемы, либо при наличии проекта организации дорожного движения либо при наличии двух названных документов.

Суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что поскольку в установленном законом порядке нормативный правовой акт - комплексная схема организации дорожного движения, утвержденная постановлением мэрии города Новосибирска от 22.07.2020 N 2200, не оспорена, этим нормативным актом прямо предусмотрена ликвидация парковочных карманов на ул. Вокзальная магистраль с организацией выделенной полосы для движения общественного транспорта, комплексная схема в силу закона обязательна для исполнения органами местного самоуправления, как принятия для реализации муниципальной программы, оспариваемые действия совершены в соответствии с комплексной схемой, оснований для вывода о том, что мэрией г. Новосибирска совершены незаконные действия, заявленные в административном иске, не имеется.

Суд апелляционной инстанции указал, что не имеют правового значения для разрешения вопроса о законности действий по ликвидации парковочных карманов в ходе выполнения работ по ремонту дороги доводы подателей жалобы о необоснованном применении судом СП 396.1325800.2018 в редакции, действующей после выполнения работ, а также наличии в спорном месте ранее парковки, построенной в ходе строительства ТЦ "Бонанза", обозначенной дорожными знаками, вывод суда об информации справочного характера о наличии парковки на интернет-сайте муниципальной информационной системы "мой Новосибирск" и применение Порядка создания и использования парковок, утвержденного постановлением мэрии г. Новосибирска от 27.12.2011 N 12782, по указанным основаниям не повлекли принятие незаконного судебного решения.

Обосновывая названный вывод суд апелляционной инстанции также правомерно исходил из того, что на дату предъявления административного иска о признании незаконными действий по ликвидации парковочных карманов и о возложении обязанности их восстановить, СП 396.1325800.2018 действовал в редакции изменения N 2, вступившего в силу 28.01.2022.

Согласно СП 396.1325800.2018 в названной редакции, он распространяется на проектирование новых и реконструкцию существующих улиц и дорог населенных пунктов, а также на капитальный ремонт существующих улиц и дорого населенных пунктов.

Исходя из представленного административным истцом ответа на запрос директора ГБУ НСО "ГВЭ НСО" от 03.12.2021 года, работы по ремонту спорного участка дороги относятся к капитальному ремонту.

В силу п. 8.2.3 СП 396.1325800.2018, не допускается размещать парковки на проезжей части улиц при наличии выделенной полосы для движения наземного общественного транспорта.

В связи с этим, суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что оснований для восстановления спорной парковки, о чем заявлено в иске, также не имеется.

Отклоняя ссылку на ответ врио начальника отдела ГИБДД УМВД России по г. Новосибирску от 16.02.2022, данный на обращение гр-на ФИО1 суд апелляционной инстанции исходил из того, что изложенные в нем сведения представляют собой толкование названным должностным лицом положений закона и не имеют обязательного значения для суда по настоящему делу, указанный вывод суда апелляционной инстанции согласуется с положениями статьи 64 КАС РФ в которой установлены обстоятельства не подлежащие повторному доказыванию.

Суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что исходя из понятий "парковка (парковочное место)", "прилегающая территория" и "проезжая часть", приведенных в п. 1.2 Правил дорожного движения, а также обстоятельств настоящего дела в части места расположения парковочных карманов, ликвидированных в результате ремонта автодороги, с учетом целей выделения на проезжей части полосы для движения общественного транспорта, п. 8.2.3 СП 396.1325800.2018 подлежит применению к возникшей дорожной ситуации на ул. Вокзальная магистраль г. Новосибирска. Иное понимание - одновременное размещение парковки и непосредственно прилегающей к ней выделенной полосы для движения общественного транспорта не достигает целей такого обустройства дороги, в том числе предусмотренных КСОДД (обеспечение перевозки наибольшего количества человек за наименьший отрезок времени), поскольку въезд на парковку и выезд с неё транспортных средств создает помехи для движения общественного транспорта.

Суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что с учетом того что оснований для восстановления ликвидированных парковочных карманов не имеется, нарушение прав инвалидов, закрепленных положениями Федерального закона от 24 ноября 1995 года N 181-ФЗ, на что указано в административном иске, апелляционном представлении и жалобе заинтересованного лица НРООИК "ЦНЖ "ФИИИСТ" также не допущено.

По смыслу ч.н.1, 9 ст. 15 названного Закона, на которую ссылаются податели жалобы и представления, обязанность по обеспечению 10 % мест (но не менее одного места) для бесплатной парковки транспортных средств, управляемых инвалидами, возложена на органы местного самоуправления при наличии такой парковки общего пользования. Спорная парковка ликвидирована на законных основаниях, оснований для её восстановления не имеется.

Поддерживая позицию суда первой инстанции суд апелляционной инстанции исходил из того, что согласно материалам административного дела и материалам проверки, проведенной прокуратурой N 2-2837в-21, по состоянию на 15.10.2021 на ул. Вокзальная магистраль, в том числе в непосредственной близости от ТЦ "Бонанза", расположены иные парковки, как платные, так и бесплатные с выделением на них мест для парковки инвалидов (платные на территории ТЦ "Апельсин", на территории ТЦ "ЦУМ", бесплатные вблизи ТЦ "Апельсин" и ТЦ "ЦУМ", вблизи гостиницы "Новосибирск", вблизи перекрестка по ул. Вокзальная магистраль и ул. Сибирская; на пересечении ул. Вокзальная магистраль и проспект Димитрова со стороны проспекта Димитрова (ответ прокурора г. Новосибирска в прокуратуру Новосибирской области от 15.10.2021 N 2-2837в-21).

Отклоняя позицию заинтересованных лиц о том, что законом предусмотрена ликвидация только тех элементов обустройства автомобильных дорог, которые непригодны для дальнейшего использования суд апелляционной инстанции исходил из того, что она основана на неверном толковании Федерального закона N 257-ФЗ N и Приказа Минтранса России от 16.11.2012 N 402, в которых запрета на ликвидацию парковочных карманов в ходе ремонта автодороги не содержится. Раздел III п.5, 5а Классификации работ по ремонту автомобильных дорог, утвержденной приказом Минтранса России N 402 (Классификация), содержит перечень работ с отнесением их к тому или иному виду ремонта, не устанавливая при этом каких-либо запретов.

Суд апелляционной инстанции исходил из того, что поскольку материалами дела подтверждено, что проведенные работы отнесены к капитальному ремонту дороги и доказательства обратного отсутствуют, раздел III названной Классификации, предусматривающий проведение работ по текущему, а не капитальному ремонту, не может быть применен.

Суд апелляционной инстанции указал, что позиция НРООИК "ЦНЖ "ФИНИСТ" на непроведение паспортизации спорного участка дороги к предмету заявленного спора не относимо, поскольку в силу раздела VI названной Классификации паспортизация автомобильных дорог входит в комплекс работ по содержанию автомобильной дороги, к основаниям проведения работ по ремонту дороги не относима.

Не согласие кассатора с выводом суда апелляционной инстанции о том, что не следует и запрет на проведение ремонта дороги при отсутствии проекта организации дорожного движения и наличии комплексной схемы из Правил подготовки документации по организации дорожного движения, утвержденных приказом Минтранса России от 30 июля 2020 N 274 не свидетельствует о наличии оснований для отмены правильных по существу судебных актов, поскольку из содержания названного акта действительно данный запрет не действует, позиция кассатора о том, что данный приказ не имеет отношения к спорным правоотношениям основан на субъективной оценке содержания акта.

Вопреки позиции прокурора судами исследованы все юридически значимые обстоятельства по спору, входящие в предмет доказывания и ссылка прокурора на пояснения заинтересованного лица названный вывод не опровергает, поскольку в соответствии со статьей 84 КАС РФ суды дали надлежащую правовую оценку совокупности доказательств по спору и пояснения заинтересованного лица названную совокупность, послужившую основанием для отказа в удовлетворении иска не опровергают.

Позиция прокурора о том, что имел место избирательный подход при ликвидации парковочных карманов не опровергает правильность выводов судов, поскольку сохранение какого-либо парковочного кармана не свидетельствует о незаконности действий по ликвидации иных парковочных карманов.

Доводы кассационного представления и жалобы по сути, сводятся к неправильному толкованию норм права, регулирующих спорные правоотношения и к переоценке исследованных судами доказательств и оспариванию обоснованности выводов судов об установленных ими по делу фактических обстоятельствах при том, что суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями частей 2 и 3 статьи 329, а также применительно к статье 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении жалобы должен исходить из признанных установленными судом первой и второй инстанций фактических обстоятельств дела, проверять лишь правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, и правом устанавливать новые обстоятельства по делу и давать самостоятельную оценку собранным по делу доказательствам не наделен.

Вопреки доводам кассационного представления и кассационной жалобы, обстоятельства, имеющие значение для дела судами установлены полно и правильно. Иное толкование прокурором и подателем жалобы положений действующего законодательства, а также иная оценка обстоятельств спора не свидетельствуют о неправильном применении судами норм права, оснований для отмены судебных актов по доводам кассационной жалобы не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 327, 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Железнодорожного районного суда г. Новосибирска от 18 января 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Новосибирского областного суда от 25 июля 2023 года оставить без изменения, кассационное представление и кассационную жалобу - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в сроки и в порядке, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 10 января 2024 года.

Председательствующий

Судьи