Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 28 ноября 2023 г. по делу N 66а-1617/2023

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе председательствующего Катанаевой А.С., судей Солдатовой С.В., Колпаковой А.В., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Веретенниковой В.В., рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 2а-531/2023 (23OS0000-01-2023-000336-11) по административному исковому заявлению Карпова ФИО13 об оспаривании в части генерального плана муниципального образования город Краснодар, утвержденного решением городской Думы Краснодара от 2 сентября 2020 г. N 100; правил землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар (в редакции решения городской Думы Краснодара от 22 июля 2021 г. N 17 п. 19 "О внесении изменения в решение городской Думы Краснодара от 30 января 2007 г. N 19 п. 6 "Об утверждении Правил землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар"), по апелляционной жалобе Карпова Сергея Владимировича на решение Краснодарского краевого суда от 18 июля 2023 г.

Заслушав доклад судьи Колпаковой А.В, пояснения представителя административного истца ФИО11, представителей городской Думы Краснодара ФИО5, ФИО6, представителя администрации муниципального образования город Краснодар ФИО7, представителя департамента архитектуры и градостроительcтва Краснодарского края ФИО8, заключение прокурора третьего отдела апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной Прокуратуры Российской Федерации ФИО9, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

решением городской Думы Краснодара от 2 сентября 2020 г. N 100 п.1 "О генеральном плане муниципального образования город Краснодар" утвержден генеральный план муниципального образования город Краснодар (далее по тексту - Генеральный план), согласно которому земельные участки с кадастровыми номерами N, N отнесены к функциональной зоне озелененных территорий специального назначения.

Данное решение официально опубликовано в печатном издании "Вестник органов местного самоуправления муниципального образования город Краснодар", выпуск от 30 сентября 2020 г. N 9 (261), и размещено на официальном интернет-портале администрации муниципального образования город Краснодар и городской Думы Краснодара http://www.krd.ru 9 сентября 2020 г.

Решением городской Думы Краснодара от 30 января 2007 г. N 19 п.6 "Об утверждении Правил землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар" утверждены правила землепользования и застройки муниципального образования город Краснодар (далее по тексту - Правила землепользования и застройки).

В указанное решение внесены изменения решением городской Думы Краснодара от 22 июля 2021 г. N 17 п. 19 (далее по тексту - Решение городской Думы Краснодара от 22 июля 2021 г. N 17 п. 19), согласно которым земельные участки с кадастровыми номерами N, N отнесены к территориальной зоне С-3 - зоне зеленых насаждений специального назначения.

Решение городской Думы Краснодара от 22 июля 2021 г. N 17 п. 19 официально опубликовано в печатном издании "Вестник органов местного самоуправления муниципального образования город Краснодар", выпуск от 31 июля 2021 г. N 8 и размещено на официальном интернет-портале администрации муниципального образования город Краснодар и городской Думы Краснодара http://www.krd.ru 26 июля 2021 г.

Карпов ФИО14 обратился в Краснодарский краевой суд с административным исковым заявлением, в котором просил:

- признать не действующим решение городской Думы Краснодара от 2 сентября 2020 г. N 100 п. 1 "Об утверждении Генерального плана муниципального образования г. Краснодар" в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами N, N к функциональной зоне "Зона озелененных территорий специального назначения";

- признать не действующим решение городской Думы г. Краснодара от 30 января 2007 г. N 19 п. 6 "Об утверждении Правил землепользования и застройки на территории муниципального образования г. Краснодар", в редакции решения городской Думы г. Краснодара от 22 июля 2021 г. N 17 п. 19 в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами N к территориальной зоне С-3 - Зеленые насаждения специального назначения.

В обоснование заявленных требований ФИО1 указал, что является собственником земельных участков с кадастровыми номерами N, N, категория земель - "земли населенных пунктов", вид разрешенного использования: "размещение административных зданий" и "объекты торговли (торговые центры, торгово-развлекательные центры (комплексы), обеспечение занятий спортом в помещения; для размещения объектов торговли", соответственно, расположенных по адресу: "адрес"

Согласно ранее выданным градостроительным планам земельных участков оба участка были расположены в зоне ОД.2 - Общественно-деловая зона местного значения. Полагает, что оспариваемые положения Генерального плана и Правил землепользования и застройки создают неопределенность правового режима земельных участков, препятствуют их использованию по целевому назначению, в том числе в порядке, предусмотренном частью 8 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, что нарушает его права и законные интересы.

Решением Краснодарского краевого суда от 18 июля 2023 г. отказано в удовлетворении административного искового заявления Карпова ФИО15

В апелляционной жалобе административный истец Карпов ФИО17. в лице представителя ФИО11 считает решение суда первой инстанции незаконным, необоснованным, просит решение отменить и принять новый судебный акт, которым исковые требований удовлетворить в полном объеме.

По мнению апеллянта, суд первой инстанции проигнорировал довод о том, что утвержденные изменения в территориальном планировании не могут быть достигнуты. Вышеуказанные земельные участки свободны от каких-либо зеленых насаждений и никогда ими заняты не были. Оспариваемые положения Генерального плана в части отнесения земельных участков к функциональной зоне "Зона озелененных территорий специального назначения" создают неопределенность правового режима и препятствуют их использованию то целевому назначению. Для озеленения участков без согласия Карпова ФИО16 необходимо провести процедуру изъятия земельных участков. До настоящего времени в отношении указанных земельных участков никаких решений о принудительном изъятии или резервировании не принималось. Административные ответчики не представили доказательств того, что земельные участки могут быть использованы в соответствии с условиями использования территориальной зоны С-3. Принятие вышеуказанных документов привело к нарушению требований Градостроительного кодекса Российской Федерации, правового режима использования земельных участков, а также прав собственника.

В возражениях на апелляционную жалобу представители администрации муниципального образования город Краснодар, городской Думы Краснодар, департамента по архитектуре и градостроительству Краснодарского края, прокурор, участвующий в деле просят решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, заслушав пояснения представителя административного истца ФИО11, представителей городской Думы Краснодара ФИО5, ФИО6, представителя администрации муниципального образования город Краснодар ФИО7, представителя департамента архитектуры и градостроительcтва Краснодарского края ФИО8, заключение прокурора третьего отдела апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной Прокуратуры Российской Федерации ФИО9, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

Согласно статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее- КАС РФ) основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Такие нарушения допущены судом первой инстанции.

Как следует из части 8 статьи 213 КАС РФ к обстоятельствам подлежащим обязательному выяснению при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта относятся: соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу; наличие нарушений прав административного истца; соблюдение требований устанавливающих: форму и вид нормативного акта, полномочия, процедуру их принятия, введения в действие, опубликования и вступления в силу.

Проанализировав доводы административного иска, изучив предоставленные административным ответчиком доказательства соблюдения порядка принятия и опубликования нормативного правового акта, судебная коллегия соглашается с выводами суда, что оспариваемые Генеральный план и Правила землепользования и застройки были приняты в пределах полномочий, с соблюдением установленного порядка, в соответствующей закону форме и размещены на официальном интернет-портале в установленные законом сроки, в том числе с учетом вступивших в законную силу судебных актов, принятых по делам, предметом проверки которых являлись оспариваемые нормативные правовые акты (апелляционные определения по административным делам N 66а-386/2021, 66а-897/2021, 66а-1133/2021)

По указанным основаниям нормативные правовые акты не обжалуются.

Предметом апелляционного оспаривания являются выводы суда о соответствии оспариваемых положений Генерального плана и Правил землепользования и застройки нормам, имеющим большую юридическую силу в части территориального (функционального) планирования и градостроительного (территориального) зонирования, примененного к принадлежащим истцу земельным участкам с кадастровыми номерами N в части установления в картографическом материале функциональной зоны "Зона озелененных территорий специального назначения" и территориальной зоны С-3-Зеленые насаждения специального назначения.

Проверяя содержание оспариваемого нормативного правового акта на предмет его соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии противоречий действующему правовому регулированию, в связи с чем не нашел оснований для удовлетворения заявленных требований.

Судебная коллегия не может согласиться с вышеуказанным, поскольку выводы суда о соответствии Генерального плана, и принятых в его исполнение Правил землепользования и застройки (в редакции Решения N 17 п. 19), нормам, имеющим большую юридическую силу, противоречат действующему правовому регулированию и не соответствуют представленным в дело доказательствам, ввиду необоснованности и правовой неопределенности при установлении ответчиком функциональной и территориальной зон.

Как следует из пункта 1 статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее -ГрК РФ) правовое регулирование градостроительной деятельности, осуществляемое в целях устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории, предусматривает необходимость соблюдения принципов правовой определенности режима использования земельных участков и объектов капитального строительства и обоснованности принимаемых решений в области территориального планирования.

Генеральный план поселения или городского округа относится к документам территориального планирования поселения или городского округа, в котором определяются границы функциональных зон и их функциональное назначение, и который утверждается на срок не менее чем двадцать лет (пункт 5 статьи 1, часть 11 статьи 9, пункты 2 и 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Функциональными зонами являются зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (пункт 5 статьи 1 ГрК РФ).

Согласно статье 23 ГрК РФ генеральный план содержит: положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа (часть 3).

К генеральному плану прилагаются материалы по обоснованию в текстовой форме и в виде карт (часть 6).

В свою очередь градостроительное зонирование Градостроительный кодекс Российской Федерации определяет как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

В данных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны (пункты 6, 8 статьи 1 ГрК РФ).

Границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ).

Требование учета функциональных зон и параметров их планируемого развития при осуществлении градостроительного зонирования направлено в том числе на соблюдение принципа правовой определенности режима использования земельных участков и объектов капитального строительства (статья 19 Конституции Российской Федерации).

Как следует из материалов дела, установленная в отношении земельных участков истца в оспариваемой редакции Генерального плана функциональная зона, именуемая как "Зона озелененных территорий специального назначения" отнесена к общей группе "Зоны специального назначения", там же отражены функциональные зоны - "Зона кладбищ" и "Зона складирования и размещения отходов".

Оспариваемая административным истцом в части относящейся к его земельным участкам с кадастровыми номерами N "Зона озелененных территорий специального назначения" установлена в Генеральном плане от 2 сентября 2020 г. N 100 п.1 взамен ранее существовавшей по Генеральному плану муниципального образования города Краснодар, утвержденному решением городской Думы Краснодара от 26 января 2012 года N 25 п. 15, зоны транспортной инфраструктуры.

Правилами землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар, утвержденными решением городской Думы Краснодара от 30 января 2007 г. N 19 п. 6, вышеуказанные земельные участки были отнесены к общественно-деловой зоне местного значения (ОД.2).

Согласно сведениям государственной информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, на земельные участки кадастровыми номерами N, N департаментом архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар 8 ноября 2019 г. и 15 февраля 2021 г, соответственно, выданы градостроительные планы земельного участка. Разрешение на строительство и разрешение на ввод в эксплуатацию объекта капитального строительства на вышеуказанные земельные участки не выдавались. В границах земельных участков документация по планировке территорий (проект планировки территории и проект межевания) отсутствует. Красная линия не установлена.

Оспариваемой редакцией Правил землепользования и застройки, принятой во исполнение Генерального плана от 2 сентября 2020 г. N 100 п.1 земельные участки кадастровыми номерами N отнесены к территориальной зоне "С-3 - Зеленые насаждения специального назначения".

В соответствии с пунктом 9.8 Методических рекомендаций по разработке проектов генеральных планов поселений и городских округов, утв. приказом Минрегиона Российской Федерации от 26 мая 2011 г. N 244, к функциональным зонам могут быть отнесены общественно-деловые зоны, жилые зоны, рекреационные зоны, производственные и коммунальные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, пригородные и иные функциональные зоны.

Зоны различного функционального назначения могут включать в себя территории общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, дорогами, набережными, скверами, бульварами, водоемами и другими объектами. Границы зон различного функционального назначения могут определяться с учетом красных линий, естественных границ природных объектов, границ земельных участков и иных обоснованных границ с учетом градостроительных ограничений.

В качестве параметров развития функциональных зон могут применяться такие показатели, как:

максимально допустимый коэффициент застройки зоны (за исключением зон инженерной и транспортной инфраструктур и зон сельскохозяйственного использования);

максимальная и средняя этажность застройки зоны (за исключением зон инженерной и транспортной инфраструктур и зон сельскохозяйственного использования);

плотность населения (для функциональных зон, в которых возможно размещение жилья);

площадь зоны;

максимальное количество автомобильного транспорта в границах функциональной зоны;

иные параметры, характеризующие количественные и качественные особенности функциональной зоны.

Таким образом, поскольку виды функциональных зон не ограничены, в качестве таковых могут выделяться и зоны специального назначения, к которым исходя из части 13 статьи 35 ГрК РФ относятся зоны, занятые кладбищами, крематориями, скотомогильниками, объектами, используемыми для захоронения твердых коммунальных отходов, и иными объектами, размещение которых может быть обеспечено только путем выделения указанных зон и недопустимо в других территориальных зонах.

Само по себе установление функциональных зон, исходя из размещения имеющихся или планируемых объектов, не противоречит градостроительному законодательству.

Соответствует действующему законодательству и выделение в зонах специального назначения отдельной зоны озелененных территорий специального назначения.

Вместе с тем, нормы о территориальном планировании и градостроительном зонировании должны отвечать требованиям правовой определенности с учетом правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 25 апреля 1995 г. N 3-П, от 15 июля 1999 г. N 11-П, от 11 ноября 2003 г. N 16-П и от 21 января 2010 г. N 1-П, разъяснений пункта 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", предполагающими, что правовая норма, исходя из принципа равенства всех перед законом, должна отвечать критериям ясности, недвусмысленности, не должна влечь ее неоднозначное понимание и возможное произвольное применение.

Применительно к документам территориального планирования соблюдение указанного принципа предполагает обоснование принявшим нормативный правовой акт органом того или иного функционального назначения территории и размера функциональной зоны с целью определенности развития территории исходя из имеющихся или подлежащих размещению объектов федерального, регионального или местного значения.

Из материалов дела следует, что на карте функционального зонирования, то есть в картографической части Генерального плана, принадлежащие истцу земельные участки с кадастровыми номерами N, N отображены как относящиеся к функциональной зоне - "Зона озелененных территорий специального назначения" (л.д.92 том 1, л.д.234, 236, 237 том 3).

Исходя из расшифровки условных обозначений "Зона озелененных территорий специального назначения" относится к группе "Зоны специального назначения", включающее в себя также зоны кладбищ и складирования и захоронения отходов.

В текстовой части Генерального плана, в Положении о территориальном планировании не приведено какого либо описания функционального назначения, видов использования функциональной зоны - "Зона озелененных территорий специального назначения".

Как следует из письменных и устных пояснений представителей ответчиков легальное определение данной зоны либо описание его содержания соответствующее пункту 5 статьи 1, пунктам 1, 2 части 4, пункту 3 части 5 статьи 23 ГрК РФ, в нормативном правовом акте отсутствует.

Согласно раздела 2 Положения о территориальном планировании Генерального плана именуемого "Параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов" под номером 24 на странице 656 (л.д. 55 том 4) в таблице виды функциональных зон указана только информация об общей площади функциональной зоны "Зона озелененных территорий специального назначения" в размере 1138, 73 Га и указание о планируемых для размещения в данной зоне объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения в количестве 4 штук, из которых объекты инженерной инфраструктуры в области водоотведения: местного значения - 1 канализационная насосная станция, 2 насосных станции дождевой канализации, объекты инженерной инфраструктуры в области энергетики- 1 трансформаторная подстанция 10(6)0, 4 кВ.

Как следует из письменных и устных пояснений представителей ответчиков и картографического материала отраженные в таблице объекты местного значения не располагаются в пределах территории, на которой расположены принадлежащие административному истцу земельные участки с кадастровыми номерами N, N.

На фактическое либо планируемое размещение какого-либо иного объекта специального назначения в пределах данных земельных участков оспариваемой функциональной зоне либо рядом с ней ни в разделе карт планируемого размещения Генерального плана, ни в Положении о территориальном планировании административными ответчиками также не указано.

Таким образом, судебной коллегией установлено и сторонами подтверждено, что фактическое либо планируемое размещение на спорной территории земельных участков с кадастровыми номерами N, N какого- либо объекта специального назначения федерального, регионального, местного значения, требующего в силу части 13 статьи 35 ГрК РФ специального размещения, которое может быть обеспечено только путем выделения зон специального назначения и недопустимо в других территориальных зонах, в текстовой и картографической части Генерального плана не предусмотрено.

Проанализировав текстовую часть Генерального плана (Положение о территориальном планировании и материалы по обоснованию) в части определения функционального назначения зоны озелененных территорий специального назначения в пределах земельных участков с кадастровыми номерами N, N суд апелляционной инстанции с учетом данных представителем административного ответчика в судебном заседании пояснений о том, что в Генеральном плане не раскрывается описание указанной функциональной зоны, приходит к выводу о несоответствии Генерального плана в указанной части общеправовому критерию формальной определенности, поскольку допускает неоднозначное толкование содержания, носит неопределенный характер.

С учетом закрепленного в Кодексе административного судопроизводства Российской Федерации принципа состязательности и равноправия сторон административного судопроизводства при активной роли суда, суд апелляционной инстанции принял меры к установлению юридически значимых обстоятельств в рамках настоящего дела, истребовав у административных ответчиков какие-либо иные доказательства, восполняющие отсутствующие обосновывающие материалы.

Как следует из представленного обоснования, изложенного в разделе 7.4. "Предложения по созданию природно-экологического каркаса" книги 2 "Материалы по обоснованию Генерального плана" (л.д.193-200 том 4) административный ответчик указывает, что функциональная зона - "Зона озелененных территорий специального назначения" (в том числе в части принадлежащих истцу земельных участков) является частью системы озелененных территорий всех видов и категорий, входящей в структуру природно-экологического каркаса города, которая создается в соответствии с нормативами градостроительного проектирования, природоохранными и санитарно- гигиеническими нормами. При этом, независимо от функционального назначения, озелененные территории выполняют экологические задачи. Генеральным планом в целях создания благоприятных условий для отдыха населения, улучшения микроклимата, планируется формирование новых озелененных территорий общего пользования площадью 3262 га, в результате общая площадь озелененных территорий общего пользования составит 3602 га, что позволит достичь нормативного показателя по обеспеченности озелененными территориями общего пользования 16, 4 кв. м на человека, при нормативе 16 кв. м/чел.

Вместе с тем, несмотря на бесспорность и значимость указанной в материалах по обоснованию Генерального плана проблемы экологической сбалансированности формируемого природно-экологического и антропогенного каркаса, суд апелляционной инстанции отклоняет как малосодержательные представленные административным ответчиком доказательства того, что оспариваемая функциональная зона специального назначения была образована с целью формирования элементов планировочной структуры системы озеленения, в которой отражен только общий размер функциональной зоны и ее предназначение в качестве включаемых в общую структуру системы озелененных территорий специального назначения, представляющих собою водоохранные зоны, санитарно-защитные зоны, защитные полосы леса вдоль авто- и железных дорог, защитно-мелиоративные зоны, кладбища, питомники, посадки защитного насаждения.

Фактически данные обоснования связаны с изложением общей концепции озеленения всего муниципального образования и не подтверждают обоснованность установления конкретной специализированной функциональной зоны в районе земельных участков с кадастровыми номерами N, N административного истца.

Кроме того по мнению судебной коллегии не может быть признано убедительным само по себе однотипное обоснование административным ответчиком необходимости установления в Генеральном плане противоположных по назначению и не тождественных по содержанию типов функциональных зон - зон специального назначения (кладбищ, лесо-защитных полос, водоохранных зон, полигонов) и зон рекреационного назначения (парков, садов, скверов).

Так, зоны специального назначения(включающие в себя оспариваемую зону озелененных территорий специального назначения) исходя из части 13 статьи 35 ГрК РФ предназначены для размещения объектов, размещение которых недопустимо в других территориальных зонах; а зоны рекреационного назначения, предназначены согласно части 11 статьи 35 ГрК РФ для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом и содержат перечень территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, береговыми полосами водных объектов общего пользования.

Из картографической части оспариваемого Генерального плана и Положения о территориальном планировании следует, что функциональные зоны, связанные с размещением зеленых насаждений и растительного покрова, именуемые как зоны озелененных территорий общего назначения (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса), зоны отдыха, зоны лесов, зоны зоопарка были прямо предусмотрены в отдельных функциональных зонах, которые сгруппированы в группу зон рекреационного (а не специального) назначения.

То есть одно лишь планируемое размещение на принадлежащей истцу территории зеленых насаждений не может служить универсальным обоснование для любого территориального планирования озелененных территорий.

В качестве необходимости установления специализированной функциональной зоны озелененных территорий специального назначения в районе земельных участков с кадастровыми номерами N, N административный ответчик указал, наличие в непосредственной близости к спорной территории примыкающего участка автомобильной дороги г. Краснодар - г. Ейск, размещение которого требует выделения зоны специального назначения, предназначенной для защитной лесополосы автодороги.

Судом апелляционной инстанции с целью проверки данного утверждения были затребована информация и обосновывающие материалы проектной документации по планировке территории (проекта планировки и проекта межевания территорий) для размещения объекта капитального строительства "Реконструкция участка автомобильной дороги г. Краснодар - г. Ейск, км 1+025-3+975 (Краснодар-Ейск, км 1+025-3+975) в г. Краснодар" (л.д.110-111, 118-121 том 4).

В соответствии с указанной документацией земельный участок с кадастровым номером N был разделен на два земельных участка (кадастровые номера N и N). Земельный участок с кадастровым номером N образован в целях организации на участке автомобильной дороги остановочного пункта и вошел в границы утверждаемой документации.

Принадлежащие административному истцу земельные участки с кадастровыми номерами N и N примыкали к земельному участку с кадастровым номером N (остановочный пункт), но утвержденной документацией по планировке территории их границы затронуты не были.

Земельные участки с кадастровыми номерами N, N элементами планировочной структуры (лесополосами) выделяемыми проектом планировки территории (автодороги) не являлись.

Как следует из представленных фотоматериалов и письменных пояснений рассматриваемая озелененная территория специального назначения, в границах которой расположены земельные участки запланирована согласно фототаблицы на земельных участках, где отсутствует какая либо растительность, фактически данные земельные участки, примыкают к надземному переходу (виадуку) над проезжей частью, служат наземным продолжением пешеходной зоны и имеют следующими примерные (планируемые показатели) ширина 18 метров, длина 800 метров (л.д.93-104 том 4).

При этом как уже было указано выше, какие либо сведения о планировании зеленых насаждений специального назначения ограждающих участок автодороги в данном конкретном месте, в отношении спорных земельных участков административного истца, в утвержденной вышеуказанным приказом N 174 документации по планировке территории, не отображены.

Не подтверждена необходимость устанавливать (высаживать) защитную лесополосу на площадке при выходе из надземного виадука и в представленных административным ответчиком письменных пояснениях и обоснованиях.

Не ссылалась сторона административного ответчика в ходе рассмотрения административного дела и на проведение в ходе разработки Генерального плана какого-либо исследования вредного влияния участка автомобильной дороги г. Краснодар - г. Ейск, км 1+025-3+975 (Краснодар-Ейск, км 1+025-3+975) на окружающую среду и определение с учетом этого воздействия, размера зоны специального назначения, предназначенного для защитной лесополосы автодороги.

Фактически территориальное планирование необходимости проектирования и разработки специальных лесопосадок возле автодороги, с целью их последующего осуществления на принадлежащих истцу земельных участках с кадастровыми номерами N и N, ничем не подтверждено и никак не доказано.

При этом доводы представителя административного ответчика о том, что установление этой функциональной зоны было направлено, в том числе на предотвращение строительства объектов капитального строительства, в связи с необходимостью уменьшения урбанизации и увеличения природных территорий, отклоняются судебной коллегией как не вносящие ясности в назначении и установлении в отношении конкретных земельных участков функциональной "Зоны озелененных территорий специального назначения".

Доводы стороны административного ответчика о том, что действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии Генерального плана определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку Генеральный план несет функцию определения назначения территории исходя из планов развития территории городского округа в целом и не направлен на фиксацию существующего положения, а отнесение региональным законодателем территории к определенной функциональной зоне само по себе не свидетельствует о нарушении прав граждан, судебная коллегия при установленных по делу обстоятельствах отклоняет, поскольку убедительных доказательств наличия планов развития спорной территории и объективно подтвержденной необходимости создания на спорных земельных участках "Зоны озелененных территорий специального назначения", суду апелляционной инстанции представлено не было.

Соглашаясь с позиций административного ответчика относительно того, что с учетом необходимости гармоничного развития территорий, документы территориального планирования призваны обеспечивать баланс публичных и частных интересов, которые могут вступать в объективное противоречие; судебная коллегия вместе с тем, отмечает, что принимаемые градостроительные решения должны учитывать необходимость и возможность для их реализации в предполагаемый период действия документа территориального планирования.

В этом случае, от этих возможностей и производно то, в какой степени должен осуществляться учет фактического использования земельных участков при установлении (изменении) функциональных зон. Эта степень должна быть обратно пропорциональна количеству критериев, свидетельствующих о реальной возможности реализации градостроительных решений.

Между тем, каких-либо предпосылок свидетельствующих о необходимости изменения функциональной зоны, путем установления в ней зоны озелененной территорий специального назначения в отношении спорных участков в процессе рассмотрения спора установлено не было, что предопределило для административного истца возникновение ситуации правовой неопределенности, в которой он вынужден претерпевать последствия изменения функционального зонирования без возможности получения какой-либо компенсации.

Доводы административного ответчика о том, что федеральным законодательством уполномоченным органам прямо предоставлено право устанавливать для территории муниципального образования в генеральном плане функциональную зону "Зона озелененных территорий специального назначения", со ссылкой на подпункт "а" пункта 139.3 раздела XV "Охрана окружающей среды" Приказа Минэкономразвития России от 9 января 2018 г. N 10 судебной коллегией отклоняются, поскольку данное право на создание такого типа функциональной зоны не отменяет установленного законом требования о ее правовом обосновании, которое в данном случае не было исполнено.

Таким образом, сопоставление текстовой и картографической частей Генерального плана свидетельствует о том, что правовое регулирование в отношении земельных участков с кадастровыми номерами N, N не отвечает общеправовому критерию формальной определенности и обоснованности, допускает неоднозначное толкование содержания и носит неопределенный характер в той части, в которой они определяют функциональное зонирование земельных участков. Нарушение требований ясности и недвусмысленности правового регулирования является самостоятельным основанием для удовлетворения административного иска.

В силу единства норм части 3 статьи 9 и пункта 2 части 1 статьи 18 ГрК РФ Генеральный план городского округа как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки. При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ).

При изложенных обстоятельствах, судебная коллегия исходит из того, что поскольку установление оспариваемых функциональных зон не соответствует требованиям градостроительного законодательства, то при отсутствии надлежаще обоснованного функционального назначения территории в Генеральном плане установленное в Правилах землепользования и застройки территориальное зонирование в отношении земельных участков административного истца территориальной зоны "С-3-Зеленые насаждения специального назначения", также не может быть признано соответствующим закону.

Помимо вышеуказанного основания для признания не действующим установленного территориального планирования, судебная коллегия исходит также из следующего.

Деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства, является одним из основных принципов земельного законодательства (подпункт 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации (далее-ЗК РФ).

В силу абзаца 2 пункта 2 статьи 85 ЗК РФ градостроительный регламент устанавливается правилами землепользования и застройки для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

Согласно статье 36 ГрК РФ градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков.

В соответствии со статьей 37 ГрК РФ применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. Виды разрешенного использования классифицируются на основные, условно разрешенные и вспомогательные виды.

Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений (пункт 2 статьи 7 ЗК РФ).

Сочетание видов разрешенного использования зависит от вида территориальной зоны, принадлежности земельного участка к определенной категории земель и земельной политики органа местного самоуправления, поскольку в силу подпункта 1 пункта 1 и пункта 2 статьи 34 ГрК РФ территориальные зоны устанавливаются с учетом возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны существующего и планируемого использования земельного участка.

Таким образом, из совокупного содержания вышеприведенных норм судебная коллегия делает вывод, что при градостроительном зонировании территории, на которой расположен принадлежащий административному истцу земельный участок, уполномоченный орган местного самоуправления должен был обосновывать изменение режима использования территории и исходить из соотносимых видов разрешенного использования.

Как следует из фрагмента карты градостроительного зонирования, являющейся приложением к Правилам землепользования и застройки (л.д.91 том 1), земельные участки с кадастровыми номерами N, N расположены в территориальной зоне "С-3 Зеленые насаждения специального назначения", относящейся к группе зон специального назначения в которую входят также зоны С-1 Зона размещения кладбищ, С-2 Зона размещения объектов обращения с отходами, С-4 Зона питомников.

Как следует из текстового описания зоны С-3, данная зона указана как "зона размещения зеленых насаждений специального назначения, выполняющих охранную или защитную функцию (посадки на улицах, вдоль автомобильных дорог, озелененные территории санитарно-защитных, водоохранных зон, кладбищ, и т.п.)".

Указанное понятие соотносится с установленным в Приказе Госстроя РФ от 15 декабря 1999г. N 153 "Об утверждении Правил создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах Российской Федерации" легальным определением озелененных территорий специального назначения: санитарно-защитные, водоохранные, защитно-мелиоративные зоны, кладбища, насаждения вдоль автомобильных и железных дорог, питомники, цветочно-оранжерейные хозяйства, территории, подпадающие под действие Федерального закона "Об особо охраняемых территориях". Расчет потребности в озелененных территориях данной категории ведется с учетом их функционального назначения.

Вместе с тем как видно из текста оспариваемой редакции Правил землепользования и застройки территориальная зона С-3 Зеленые насаждения специального назначения предполагает только 3 основных вида разрешенного использования: 12.0.1- Улично-дорожная сеть, 12.0.2- Благоустройство территории, 12.3- Запас.

Согласно Классификатору видов разрешенного использования земельных участков, принятым Приказом Росреестра от 10 ноября 2020 года N П/0412, коды видов разрешенного использования 12.0.1- Улично-дорожная сеть, 12.0.2- Благоустройство территории включены в содержание наименования общего вида разрешенного использования 12.0 Земельные участки (территории) общего пользования.

Как видно из описания кода 12.0 данный вид разрешенного использования состоит из 12.0.1-12.0.2.

К условно разрешенным видам использования территориальной зоны С-3 в оспариваемой редакции Правил землепользования и застройки относятся: 6.8 -Связь, 5.1.3- Площадки для занятий спортом, 8.3 - Обеспечение внутреннего правопорядка, 3.8.1 -Государственное управление (л.д. 213-216 том 3, 213-218 том 4).

Таким образом, из текстового описания содержания зоны С-3 и описания видов разрешенного использования данной зоны следует, что имеется противоречие, поскольку установленные виды разрешенного использования имеют такое назначение, которое обусловливает несовместимость данного правового режима земельных участков с содержанием и описанием зоны "С-3 Зеленые насаждения специального назначения", в которую они включены.

Кроме вышеуказанные виды разрешенного использования земельных участков в зоне С-3 какого либо указания на возможность размещения зоны лесных насаждений не содержат.

При этом в градостроительном регламенте территориальной зоны С-3 именуемой как "Зеленые насаждения специального назначения" в видах разрешенного использования не отражен установленный в соответствии с Классификатором видов разрешенного использования земельных участков, принятым Приказом Росреестра от 10 ноября 2020 г. N П/0412 код вида разрешенного использования 9.1. Охрана природных территорий, в содержание которого входит "Сохранение отдельных естественных качеств окружающей природной среды путем ограничения хозяйственной деятельности в данной зоне, в частности: создание и уход за запретными полосами, создание и уход за защитными лесами, в том числе городскими лесами, лесами в лесопарках, и иная хозяйственная деятельность, разрешенная в защитных лесах, соблюдение режима использования природных ресурсов в заказниках, сохранение свойств земель, являющихся особо ценными".

Таким образом, градостроительный регламент территориальной зоны "С-3 Зеленые насаждения специального назначения" согласно Правилам землепользования и застройки направлен на использование находящихся в границах данной территориальной зоны земельных участков преимущественно для целей включения их в состав территорий общего пользования (код 12.0.), что не соответствует содержанию территориальной зоны защитного озеленения, установленной не для целей общего пользования, а для обеспечения охранной или защитной функций и ограждения населения от негативного воздействия каких-либо вредоносных объектов на здоровье человека и окружающую среду.

Вышеизложенное свидетельствует о том, что оспариваемый административным истцом градостроительный регламент, приводит к возникновению противоречий в сложившейся градостроительной ситуации.

Таким образом, основываясь на правовом анализе приведенного федерального законодательства, судебная коллегия приходит к выводу, что отнесение территории спорных земельных участков к территориальной зоне "С-3 Зеленые насаждения специального назначения", так же как и содержание градостроительного регламента, установленного для данной территориальной зоны, не соответствует общеправовому критерию формальной определенности, поскольку допускает неоднозначное толкование содержания, носит неопределенный характер.

Поскольку установление градостроительного регламента территориальной зоны "С-3 Зеленые насаждения специального назначения" в названной части нарушает права и законные интересы административного истца на обеспечение уполномоченными органами комплексного и устойчивого развития территории на основе градостроительного зонирования, подлежащего установлению в соответствии с законом с учетом документов территориального планирования и исходя из совокупности объективных экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности, судебная коллегия приходит к выводу об удовлетворении заявленных требований.

Определяя в качестве момента, с наступлением которого оспариваемые в части нормативные правовые акты подлежат признанию недействующими, судебная коллегия, исходя из положений пункта 1 части 4 статьи 215 КАС РФ, учитывает, что данный нормативный правовой акт применялся, следовательно, он признается недействующим со дня принятия настоящего апелляционного определения.

Руководствуясь частью 1 статьи 308, пунктом 1 статьи 309, статьей 311 КАС РФ, судебная коллегия

определила:

решение Краснодарского краевого суда от 18 июля 2023 г. отменить.

Принять по делу новое решение, которым признать недействующим со дня принятия настоящего апелляционного определения решение городской Думы Краснодара от 2 сентября 2020 г. N 100 п.1 об утверждении генерального плана муниципального образования город Краснодар в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами N к функциональной зоне "Зона озелененных территорий специального назначения".

Признать недействующим со дня принятия настоящего апелляционного определения решения городской Думы г. Краснодара от 30 января 2007 г. N 19 п. 6 "Об утверждении Правил землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар" в редакции решения городской Думы Краснодара от 22 июля 2021 г. N 17 п. 19 в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами N к территориальной зоне С-3 "Зеленые насаждения специального назначения".

Сообщение о принятии настоящего апелляционного определения подлежит размещению в течение одного месяца в официальных изданиях городской Думы Краснодар, в котором были опубликованы оспоренные нормативные правовые акты.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 КАС РФ в течение 6 месяцев.

Председательствующий

Судьи