Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 22 ноября 2023 г. по делу N 66а-1837/2023

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Семейкиной С.А.

судей Солдатовой С.В. и Брянцевой Н.В.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Зверевой А.С.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N3а-92/2023 по апелляционной жалобе административного истца Бережного И.В. на решение Ростовского областного суда от 23 августа 2023 года, вынесенное по иску Бережного И.И. об оспаривании отдельных положений генерального плана Большелогского сельского поселения Аксайского района Ростовской области, утвержденного решением Собрания депутатов Большелогского сельского поселения Аксайского района Ростовской области от 25 февраля 2009 г. N 24, которым в удовлетворении административных исковых требований было отказано

Заслушав доклад судьи Третьего апелляционного суда общей юрисдикции Семейкиной С.А, представителя административного истца ФИО, заключение прокурора третьего отдела апелляционно-кассационного Управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации ФИО,

УСТАНОВИЛА:

Собранием депутатов Большелогского сельского поселения Аксайского района Ростовской области N 24 25 февраля 2009 года принято решение "Об утверждении генерального плана Большелогского сельского поселения на 2008-2030 годы".

Решениями Собрания депутатов Большелогского сельского поселения Аксайского района Ростовской области от 10 сентября 2015 года N 108, от 28 июня 2019 года N 412, от 19 ноября 2020 года N 527, от 21 ноября 2022 года N 103 вносились изменения в генеральный план Большелогского сельского поселения Аксайского района Ростовской области.

Бережной И.И. обратился в суд с административным исковым заявлением (с учетом его уточнений), в котором просил суд признать недействующими генеральный план Большелогского сельского поселения в части, определяющей отнесение территории, на которой расположены земельные участки с кадастровыми номерами N, N, N, N, N, N, N, N N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N к функциональной зоне специализированной общественной застройки и предусматривающей размещение на указанной зоне территории детского сада и общеобразовательной школы.

В обоснование требований Бережной И.И. указал, что он является собственником указанных земельных участков, расположенных "адрес", они имеют вид разрешенного использования "для индивидуального жилищного строительства". Отнесение генеральным планом территории, на которой расположены указанные объектов к зоне специализированной общественной застройки, противоречит требованиям части 1 статьи 9, пункта 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации и препятствует использованию участков в соответствии с их целевым назначением, что нарушает его права и законные интересы. Под размещение детского сада и школы на указанной территории отведена неоправданно большая площадь - около 12 га. Акты, предусматривающие изъятие находящихся в частной собственности земельных участков для общественных нужд, не приняты.

Решением Ростовского областного суда от 23 августа 2023 года отказано в удовлетворении административных исковых требований Бережного И.И..

В апелляционной жалобе Бережной И.И. в лице своего представителя считает решение Ростовского областного суда 23 августа 2023 года незаконным и подлежащим отмене, приводя в обоснование доводы, аналогичные изложенным при предъявлении административных исковых требований, которым, по его мнению, судом первой инстанции не дана надлежащая оценка.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, представительным органом, принявшим оспариваемый нормативный правовой акт, представителем администрации Аксайского района Ростовской области, прокурором, участвующим в деле, представлены письменные возражения.

Представитель административного истца ФИО, принимая участие в рассмотрении дела судом апелляционной инстанции, считает решение Ростовского областного суда от 23 августа 2023 года незаконным и подлежащим отмене по доводам апелляционной жалобы.

На основании части 5 статьи 213, части 1 статьи 307 КАС РФ, с учетом положений частей 8 и 9 статьи 96 КАС РФ судебная коллегия находит возможным рассмотрение административного дела в отсутствие неявившихся лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте рассмотрения дела.

Проверив материалы дела, обсудив доводы жалобы и возражений на нее, заслушав ФИО, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации ФИО, о законности решения Ростовского областного суда от 23 августа 2023 года, судебная коллегия приходит к следующему.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Согласно ст.2 ГрК РФ принципами градостроительной деятельности являются, в частности, принципы обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории; осуществления строительства на основе документов территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории; осуществления строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории.

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 ГрК РФ предусмотрено, что территориальное планирование осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В силу пункта 6 статьи 1 ГрК РФ градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов.

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа, в котором определены границы функциональных зон и их функциональное назначение (пункт 5 статьи 1, пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в них устанавливаются территориальные зоны, их границы и градостроительные регламенты (пункты 7 и 8 статьи 1 ГрК РФ).

Частью 3 статьи 23 ГрК предусмотрено содержание генерального плана: положение о территориальном планировании; карта планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карта границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых насаленных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; карта функциональных зон поселения или городского округа.

Согласно пункту 5 статьи 1 ГрК РФ функциональные зоны представляют собой зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение, которое, в свою очередь, определяется исходя из различных факторов для обеспечения устойчивого развития соответствующих территорий (часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

Согласно статье 23 ГрК РФ генеральный план содержит, в том числе, карту функциональных зон поселения или городского округа. На указанной карте функциональных зон отображаются границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (пункт 3 части 5 статьи 23 ГрК РФ).

Согласно пункту 1 части 1 статьи 8, пункту 2 части 1 статьи 18, части 1, 13 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план поселения утверждается муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления поселения.

В соответствии с положениями статьи 12 закона Ростовской области от 28 декабря 2005 года N 436-ЗС "О местном самоуправлении в Ростовской области", статьи 18 закона Ростовской области от 14 января 2008 г. N 853-ЗС "О градостроительной деятельности в Ростовской области" утверждение генеральных планов сельских поселений на территории Ростовской области относится к компетенции органов местного самоуправления муниципальных районов.

Из материалов дела следует, что генеральный план Аксайского района Ростовской области N 24 25 февраля 2009 года утвержден решением Собранием депутатов Большелогского сельского поселения Аксайского района Ростовской области "Об утверждении генерального плана Большелогского сельского поселения на 2008-2030 годы".

Решениями Собрания депутатов Большелогского сельского поселения Аксайского района Ростовской области от 10 сентября 2015 года N 108, от 28 июня 2019 года N 412, от 19 ноября 2020 года N 527, от 21 ноября 2022 года N 103 вносились изменения в генеральный план Большелогского сельского поселения Аксайского района Ростовской области.

В ходе апелляционного рассмотрения дела судебная коллегия, оценив представленные в материалы дела доказательства, установила, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты уполномоченным органом, в пределах его компетенции, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного акта, порядку принятия и введения в действие, официально опубликованы в соответствующих средствах массовой информации.

Из материалов дела следует, что 11 января 2008 года на кадастровый учет поставлен земельный участок с кадастровым номером N площадью 21994 кв.м, категория земель "земли сельскохозяйственного назначения", вид разрешенного использования "для сельскохозяйственного использования", местоположение установлено относительно ориентира, расположенного в границах участка, почтовый адрес ориентира: "адрес"

На основании договора купли-продажи от ДД.ММ.ГГГГ Бережной И.И. приобрел 7/8 долей в праве собственности на указанный земельный участок. ДД.ММ.ГГГГ административный истец приобрел по договору купли-продажи 1/8 долю в праве собственности на указанный земельный участок. ДД.ММ.ГГГГ Бережной И.И. зарегистрировано право собственности на указанный объект недвижимого имущества.

Генеральным планом Большелогского сельского поселения Аксайского района Ростовской области территория, на котором расположен земельный участок, включена в границы населенного пункта "адрес". Сведения о границах поселка и изменении категории земель на "земли населенных пунктов" внесены в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним ДД.ММ.ГГГГ

ДД.ММ.ГГГГ изменен вид разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером N - "отдельно стоящие индивидуальные многоквартирные жилые дома с земельными участками с возможностью содержания домашнего скота и птицы".

В результате раздела земельного участка с кадастровым номером N на основании межевого плана ДД.ММ.ГГГГ образованы 29 земельных участков с кадастровыми номерами N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N. Исходный земельный участок снят с кадастрового учета.

На основании заявления Бережного И.И. ДД.ММ.ГГГГ вид разрешенного использования земельных участков изменен "для индивидуального жилищного строительства".

Согласно генеральному плану Большелогского сельского поселения в редакции от 25 февраля 2009 г. территория, часть которой составлял земельный участок с кадастровым номером N, расположена в пределах функциональной зоны общественно-деловых центров; в этой зоне предусматривалось размещение школы и детского сада. Такая же функциональная зона и предполагаемые к размещению объекты отражены в последующих изменениях к генеральному плану.

Установленное генеральным планом поселения функциональное зонирование территории с размещением на ней общеобразовательной организации и дошкольной образовательной организации соответствует схеме территориального планирования Аксайского района Ростовской области, утвержденной решением Собрания депутатов Аксайского района от 21 июня 2011 г. N 121.

Аналогичное функциональное назначение территории, на принадлежащих Бережному И.И. земельных участках, предусмотрено и Проектом планировки и межевания части Большелогского сельского поселения Аксайского района ("адрес"), утвержденного постановлением главы Аксайского района от 13 октября 2008 г.

Суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что установление функциональной и территориальной зон, к которым отнесены принадлежащие административные истцу земельные участки, не противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Определение функциональной зоны в оспариваемой административным истцом части является мотивированным.

При рассмотрении дела судом первой инстанции представлено обоснование необходимости в размещении объектов социальной инфраструктуры на территории "адрес".

Из информации, представленной административным ответчиком, следует, что на территории "адрес" отсутствует школа, а существующий детский сад не обеспечивает в полной мере потребности населения в обеспечении получения дошкольного образования.

Необходимость размещения социальных объектов на территории, часть из которых занята принадлежащими административному истцу земельными участками, продиктована публично значимыми интересами жителей сельского поселения права на образование корреспондирующей обязанности органа местного самоуправления обеспечить возможность получения такого образования жителям муниципального образования.

Кроме того, определение местонахождения и площади территории в поселке, на которой будут расположены объекты социального назначения относится к исключительной компетенции органов местного самоуправления.

Утверждение административного истца о невозможности использования принадлежащих ему на праве собственности земельных участков для индивидуального жилищного строительства на правильность выводов суда первой инстанции не влияют.

Регламентация градостроительной деятельности направлена на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.

Между тем, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы местного самоуправления при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно и должны, учитывая соответствующие финансово-экономические возможности, соблюдать баланс частных интересов граждан и публичных интересов муниципального образования, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений и действующую систему норм.

Судебная коллегия отмечает, что действующее градостроительное законодательство не содержит требований, обязывающих органы местного самоуправления определять функциональные зоны в генеральном плане в соответствии с фактическим использованием территории. Подобное требование противоречит самой природе территориального планирования, поскольку оно направлено не на фиксацию существующего положения, а на ее развитие в будущем.

Регламентация градостроительной деятельности, как указывает Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 28 марта 2017 года N 10-П имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима также для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области.

В этой связи приоритет публичной цели устойчивого развития территории обуславливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами градостроительного зонирования.

По смыслу части 3 статьи 36 ГрК дальнейшее использование земельных участков и строительства на нем объектов капительного строительства может осуществляться только в соответствии с градостроительным регламентом.

Иные доводы административного ответчика не содержат фактов, которые имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного решения, либо опровергали выводы суда первой инстанции.

Решение суда первой инстанции отвечает требованиям Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в нем дан подробный правовой анализ оспариваемых административным истцом нормативных положений, приведена оценка доводов, имеющих значение для настоящего дела. Предусмотренных статьей 310 КАС РФ оснований для отмены решения суда не имеется.

Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Ростовского областного суда от 23 августа 2023 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Бережного И.И. - без удовлетворения.

Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в течение 6 месяцев.

Мотивированное апелляционное определение изготовлено 6 декабря 2023 г.

Председательствующий

Судьи