Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 13 декабря 2023 г. по делу N 66а-1081/2023

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Шадриной Е.В, судей Ехаловой Ю.А, Пластинина И.В, при секретаре Веселовой Н.Н, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-29/2023 по административному исковому заявлению Дякина Олега Олеговича, Кондратьева Леонида Николаевича, Цыкунова Александра Владимировича, Пономарева Александра Николаевича, Тиначева Виталия Валерьевича о признании недействующими решений Совета Деревянского сельского поселения от 22 декабря 2022 г. N 1 "О проекте бюджета Деревянского сельского поселения на 2023 г.", N 2 "О бюджете Деревянского сельского поселения на 2023 г.", N 3 "О внесении изменений и дополнений в решение XXIV сессии IV созыва Совета Деревянского сельского поселения от 29 декабря 2021 г.", N 4 "Об утверждении программы приватизации муниципального имущества Деревянского сельского поселения на 2023 г.", N 5 "Об утверждении условий приватизации муниципального имущества", N 6 "Об утверждении структуры администрации Деревянского сельского поселения", N 7 "Об утверждении границ территорий (и) для осуществления территориального общественного самоуправления в Деревянском сельском поселении", N 9 "О создании единой депутатской комиссии Деревянского сельского поселения" по апелляционной жалобе Администрации Деревянского сельского поселения на решение Верховного Суда Республики Карелия от 26 июля 2023 г, которым административные исковые требования удовлетворены.

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Шадриной Е.В, объяснения представителя заинтересованного лица Администрации Деревянского сельского поселения Союнен Н.П, поддержавшей доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Андреевой Н.А, полагавшей решение суда подлежащим отмене в части, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

22 декабря 2022 г. Советом Деревянского сельского поселения (далее также - Совет) на II сессии V созыва приняты решения:

N 1 "О проекте бюджета Деревянского сельского поселения на 2023 г.";

N 2 "О бюджете Деревянского сельского поселения на 2023 г.", N 3 "О внесении изменений и дополнений в решение XXIV сессии IV созыва Совета Деревянского сельского поселения от 29 декабря 2021 г.";

N 4 "Об утверждении программы приватизации муниципального имущества Деревянского сельского поселения на 2023 г.";

N 5 "Об утверждении условий приватизации муниципального имущества";

N 6 "Об утверждении структуры администрации Деревянского сельского поселения";

N 7 "Об утверждении границ территорий (и) для осуществления территориального общественного самоуправления в Деревянском сельском поселении";

N 9 "О создании единой депутатской комиссии Деревянского сельского поселения", которые 30 декабря 2022 г. официально опубликованы в информационном издании Деревянского сельского поселения "Вестник Деревянского сельского поселения", N 12.

Дякин О.О, Кондратьев Л.Н, Цыкунов А.В, Пономарев А.Н. и Тиначев В.В, являясь депутатами Совета и жителями Деревянского сельского поселения, обратились в суд с административным исковым заявлением о признании названных решений Совета недействующими, ссылаясь на принятие этих решений с нарушением требований части 1.1 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и части 7 статьи 23 Устава муниципального образования "Деревянское сельское поселение", поскольку на момент принятия данных решений на сессии Совета присутствовало всего 5 депутатов, что составило менее 2/3 от установленного числа депутатов, равного 10.

Решением Верховного Суда Республики Карелия от 26 июля 2023 г. административное исковое заявление удовлетворено, оспариваемые решения Совета признаны недействующими со дня их принятия.

В апелляционной жалобе Администрация Деревянского сельского поселения просит решение суда отменить, как постановленное с нарушением норм процессуального права.

Указывает, что апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Карелия от 29 июня 2023 г. отменено решение Прионежского районного суда Республики Карелия от 7 марта 2023 г. по административному делу N 2а-242/2023, которым удовлетворён административный иск Дякина О.О, Кондратьева Л.Н, Цыкунова А.В, Пономарева А.Н. и Тиначева В.В. и признано незаконным проведение II сессии V созыва Совета Деревянского сельского поселения от 22 декабря 2022 г, производство по делу прекращено. В апелляционном определении сделан вывод о том, что оспариваемым действием по проведению Советом заседания какие-либо права административных истцов, образующие предмет судебной защиты, не нарушены.

В связи с этим, податель апелляционной жалобы полагает, что производство по данному административному делу также подлежит прекращению.

Ссылается также и на то, что в материалы административного дела не представлено доказательств несоответствия обжалуемых решений Совета нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а также нарушения оспариваемыми решениями Совета прав и законных интересов административных истцов.

Кроме того, указывает, что оспариваемые документы подлежали признанию судом недействующими с даты вступления в законную силу решения суда для предотвращения нарушения прав лиц, в отношении которых они применялись.

Относительно апелляционной жалобы административным истцом Дякиным О.О. поданы возражения о законности судебного акта и несостоятельности доводов жалобы.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

При рассмотрении и разрешении административного дела суд первой инстанции установили данное обстоятельство подтверждается материалами административного дела, не оспаривается в апелляционной жалобе, что на II сессию V созыва Совета Деревянского сельского поселения, состоявшуюся 22 декабря 2022 г, на которой были приняты оспоренные решения, первоначально прибыли 6 депутатов (Кишкурно П.И, Иванова Е.М, Гусев П.А, Акимов Г.В, Сакалаускас Р.Р. и Дякин О.О.) при установленном количестве депутатов, равном 7.

До начала обсуждения первого вопроса об утверждении повестки дня II сессии V созыва Совета Деревянского сельского поселения сессию покинул депутат Дякин О.О.

В регистрационном листе в качестве присутствующего на II сессии V созыва Совета указан также депутат Тиначев В.В, который фактически участия в сессии не принимал.

Таким образом, решения Совета NN 2 - 7 приняты 5 депутатами.

Как предусмотрено частью 1.1 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", уставом муниципального образования определяется правомочность заседания представительного органа муниципального образования. Заседание представительного органа муниципального образования не может считаться правомочным, если на нём присутствует менее 50 процентов от числа избранных депутатов

В соответствии с частями 1 и 8 статьи 23 Устава муниципального образования "Деревянское сельское поселение", утверждённого решением Совета Деревянского сельского поселения от 25 декабря 2013 г. N 9, Совет состоит из 10 депутатов. Заседание Совета считается правомочным, если на нём присутствует не менее 2/3 от числа избранных депутатов.

Как верно указано в обжалуемом решении суда, оспоренные нормативные правовые акты NN 2 - 7 приняты Советом при отсутствии необходимого для этого кворума и с нарушением процедуры принятия решений.

Согласно пункту 40 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" нарушения порядка принятия нормативных правовых актов, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке; установив такие нарушения, суд принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью (в том числе и при оспаривании в суд его отдельных положений), как не имеющего юридической силы с момента его принятия.

Исходя из положений пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и указанных разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации, суд правомерно пришёл к выводу о признании решений Совета Деревянского сельского поселения от 22 декабря 2022 г. NN 2 - 7 недействующими со дня их принятия.

Доводы апелляционной жалобы о том, что оспоренные решения Совета применялись, а значит, действовали, в связи с чем могли быть признаны судом недействующими со дня вступления решения суда в законную силу, по изложенным основаниям судебная коллегия находит несостоятельными.

Довод жалобы о том, что административный спор не подлежал рассмотрению и разрешению судом по существу, а производство по делу следовало прекратить, основаны на ошибочном толковании норм процессуального и материального права.

Как указано в упомянутом апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Карелия от 29 июня 2023 г. по административному делу N 2а-242/2023, само по себе проведение заседания Совета не порождает каких-либо правовых последствий без принятия соответствующих решений Совета, поэтому действия Совета по проведению заседания не влечёт нарушения прав административных истцов, которые в качестве депутатов могли беспрепятственно принять участие во II сессии V созыва Совета Деревянского сельского поселения, состоявшейся 22 декабря 2022 г, и реализовать свои права при принятии решений.

При этом суд апелляционной инстанции принял во внимание, что право на обжалование решений Совета, принятых на II сессии V созыва 22 декабря 2022 г, реализовано административными истцами не только как депутатами, но и как жителями муниципального образования при рассмотрении административного дела N 3а-29/2023 о признании данных решений недействующими.

В связи с изложенным, последствия, установленные в пунктах 1 и 3 части 1 статьи 128, пункте 1 части 1 статьи 194 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, по настоящему административному делу не применимы.

Следует также учесть, что решения NN 2 - 7, принятые Советом на II сессии V созыва, состоявшейся 22 декабря 2022 г, являются нормативными правовыми актами, устанавливающим общеобязательные правила поведения, которые в силу части 3 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования, в том числе и административными истцами, являющимися жителями Дереваянского сельского поселения и наделёнными правом на участие в местном самоуправлении.

При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции в части признания недействующими со дня принятия решений Совета Дереваянского сельского поселения от 22 декабря 2022 г. NN 2 - 7 является законным и обоснованным, оснований для его отмены судебная коллегия не усматривает.

В то же время, разрешая по существу требования административных истцов о признании недействующими решений Совета Деревянского сельского поселения от 22 декабря 2022 г. N 1 "О проекте бюджета Деревянского сельского поселения на 2023 г." и N 9 "О создании единой депутатской комиссии Деревянского сельского поселения", суд не учёл следующее.

Согласно правовой позиции Пленума Верховного Суда Российской Федерации, выраженной в пункте 2 постановления от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", признаками, характеризующими нормативный правовой акт, является наличие в нём правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределённого круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

Так, следует учитывать, что акт может являться обязательным для неопределенного круга лиц, в частности, в случаях, когда он издается в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права (например, правовой акт об установлении границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории, решение о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд, об утверждении генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов Российской Федерации, двух и более субъектов Российской Федерации, Российской Федерации).

В отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать утверждённые данным актом типовые, примерные приложения, содержащие правовые нормы.

Названное решение Совета от 22 декабря 2022 г. N 1 является проектом нормативного правового акта, соответственно, данное решение не обладает указанными признаками, характеризующими его в качестве нормативного правового акта.

В соответствии с частью 4 статьи 24 Устава муниципального образования "Деревянское сельское поселение" на срок полномочий Совета из числа депутатов Совета могут быть образованы рабочие органы - постоянные и временные комиссии по вопросам, отнесённым к компетенции Совета.

Из решения Совета от 22 декабря 2022 г. N 9 следует, что им создана единая депутатская комиссия Деревянского сельского поселения в составе всех избранных депутатов V созыва (пункт 1); избран председатель данной комиссии (пункт 2); решение N 10 "О создании единой депутатской комиссии Деревянского сельского поселения" VIII сессии IV созыва Совета от 3 октября 2018 г, признано утратившим силу (пункт 3); определена дата вступления этого решения в силу (пункт 4).

Правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределённого круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений, указанное решение не содержит.

Учитывая, что решения Совета Деревянского сельского поселения от 22 декабря 2022 г. N 1 и N 9 не являются нормативными правовыми актами, требования административных истцов о признании этих решений недействующими не подлежат рассмотрению по правилам главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, поскольку эти требования разрешаются в соответствии с главой 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, а потому данные требования приняты к производству Верховного Суда Республики Карелия и рассмотрены с нарушением подсудности, установленной в статье 19 и части 1 статьи 20 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Согласно разъяснениям, изложенным в пункте 13 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствам", если вывод о ненормативном характере оспоренного акта сделан после принятия заявления к производству, суд вправе перейти к рассмотрению соответствующего дела в надлежащем порядке производства (например, по правилам главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации) и продолжить подготовку к судебному разбирательству и (или) судебное разбирательство по делу при условии, что не имеется иных препятствий для этого, например, таких как неподсудность дела суду, несоответствие поданного заявления и (или) приложенных к нему документов требованиям, предусмотренным процессуальным законодательством.

При установлении неподсудности спора дело передаётся в суд, к подсудности которого оно отнесено законом, в порядке, предусмотренном статьёй 27 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Однако суд, рассматривая требования административных истцов в указанной части по существу, данные требования не учёл.

На основании изложенного решение суда в части удовлетворения административных исковых требований о признании недействующими решений Совета Деревянского сельского поселения от 22 декабря 2022 г. N 1 и N 9 подлежит отмене, а административное дело в указанной части, исходя из положений части 1 статьи 22 и части 3 статьи 24 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, следует направить для рассмотрения в Прионежский районный суд Республики Карелия.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Верховного Суда Республики Карелия от 26 июля 2023 г. в части удовлетворения административных исковых требований Дякина Олега Олеговича, Кондратьева Леонида Николаевича, Цыкунова Александра Владимировича, Пономарева Александра Николаевича и Тиначева Виталия Валерьевича о признании недействующими решений Совета Деревянского сельского поселения от 22 декабря 2022 г. N 1 "О проекте бюджета Деревянского сельского поселения на 2023 г." и N 9 "О создании единой депутатской комиссии Деревянского сельского поселения" отменить, административное дело в указанной части направить для рассмотрения в Прионежский районный суд Республики Карелия.

В остальной части решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации Деревянского сельского поселения - без удовлетворения.

На состоявшиеся по делу судебные акты может быть подана кассационная жалоба в Третий кассационной суд общей юрисдикции через Верховный Суд Республики Карелия в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий

Судьи