Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 30 ноября 2023 г. по делу N 66а-971/2023

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Бутковой Н.А, судей Белоногого А.В. и Стаховой Т.М, при ведении протокола помощником судьи Михайловой Т.М, с участием прокурора Капсамун И.С, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-243/2023 по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью Специализированный застройщик "Стройбизнесконсалтинг" на решение Архангельского областного суда от 14 июля 2023 года, которым отказано в удовлетворении его административного иска о признании не действующим в части постановления администрации Архангельской области от 13 августа 1998 года N 207 "О принятии на государственную охрану памятников истории и культуры Архангельской области".

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Бутковой Н.А, объяснения представителя административного ответчика Правительства Архангельской области ФИО7, представителя заинтересованного лица Инспекции по охране объектов культурного наследия Архангельской области ФИО8, возражавших относительно доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора, полагавшего, что решение суда подлежит оставлению без изменения, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

13 августа 1998 года администрацией Архангельской области принято постановление N 207 "О принятии на государственную охрану памятников истории и культуры Архангельской области" (далее постановление от 13 августа 1998 года N 207), согласно которому принято предложение комитета по культуре и туризму администрации области, согласованное с Министерством культуры Российской Федерации о постановке на государственную охрану памятников истории и культуры Архангельской области согласно приложению.

Данное приложение содержит список памятников Архангельской области, предлагаемых на госучёт (далее - Список).

Пунктами 458, 459 и 461 Списка приняты на государственную охрану следующие объекты:

жилой дом по адресу: г.Котлас, ул. Володарского, д. 16, 1899 года;

жилой дом по адресу: г.Котлас, ул. Володарского, д. 17, 1925 года;

жилой дом по адресу: г.Котлас, ул. Ленина, д. 97, 1924 года.

Постановление от 13 августа 1998 года N 207 опубликовано на официальном сайте периодического издания "Волна" 30 ноября 2010 года, выпуск N 51.

Общество с ограниченной ответственностью Специализированный застройщик "Стройбизнесконсалтинг" обратилось в Архангельский областной суд с административным иском, в котором просило признать не действующими пункты 458, 459 и 461 Списка.

Административное исковое заявление мотивировано несоответствием оспариваемых положений нормам, имеющим большую юридическую силу, нарушением процедуры принятия оспариваемого в части постановления.

Административный истец ссылается на то, что на дату принятия оспариваемого в части постановления, они уже физически не существовали, в связи с чем фактически на учёт приняты несуществующие объекты, а также указывает, что является собственником земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес", городской округ "Котлас", "адрес", категория земель: земли населенных пунктов, разрешённое использование: для среднеэтажной застройки, которому отказано в выдаче разрешения на строительство дома на принадлежащем ему земельном участке со ссылкой на имеющиеся ограничения строительства на территории и вблизи вышеуказанных объектов культурного наследия.

Решением Архангельского областного суда от ДД.ММ.ГГГГ в удовлетворении административного иска общества с ограниченной ответственностью Специализированный застройщик "Стройбизнесконсалтинг" отказано.

В апелляционной жалобе административный истец просит судебное решение отменить и принять новое, которым административный иск удовлетворить.

Относительно апелляционной жалобы Правительством Архангельской области и участвующим в деле прокурором представлены возражения.

Проверив материалы дела, обсудив доводы жалобы и возражений на неё, выслушав объяснения участников процесса и заключение прокурора, судебная коллегия приходит к следующему.

Суд первой инстанции, проанализировав предписания пункта "д" части 1 статьи 72, части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации, статей 17 и 18 Закона РСФСР от 15 декабря 1978 года "Об охране и использовании памятников истории и культуры", действовавшего на дату принятия оспариваемого постановления, пунктов 5 и 7 Положения об охране и использовании памятников истории и культуры, утвержденного Постановлением Совета Министров СССР от 16 сентября 1982 года N 865, пункта "л" статьи 31 Устава Архангельской области в редакции, действовавшей на дату издания оспариваемого постановления, сделал верный вывод о принятии оспариваемого нормативного правового акта уполномоченным органом в пределах компетенции с соблюдением порядка его опубликования.

Суд первой инстанции также учёл, что ранее в порядке судебного нормоконтроля оспариваемое постановление уже проверено на предмет соблюдения процедуры принятия и введения его в действие, что подтверждается решением Архангельского областного суда от 16 марта 2012 года по делу N 3-9/2012, оставленным без изменения определением Верховного Суда Российской Федерации от 27 июня 2012 года N 1-АПГ-12-8, которым процедура принятия и введение в действие постановления признана законной, в связи с чем указал, что данные обстоятельства в силу требований части 2 статьи 64, пункта 2 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, указанного Кодекса, разъяснений, изложенных в абзаце седьмом пункта 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", имеют преюдициальное значение для неопределенного круга лиц и не нуждаются в повторной проверке и установлении при рассмотрении настоящего административного дела.

Довод апелляционной жалобы об ошибочности вывода суда о соблюдении процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта, основанного на преюдициальной силе решения Архангельского областного суда от 16 марта 2012 года N 3-9/2012, которым оспариваемое постановление проверено только в части законности принятия пункта 312 приложения к оспариваемому постановлению, в связи с чем, по мнению подателя жалобы, оспариваемое постановление подлежало повторной проверке на предмет соблюдения процедуры его принятия, в том числе процедуры введения его в действие, основанием для отмены обжалуемого судебного решения являться не может.

Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 21 декабря 2011 года N30-П "По делу о проверке конституционности положений статьи 90 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобой граждан ФИО9 и ФИО10" указал, что признание преюдициального значения судебного решения, будучи направленным на обеспечение стабильности и общеобязательности судебного решения, исключение возможного конфликта судебных актов, предполагает, что факты, установленные судом при рассмотрении одного дела, впредь до их опровержения принимаются другим судом по другому делу в этом же или ином виде судопроизводства, если они имеют значение для разрешения данного дела; тем самым преюдициальность служит средством поддержания непротиворечивости судебных актов и обеспечивает действие принципа правовой определённости; наделение судебных решений, вступивших в законную силу, свойством преюдициальности - сфера дискреции федерального законодателя, который мог бы прибегнуть и к другим способам обеспечения непротиворечивости обязательных судебных актов в правовой системе, но не вправе не установить те или иные институты, необходимые для достижения данной цели; введение же института преюдиции требует соблюдения баланса между такими конституционно защищаемыми ценностями, как общеобязательность и непротиворечивость судебных решений, с одной стороны, и независимость суда и состязательность судопроизводства - с другой; такой баланс обеспечивается посредством установления пределов действия преюдициальности, а также порядка ее опровержения.

Исходя из положений пункта 2 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и разъяснений, содержащихся в пунктах 28 - 31 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" при рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта полностью или в части независимо от доводов административного искового заявления суд выясняет соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие.

Аналогичные разъяснения содержались и в пунктах 17 - 21 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", действовавшего в период рассмотрения дела N 3-9/2012.

При этом, как разъяснено в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", указанные в мотивировочной части вступившего в законную силу решения суда обстоятельства, свидетельствующие о законности или незаконности оспоренного акта (например, дата, с которой оспоренный акт вступил в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу, отсутствие у органа государственной власти компетенции по принятию оспоренного акта), имеют преюдициальное значение для неопределенного круга лиц при рассмотрении других дел, в том числе касающихся периода, предшествующего дню признания оспоренного акта недействующим (часть 2 статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Таким образом, вопросы, касающиеся соблюдения требований к процедуре принятия нормативного правового акта, включая полномочия соответствующего органа на его издание, государственной регистрации и опубликования такого акта, не подлежат повторному исследованию судом при рассмотрении настоящего дела с учетом преюдициального значения указанного судебного решения.

Проверяя оспариваемый нормативный правовой акт на предмет его соответствия нормам, имеющим большую юридическую силу, суд, руководствуясь положениями пунктов 9, 16, 20, 21 Инструкции о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры, утвержденной приказом Министерства культуры СССР от 13 мая 1986 года N 203, действовавшей на дату утверждения оспариваемого постановления, положениями статьи 23, пункта 3 статьи 31, пункта 6 статьи 34.1, пункта 1 статьи 63 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", сформулировал вывод о том, что оспариваемые нормы не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу; при этом отсутствие историко-культурной экспертизы на памятник культуры не свидетельствует о несоблюдении процедуры отнесения объекта к памятникам истории регионального значения; указанные объекты культурного наследия выявлены, обследованы, их историческая, культурная ценность определена; данные объекты прошли процедуру включения в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

При этом суд признал несостоятельным довод административного истца о том, что том, что в настоящее время указанные жилые дома как предметы материального мира физически отсутствуют, указав на то, что данный довод основанием для признания оспариваемых положений нормативного правового акта не действующими не является. В данной части суд указал, что физическая утрата объектов культурного наследия не свидетельствует о вступлении нормативного акта о включении указанных объектов в Список в противоречие с нормативными правовыми актами, имеющими большую юридическую силу, не является достаточным основанием для отмены статуса памятника истории и культуры и исключения объекта из Списка без осуществления особой административной процедуры.

Выводы суда признаются верными.

Специальным федеральным законом, регулирующим отношения в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, является Федеральный закон от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ).

В преамбуле этого акта закреплено, что в Российской Федерации гарантируется сохранность объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в интересах настоящего и будущего поколений многонационального народа Российской Федерации.

В силу пункта 3 статьи 64 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ памятники истории и культуры местного значения, принятые на государственную охрану в соответствии с законодательными и иными правовыми актами СССР и РСФСР, отнесены к объектам культурного наследия регионального значения, включенным в реестр, за исключением случаев отнесения указанных памятников истории и культуры к объектам исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения, с последующей регистрацией данных объектов в реестре в соответствии с требованиями названного федерального закона.

Пунктом 1 постановления Совета Министров СССР от 14 октября 1948 года N 3898 (утратило силу в связи с изданием постановления Совмина СССР от 28 марта 1983 года N 246) охрана памятников культуры, а также надзор за их содержанием были возложены на Советы Министров автономных республик, исполнительные комитеты краевых, областных, городских, районных и сельских Советов депутатов трудящихся.

Постановлением Совмина РСФСР от 28 мая 1949 года N 373 была утверждена Инструкция о порядке учета, регистрации и содержания археологических и исторических памятников на территории РСФСР (утратила силу в связи с изданием постановления Совмина РСФСР от 20 апреля 1983 года N 178). Параграфом 7 названной инструкции предусматривалось оформление паспорта на каждый подлежащий охране археологический и исторический памятник в качестве мероприятия по учету здания в качестве такого памятника.

Составление списков археологических и исторических памятников предусматривалось в отношении соответствующих памятников, имеющих общесоюзное или республиканское значение (согласно параграфам 4, 6 Инструкции о порядке учета, регистрации и содержания археологических и исторических памятников на территории РСФСР, утвержденной постановлением Совмина РСФСР от 28 мая 1949 года N 373).

С 1 июля 1986 года была введена в действие Инструкция о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры, утвержденная приказом Минкультуры СССР от 13 мая 1986 года N 203, которая в пункте 15 предусматривала, что на каждый недвижимый памятник и вновь выявленный объект, представляющий историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, составляется учетная карточка, содержащая сведения о местонахождении, датировке, характере современного использования, степени сохранности памятника или вновь выявленного объекта, наличии научной документации, месте ее хранения, краткое описание и иллюстративный материал.

Судом установлено, что в соответствии с паспортами памятников "Жилой дом" по адресу: "адрес", 1899 года, "Жилой дом" по адресу: Архангельская "адрес", 1925 года, "Жилой дом" по адресу: "адрес", 1924 года, учитываются в качестве памятников архитектуры с февраля 1975 года. Из содержания паспортов памятников следует, что эти деревянные строения, обладающие архитектурными особенностями, которые способствуют формированию своеобразного колорита города Котласа.

Согласно данным названных паспортов и учетных карточек к ним, указанные в них памятники архитектуры не были отнесены на момент принятия их на учет к какой-либо установленной системе охраны (союзной, республиканской или местной), то есть категория памятников (местного, республиканского или союзного значения) не была определена при постановке их на государственный учет. В связи с этим достаточными мероприятиями первичного учета этих зданий в качестве памятников архитектуры следует считать составление на них паспортов памятников и учетных карточек.

На основании положений пункта 3 статьи 64 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ названные жилые дома как памятники архитектуры местного значения, принятые на государственную охрану в соответствии с законодательными и иными правовыми актами СССР и РСФСР, отнесены в силу закона к объектам культурного наследия регионального значения, включенным в реестр, и значатся под номерами N ("Жилой дом" по адресу: "адрес", 1899 года), N ("Жилой дом" по адресу: Архангельская "адрес", 1925 года) и N ("Жилой дом" по адресу: "адрес", 1924 года) в Едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, имеют категорию регионального значения.

Анализ вышеизложенных положений нормативных правовых актов, позволяет прийти к выводу о доказанности того факта, что до принятия оспариваемого акта вышеуказанные дома были отнесены к числу памятников истории и культуры ввиду наличия на них паспортов памятников архитектуры от февраля 1975 года (оформленных в соответствии с параграфом 7 Инструкции о порядке учета, регистрации и содержания археологических и исторических памятников на территории РСФСР, утвержденной постановлением Совмина РСФСР от 28 мая 1949 года N 373) и учетных карточек данных памятников от июня 1978 года.

На момент утверждения главой администрации Архангельской области постановлением от 15 августа 1998 года N 207 приложения, содержащего Список, правоотношения в области охраны памятников истории и культуры регулировались специальным законом, а именно Законом РСФСР от 15 декабря 1978 года "Об охране и использовании памятников истории и культуры".

Как было указано в статье 18 Закона РСФСР от 15 декабря 1978 года "Об охране и использовании памятников истории и культуры", отнесение недвижимых памятников истории и культуры к категории памятников местного значения производится Советами Министров автономных республик, исполнительными комитетами краевых, областных, Московского и Ленинградского городских Советов народных депутатов по согласованию с Министерством культуры РСФСР.

Таким образом, включая спорный памятник истории в список памятников истории и культуры, подлежащих охране как памятники местного значения, администрация Архангельской области реализовала полномочие по отнесению уже существующих (учтенных) памятников истории и культуры к категории памятников местного значения, закрепленное в статье Закона РСФСР от 15 декабря 1978 года "Об охране и использовании памятников истории и культуры".

По тем же основаниям (поскольку в данном случае уже существующие в качестве учтенных памятники истории и культуры были отнесены к определенной категории памятников местного значения) является необоснованным довод, приведенный в апелляционной жалобе со ссылкой на пункт 12 Инструкция о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры, утвержденная приказом Минкультуры СССР от 13 мая 1986 года N 203, об отсутствии на момент принятия оспариваемого в части постановления заключения экспертов и актуализации данных в целях возможности отнесения здания к вновь выявленным памятникам истории.

Доводам административного истца о том, что спорные объекты полностью утрачены, дана оценка в обжалуемом решении; судом правильно указано, что эти обстоятельства о незаконности оспариваемого постановления не свидетельствуют.

В случае утраты объекта культурного наследия допускается его воссоздание в порядке, установленном статьей 47 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ, в то время как исключение из реестра объекта культурного наследия в случае его полной физической утраты возможно только при соблюдении процедур, установленных статьей 23 этого закона, которые в рассматриваемом случае реализованы не были.

Фактически доводы апелляционной жалобы повторяют позицию административного истца, и им дана надлежащая оценка судом первой инстанции в обжалуемом решении, с которыми судебная коллегия оснований не согласиться не находит.

С учётом изложенного, судебное решение признаётся правильным и не подлежащим отмене по доводам апелляционной жалобы, основано на анализе исследованных доказательств, мотивировано, поскольку соответствует материалам дела и требованиям законодательства.

Нарушений норм материального и процессуального права, повлекших вынесение незаконного решения, судом не допущено.

С учётом изложенного, руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Архангельского областного суда от 14 июля 2023 года оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью Специализированный застройщик "Стройбизнесконсалтинг" - без удовлетворения.

На состоявшиеся по делу судебные акты может быть подана кассационная жалоба в Третий кассационный суд общей юрисдикции через Архангельский областной суд в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий:

Судьи: