Кассационное определение СК по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 29 ноября 2023 г. по делу N 8а-10988/2023[88а-11317/2023]

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Зиганшина И.К, судей Королевой Е.В, Кудриной Я.Г.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационное представление и.о. прокурора Хабаровского края и кассационную жалобу представителя административного ответчика администрации Ванинского муниципального района Хабаровского края Замуруевой И.А. на решение Ванинского районного суда Хабаровского края от 15 мая 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 25 августа 2023 года, принятые по административному делу по административному исковому заявлению прокурора Ванинского района, действующего в интересах неопределенного круга лиц, к администрации Ванинского муниципального района Хабаровского края, администрации городского поселения "Рабочий поселок Ванино" Ванинского муниципального района Хабаровского края, министерству транспорта и дорожного хозяйства Хабаровского края о признании бездействия незаконным, возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Зиганшина И.К, выслушав прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Скарлухина М.А, поддержавшего кассационное представление, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

прокурор Ванинского района Хабаровского края, действующий в интересах неопределенного круга лиц, обратился в суд с административным исковым заявлением к администрации Ванинского муниципального района Хабаровского края, администрации городского поселения "Рабочий поселок Ванино" Ванинского муниципального района Хабаровского края, министерству транспорта и дорожного хозяйства Хабаровского края, в котором с учетом последующего уточнения заявленных требований просил признать незаконным бездействие, выразившееся в невыполнении мероприятий по созданию и обеспечению функционирования парковок для большегрузных автомобилей, следующих транзитом на остров Сахалин; возложить на администрацию городского поселения "Рабочий поселок Ванино" Ванинского муниципального района в течение 12 месяцев с момента вступления решения суда в законную силу выполнить мероприятия по организации дорожного движения путем создания и обеспечения функционирования парковок (парковочных мест) в границах городского поселения "Рабочий поселок Ванино", в том числе для большегрузных автомобилей; на администрацию Ванинского муниципального района в течение 12 месяцев с момента вступления решения суда в законную силу выполнить мероприятия по организации дорожного движения путем создания и обеспечения функционирования парковок (парковочных мест) на автомобильных дорогах общего пользования местного значения Ванинского муниципального района, в том числе для большегрузных автомобилей; на министерство транспорта и дорожного хозяйства Хабаровского края в течение 12 месяцев с момента вступления решения в законную силу выполнить мероприятия по организации дорожного движения путем создания и обеспечения функционирования парковок (парковочных мест) на автомобильных дорогах общего пользования регионального или межмуниципального значения, расположенных в границах Ванинского муниципального района, в том числе для большегрузных автомобилей.

В обоснование заявленных требований прокурор указал, что в нарушение требований безопасности дорожного движения на территории Ванинского муниципального района не выполняются мероприятия по созданию и обеспечению функционирования парковок для грузовых транспортных средств на автомобильных дорогах местного значения в границах городского поселения "Рабочий поселок Ванино", на автомобильных дорогах местного значения за пределами населенных пунктов, на автомобильной дороге регионального (межмуниципального) значения Советская Гавань - Ванино, подъезд к п. Монгохто, что отнесено к полномочиям соответственно органа местного самоуправления городского поселения, органа местного самоуправления муниципального района и органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Допущенное бездействие нарушает права жителей Ванинского муниципального района, поскольку грузовые транспортные средства, следующие транзитом на остров Сахалин, осуществляют парковку вдоль автомобильных дорог на территории п. Ванино.

Определениями Ванинского районного суда Хабаровского края от 13 февраля 2023 года и 30 марта 2023 года к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены администрация городского поселения "Рабочий поселок Октябрьский" Ванинского муниципального района, АО "ТЭК "Дальтранссервис", КГКУ "Хабаровскуправтодор", министерство транспорта и дорожного хозяйства Сахалинской области.

Решением Ванинского районного суда Хабаровского края от 15 мая 2023 года административные исковые требования прокурора удовлетворены в полном объеме.

Апелляционным определением судебной коллеги по административным делам Хабаровского краевого суда от 25 августа 2023 года решение Ванинского районного суда Хабаровского края от 15 мая 2023 года отменено в части, в удовлетворений требований о признании незаконным бездействия администрации городского поселения "Рабочий поселок Ванино" Ванинского муниципального района, министерства транспорта и дорожного хозяйства Хабаровского края отказано, на администрацию Ванинского муниципального района возложена обязанность в течение 12 месяцев с момента вступления решения суда в законную силу организовать стоянку грузового автотранспорта на территории Ванинского муниципального района в соответствии с СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", в остальной части решение оставлено без изменения.

10 октября 2023 года и.о. прокурора Хабаровского края подано кассационное представление, поступившее в Девятый кассационный суд общей юрисдикции 25 октября 2023 года, в котором ставится вопрос об отмене апелляционного определения и направлении дела на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.

В кассационном представлении прокурор указал на ошибочность вывода суда апелляционной инстанции о том, что строительство стоянок для большегрузных автомобилей не относится к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и обязанность по созданию парковки не может быть возложена на администрацию городского поселения в связи с отсутствием свободных земельных участков для таких целей, что соответствует законодательству о дорожной деятельности.

1 ноября 2023 года представителем административного ответчика администрации Ванинского муниципального района Хабаровского края Замуруевой И.А. подана кассационная жалоба, поступившая в Девятый кассационный суд общей юрисдикции 7 ноября 2023 года, в которой ставится вопрос об отмене вынесенных по делу судебных актов в части возложенной на администрацию муниципального района обязанности.

Заявитель кассационной жалобы указывает, что осуществление дорожной деятельности в отношении дорог общего пользования местного значения в границах поселения отнесено к полномочиям органов местного самоуправления поселения. Также считает, что стоянки в отличие от парковок по своему назначению не связаны с организацией дорожного движения, поэтому создание стоянок выходит за рамки вопроса местного значения по осуществлению дорожной деятельности.

Административные ответчики, заинтересованные лица о времени и месте рассмотрения кассационных жалобы и представления извещены своевременно и в надлежащей форме, их представители в судебное заседание не явились, в соответствии с частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия полагает возможным рассмотреть административное дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационных жалобы и представления, выслушав прокурора, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующим выводам.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции в силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

В данном случае судами первой и апелляционной инстанций такие нарушения допущены.

Удовлетворяя административные исковые требования прокурора, суд первой инстанции исходил из того, что в соответствии с положениями Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации органов местного самоуправления в Российской Федерации", Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" органы местного самоуправления муниципального района и городского поселения, органы государственной власти субъекта Российской Федерации при осуществлении дорожной деятельности обязаны принимать меры к созданию парковок соответственно в границах населенного пункта поселения, в границах муниципального района применительно к автомобильным дорогам общего пользования местного значения, расположенных за границами поселений, автомобильным дорогам регионального и межмуниципального значения, между тем административными ответчиками не принимаются меры к созданию парковок, в том числе для грузовых транспортных средств, следующих транзитом через паромную переправу на остров Сахалин, связи с чем пришел к выводу о наличии незаконного бездействия администрации Ванинского муниципального района Хабаровского края, администрации городского поселения "Рабочий поселок Ванино" Ванинского муниципального района Хабаровского края, министерства транспорта и дорожного хозяйства Хабаровского края при осуществлении возложенных на них полномочий в сфере дорожной деятельности.

Отменяя решение в части, суд апелляционной инстанции согласился с выводами суда первой инстанции о необходимости создания стоянки (парковки) для большегрузного транспорта в Ванинском муниципальном районе, что отнесено к полномочиям органа местного самоуправления муниципального района, так как скопление грузового автотранспорта в р.п. Ванино, следующего через паромную переправу на остров Сахалин, создает угрозу безопасности дорожного движения.

При этом с учетом полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере дорожной деятельности апелляционный суд пришел к заключению, что строительство стоянки для большегрузных автомобилей не может быть обеспечено органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, поскольку такие стоянки не являются частью элемента обустройства автомобильной дороги, для их строительства требуется выделение земельного участка большой площади. Такая обязанность также не может быть возложена на администрацию городского поселения в связи с отсутствием на территории рабочего поселка Ванино места для организации парковочной площадки для большегрузного транспорта в соответствии с требованиями СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", что свидетельствует об отсутствии незаконного бездействия данного органа местного самоуправления.

Таким образом, апелляционным определением обязанность по организации стоянки грузового автотранспорта на территории Ванинского муниципального района возложена на администрацию муниципального района, в удовлетворении требований, предъявленных к администрации городского поселения "Рабочий поселок Ванино" и министерству транспорта и дорожного хозяйства Хабаровского края отказано.

Между тем судами при разрешении настоящего дела не учтены следующие обстоятельства.

В соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 14, пунктом 5 части 1 статьи 15 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), в границах населенных пунктов поселения отнесено к вопросам местного значения городского поселения, вне границ населенных пунктов в границах муниципального района - к вопросам местного значения муниципального района.

Согласно части 6 статьи 12 Федерального закона от 29 декабря 2017 года N 443-ФЗ "Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" при размещении парковок общего пользования на территориях муниципальных образований, городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя должны быть предусмотрены парковки общего пользования для грузовых транспортных средств, автобусов и легковых автомобилей в количестве, соответствующем потребности, определенной в документации по организации дорожного движения.

Размещение парковок общего пользования должно осуществляться с учетом обеспечения экологической безопасности и снижения негативного воздействия на окружающую среду, здоровье и благополучие населения (часть 4 названной статьи).

В части 1 статьи 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" под муниципальным образованием понимается городское или сельское поселение, муниципальный район, муниципальный округ, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория города федерального значения.

В соответствии с пунктом 21 части 1 статьи 44 Федерального закона от 21 декабря 2021 года N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения, организация дорожного движения, обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), предоставляемых на платной основе или без взимания платы, отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Из изложенного следует, что создание парковок общего пользования, в том числе для грузовых транспортных средств в пределах муниципальных образований: городского поселения - отнесено к полномочиям органов местного городского поселения, муниципального района - к полномочиям органов местного самоуправления муниципального района, на автомобильных дорогах регионального или межмуниципального значения - к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Частью 3 статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации установлено, что обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения административного дела, определяются судом в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле.

Обращаясь в суд с административным исковым заявлением, прокурор указал, что нарушение прав и законных интересов неопределенного круга лиц заключается в том, что грузовые транспортные средства, следующие транзитом через паромную переправу на остров Сахалин, паркуются вдоль автомобильных дорог в рабочем поселке Ванино, что создает угрозу безопасности дорожного движения, следовательно, для стоянки грузовых транспортных средств, ожидающих погрузки на паром, необходимо создание соответствующей парковки. При этом прокурором не конкретизировано, в пределах какой территории необходима организация стоянки, которая будет отвечать требованиям безопасности дорожного движения и исключит нарушение прав и законных интересов жителей рабочего поселка Ванино.

Одной из задач административного судопроизводства является защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений (пункт 2 статьи 3 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

В соответствии с частью 1 статьи 21 Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" мероприятия по организации дорожного движения, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест) в границах населенных пунктов, осуществляются в целях повышения безопасности дорожного движения и пропускной способности дорог федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами, являющимися собственниками или иными владельцами автомобильных дорог. Парковки (парковочные места) в границах населенных пунктов создаются и используются в порядке, установленном Федеральным законом от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", Федеральным законом "Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Следовательно, в целях реализации задач административного судопроизводства, с учетом вышеприведенного правового регулирования судам следовало установить, в пределах какого муниципального образования необходима организация стоянки для грузовых транспортных средств в целях исключения нарушения прав и законных интересов жителей рабочего поселка Ванино, правильно определить орган, наделенный публичными полномочиями, на которого подлежит возложению обязанность по устранению выявленного прокурором нарушения, дать оценку законности действий (бездействия) органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации по вопросу организации стоянки грузовых транспортных средств, следующих транзитом через рабочий поселок Ванино на остров Сахалин.

Принятое по делу решение об удовлетворении административного иска должно обеспечить реальное восстановление нарушенных прав и законных интересов.

Между тем, удовлетворяя требования прокурора в отношении всех административных ответчиков, суд первой инстанции не мотивировал наличие незаконного бездействия со стороны органа исполнительной власти Хабаровского края и не привел обоснование, что создание на автомобильных дорогах общего пользования регионального (межмуниципального) значения Советская Гавань - Ванино, подъезд к п. Монгохто устранит допущенное нарушение в области безопасности дорожного движения в виде парковки грузовых транспортных средств вдоль улиц местного значения в рабочем поселке Ванино.

Указывая, что обязанность по созданию стоянки для грузовых транспортных средств не может быть возложена на администрацию городского поселения "Рабочий поселок Ванино" ввиду отсутствия на территории городского поселения свободной территории по маршруту следования транспортных средств в порт, суд апелляционной инстанции не учел, что такая обязанность возложена на данный орган местного самоуправления в силу закона, а также пришел к неправильному выводу об отсутствии оснований для возложения обязанности по созданию парковки на орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

При таких обстоятельствах принятые по делу судебные акты не могут быть признаны законными и обоснованными, поэтому подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Ванинского районного суда Хабаровского края от 15 мая 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 25 августа 2023 года отменить.

Административное дело направить на новое рассмотрение в Ванинский районный суд Хабаровского края в ином составе суда.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вступления в законную силу принятого по административному делу судебного акта.

Председательствующий

Судьи