Кассационное определение СК по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 11 октября 2023 г. по делу N 8а-25282/2023[88а-24516/2023]

Судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Шеломановой Л.В, судей Денисова Ю.А, Жудова Н.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Правительства Тверской области на решение Центрального районного суда г. Твери от 13 февраля 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Тверского областного суда от 19 июля 2023 года, вынесенные по административному делу N2а-140/2022 по административному исковому заявлению Лунькова Валерия Анатольевича к Правительству Тверской области о признании распоряжения Правительства Тверской области от 8 сентября 2022 года N 982-рп "Об отказе в переводе земельных участков из одной категории в другую" незаконным.

Заслушав доклад судьи Шеломановой Л.В, объяснения представителя Правительства Тверской области по доверенности Травкину О.Н, поддержавшую доводы кассационной жалобы, представителя Лунькова В.А. по доверенности адвоката Теряева Ю.А, возражавшего против ее удовлетворения, судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

Луньков В.А. является собственником земельных участков с кадастровыми номерами N площадью 4231 кв.м, 4439 кв.м, 57400 кв.м, 4439кв.м соответственно, категория земель - земли сельскохозяйственного назначения, вид разрешенного использования - для ведения сельского хозяйства, для сельскохозяйственного производства, расположенных по адресу: "адрес", "адрес" "адрес".

25 июня 2018 года Луньков В.А.обратился в Правительство Тверской области с ходатайством о переводе указанных земельных участков из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения (далее - земли промышленности), обосновав его тем, что основным видом деятельности, предполагаемой к размещению на данных земельных участках, является строительство объектов придорожного сервиса в целях создания полноценного комплекса, включающего в себя автомастерскую на 2 поста, кафе на 35 посадочных мест, магазин, гостиницу на 30 мест, мойку автомобилей до двух постов, складские помещения.

Распоряжением Правительства Тверской области от 12 декабря 2019 года N 911-рп Лунькову В.А. в переводе земельных участков из одной категории в другую отказано.

Не согласившись в данным распоряжением Луньков В.А, оспорил его в судебном порядке.

Вступившим в законную силу решением Центрального районного суда г. Твери от 7 декабря 2021 года административные исковые требования Лунькова В.А. были удовлетворены, признано незаконным и отменено распоряжение Правительства Тверской области от 12 декабря 2019 года N 911-рп, на административного ответчика возложена обязанность повторно рассмотреть ходатайство Лунькова В.А. о переводе земельных участков из одной категории в другую.

Признавая незаконным оспариваемое распоряжение Правительства Тверской области, судебные инстанции указали на необходимость, при принятии решения по заявлению Лунькова В.А. о переводе земельных участков из одной категории в другую, исследования и оценки всех обстоятельств возможности использования земельных участков по целевому назначению.

При повторном рассмотрении ходатайства административного истца межведомственной комиссией при Правительстве Тверской области по земельным отношениям со ссылкой на пункты 1, 3 статьи 4 Федерального закона "О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую" Правительству Тверской области рекомендовано принять решение об отказе в переводе земельных участков из одной категории в другую (протокол заседания межведомственной комиссии от 26 августа 2022 года).

Распоряжением Правительства Тверской области от 8 сентября 2022 года N 982-рп в переводе спорных земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в земли промышленности отказано.

Луньков В.А, полагая такой отказ незаконным, обратился в суд с настоящим административным иском.

Решением Центрального районного суда г. Твери от 13 февраля 2023 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Тверского областного суда от 19 июля 2023 года, требования Лунькова В.А. удовлетворены.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 22 августа 2023 года, представитель административного ответчика ставит вопрос об отмене состоявшихся по делу судебных актов в связи с нарушением норм материального права и несоответствия выводов судов обстоятельствам дела, из которых следует, что испрашиваемый перевод земельного участка не соответствует документам территориального планирования, поскольку действующая документация по планировке территории линейного объекта "Реконструкция участка автомобильной дороги общего пользования регионального значения "Тверь-Тургиново" (далее - ДППТ "Тверь - Тургиново") не предусматривает размещение объектов дорожного сервиса. "адрес" также полагает, что испрашиваемая цель перевода в отношении спорных земельных участков не соответствует установленным запретам и ограничениям на их перевод из одной в другую.

Размещение объектов капитального строительства, объектов, предназначенных для осуществления дорожной деятельности, объектов дорожного сервиса на территории земельных участков с кадастровыми номерами "адрес" в границах придорожной полосы автомобильной дороги общего пользования федерального значения М-10 "Россия" возможно только в случае получения в письменной форме согласия Федерального казенного учреждения "Управление автомобильной магистрали Ордена Ленина "Москва - Санкт-Петербург" (далее - ФКУ Упрдор "Россия"), содержащего обязательные для исполнения технические требования и условия для строительства объектов придорожного сервиса с учетом категории автомобильной дороги и требований ГОСТ 33100, ГОСТ 33149, в том числе, требований о наличии примыкания к территории земельного участка и соблюдения расстояния от кромки проезжей части автомобильной дороги общего пользования федерального значения М-10 "Россия". В отсутствие согласия ФКУ Упрдор "Россия" представленный административным истцом бизнес-план, по мнению административного ответчика, является нереализуемым, что свидетельствует об отсутствии обоснования испрашиваемого перевода. При этом, Луньковым В.А. не представлено доказательств невозможности размещения объектов придорожного сервиса в другом месте. Планируемые административным истцом к строительству здания и сооружения не являются промышленными объектами. Учитывая, что Луньковым В.А. планируется продажа спорных земельных участков, цель испрашиваемого перевода не соответствует действительности. Оспариваемое решение суда является неисполнимым, поскольку постановлениями Правительства Тверской области от 7 июня 2023 года N 237-пп и 238-пп внесены изменения в Генеральный план и Правила землепользования и застройки Бурашевского сельского поселения Калининского муниципального района Тверской области (далее - МО Бурашевское сельское поселение).

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в связи с чем, на основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия определиларассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

Согласно части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 настоящего Кодекса (часть 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав объяснения представителей сторон административного спора, судебная коллегия усматривает наличие оснований для удовлетворения кассационной жалобы.

Исходя из содержания подпункта 1 пункта 1, пункта 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на категории, в числе которых земли сельскохозяйственного назначения, а также земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения.

В соответствии со статьей 77 ЗК РФ землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей.

Перевод земель, находящихся в частной собственности, из категории земель сельскохозяйственного назначения в другую осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Порядок перевода земель из одной категории в другую устанавливается федеральными законами (абзац первый подпункта 4 пункта 1 статьи 8 ЗК РФ).

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 21 декабря 2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее - Федеральный закон N 172-ФЗ) правовое регулирование отношений, возникающих в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую, осуществляется ЗК РФ, Федеральным законом N 172-ФЗ, иными федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую заинтересованным лицом подается ходатайство о переводе земель из одной категории в другую, в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на рассмотрение этого ходатайства (статья 2 Федерального закона N 172-ФЗ).

Разрешая заявленные требования административного истца о признании незаконным указанного распоряжения Правительства Тверской области и удовлетворяя их, суд первой инстанции, с которым согласился суд апелляционной инстанции, пришел к выводу о незаконности оспариваемого Луньковым В.А. распоряжения по основаниям невозможности использования спорных земельных участков по целевому назначению (для ведения сельского хозяйства), которые к особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодиям не относятся; отсутствия противоречий между целями перевода и ДППТ "Тверь - Тургиново", которая фактически подтверждает позицию административного истца о невозможности использования указанных земельных участков для ведения сельского хозяйства; соответствия испрашиваемого целевого назначения, на дату обращения административным истцом с заявлением и дату его рассмотрения уполномоченным органом, Генеральному плану и Правилам землепользования и застройки МО Бурашевское сельское поселение.

При разрешении спора судебные инстанции посчитали, что Луньковым В.А. представлены все документы, необходимые для принятия решения о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую в соответствии с частью 4 статьи 2 Федерального закона N172-ФЗ.

Однако Судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции считает выводы судов о принадлежности земельных участков с кадастровыми номерами N, N к производственной зоне V класса вредности (П1) и возможности перевода спорных земельных участков из категории земель сельскохозяйственного назначения в земли промышленности, преждевременными и на нормах закона не основанным.

Перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую не допускается в случае: установления в соответствии с федеральными законами ограничения перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую либо запрета на такой перевод; наличия отрицательного заключения государственной экологической экспертизы в случае, если ее проведение предусмотрено федеральными законами; установления несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации (статья 4 Федерального закона N 172-ФЗ).

В силу части 3 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Документами территориального планирования муниципальных образований являются: схемы территориального планирования муниципальных районов, генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов (статья 18 ГрК РФ в редакции на дату возникновения спорных правоотношений).

Правила землепользования и застройки - документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами в том числе органами органов местного самоуправления, котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 2 статьи 1 ГрК РФ).

Пунктом 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе, с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом сельского поселения.

Таким образом, согласно положениям части 3 статьи 9, пункту 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ действует принцип соблюдения соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану.

Из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, части 15 статьи 35 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.

При рассмотрении и разрешении настоящего административного дела суд апелляционной инстанции не дал надлежащую правовую оценку доводам апелляционной жалобы о том, что постановлениями "адрес" от ДД.ММ.ГГГГ N-пп и 238-пп внесены изменения в Генеральный план и Правила землепользования и застройки Бурашевского сельского поселения Калининского муниципального района "адрес" (далее - МО Бурашевское сельское поселение), согласно которым спорные земельные участки планируются к включению в зону сельскохозяйственного использования и находятся в зоне обеспечения сельскохозяйственной деятельности (Сх5).

Между тем, без устранения имеющихся противоречий, вывод судебных инстанций о возможности перевода земельных участков из состава земель сельхозназначения в земли промышленности не соответствует требованиям земельного и градостроительного законодательства.

Кроме того, судом апелляционной инстанции оставлены без внимания и надлежащей правовой оценки доводы апелляционной жалобы о необходимости получения согласия ФКУ Упрдор "Россия" на строительство объектов придорожного сервиса.

Таким образом, при рассмотрении настоящего административного дела, судом апелляционной инстанции не установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, не выявлены и не истребованы необходимые для правильного рассмотрения дела доказательства.

В соответствии с частью 1 статьи 176 КАС РФ решение суда должно быть законным и обоснованным.

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации обязывает суд определять обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения административного дела, в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле, и предоставляет суду право в целях правильного разрешения административного дела по своей инициативе истребовать доказательства (часть 3 статьи 62, часть 1 статьи 63).

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пунктах 2 и 3 постановления от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении" разъяснил, что судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда он содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Обжалуемый судебный акт указанным требованиям не соответствует.

С учетом изложенного, судебная коллегия считает, что суд апелляционной инстанции допустил существенное нарушение норм материального и процессуального права, повлиявшие на исход дела, в связи с чем, судебный акт подлежит отмене с направлением дела на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.

При новом рассмотрении дела суду апелляционной инстанции необходимо учесть изложенное выше и разрешить дело в соответствии с требованиями закона и установленными по делу обстоятельствами.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Тверского областного суда от 19 июля 2023 года отменить, направить дело на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок, установленный частью 2 статьи 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 20 октября 2023 года.

Председательствующий

Судьи