Кассационное определение СК по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 20 декабря 2023 г. по делу N 8а-34627/2023[88а-33615/2023]

Судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего судьи Шеломановой Л.В, судей Жудова Н.В, Матина А.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу административного истца ФИО19 на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Рязанского областного суда от 9 августа 2023 года по административному делу N 2а-310/2023 по административному исковому заявлению ФИО20, ФИО21 к Совету Депутатов муниципального образования - Гавриловское сельское поселение Сасовского муниципального района Рязанской области о признании незаконным решения, Заслушав доклад судьи Матина А.В, ознакомившись с возражениями Думы муниципального образования Сасовский муниципальный район Рязанской области, судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

ФИО23, ФИО24, ФИО25 обратились в суд с административным иском к главе муниципального образования (далее также - МО) - Гавриловское сельское поселение Сасовского муниципального района Рязанской области ФИО26, Совету депутатов МО - Гавриловское сельское поселение Сасовского муниципального района Рязанской области, просили суд:

-признать незаконным решение Совета депутатов МО - Гавриловское сельское поселение Сасовского муниципального района Рязанской области от 19.12.2022 N 39 "О преобразовании МО - Гавриловское сельское поселение Сасовского муниципального района Рязанской области";

-признать незаконными действия Главы МО - Гавриловское сельское поселение Сасовского муниципального района Рязанской области ФИО51, выразившиеся в предоставлении в Думу МО - Сасовский муниципальный район Рязанской области решения Совета депутатов МО - Гавриловское сельское поселение Сасовского муниципального района Рязанской области N 39 от 19.12.2022 "О преобразовании МО - Гавриловское сельское поселение Сасовского муниципального района Рязанской области".

В обоснование заявленных требований указали, что согласно Уставу МО - Гавриловское сельское поселение Сасовского муниципального района Рязанской области Совет депутатов состоит из 10 депутатов. Пункт 8.14 Регламента работы Совета депутатов МО - Гавриловское сельское поселение Сасовского муниципального района Рязанской области (утв. Решением Совета депутатов от 15.06.2021 N16) определяет, что решения Совета депутатов, носящие нормативный характер, считаются принятыми, если за них проголосовало более половины от установленного числа депутатов. Если решение не принято, то оно считается отклоненным Советом депутатов и об этом делается соответствующая запись в протоколе заседания Совета депутатов (пункт 8.17 Регламента). Только принятые Советом депутатов решения в течение 10 дней направляются главе муниципального образования для подписания и опубликования (пункт 8.18 Регламента).

Административные истцы полагают, что решение Совета депутатов от 08.11.2022 N34 о назначении на 22.11.2022 публичных слушаний по вопросу преобразования МО - Гавриловское сельское поселение Сасовского муниципального района Рязанской области нельзя считать принятым, так как за него проголосовали 5 депутатов - лишь половина от установленного числа депутатов.

Порядок проведения собрания жителей Гавриловского сельского поселения 22.11.2022 не соответствовал порядку проведения публичных слушаний в Гавриловском сельском поселении, требования к которому содержатся в Положении о публичных слушаниях, общественных обсуждениях в МО - Гавриловское сельское поселение Сасовского муниципального района Рязанской области, утвержденном решением Совета депутатов Гавриловского сельского поселения N 19 от 02.04.2018 года. Комиссия по организации публичных слушаний не собиралась, ее секретарь и председатель не выбирались, на голосование был вынесен только первый вопрос о согласии на преобразование муниципального образования, а голосование по вопросам об определении границ и об обращении в Сасовскую районную Думу не производилось.

Решение о преобразовании муниципального образования от 19.12.2022 N39 не может считаться принятым, так как за него проголосовала только половина от установленного количества депутатов - 5 из 10.

В оспариваемом решении Совета депутатов содержится противоречивая информация, произошла замена в части согласия на наделение статусом муниципального округа не вновь образованного муниципального образования, а городского округа город Сасово Рязанской области. Такая формулировка не обсуждалась ни на одном заседании Совета депутатов. Следовательно, утверждение о согласии Совета депутатов Гавриловского сельского поселения на преобразование поселения таким путём не может соответствовать действительности.

Зная о том, что публичные слушания не были назначены и проведены в установленном законодательством порядке, а также о том, что оспариваемое решение о преобразовании не может считаться принятым, глава МО - Гавриловское сельское поселение ФИО27 представил в Сасовскую районную Думу незаконное решение от 19.12.2022 N39.

Административные истцы считают, что оспариваемые действия и решения нарушают их права на осуществление местного самоуправления, запускают процесс преобразования сельского поселения, в результате которого оно теряет статус муниципального образования, следовательно, меняются условия проживания и жизнедеятельности на соответствующей территории.

Определением суда от 04.04.2023 принят отказ административного истца ФИО28 от административного иска, производство по административному делу в части административных исковых требований ФИО52 прекращено.

Определением суда от 04.04.2023 принят отказ административных истцов ФИО29, ФИО30 от административных исковых требований об оспаривании действий главы МО - Гавриловское сельское поселение Сасовского муниципального района Рязанской области ФИО31, производство по административному делу в этой части прекращено.

ФИО32. 19.04.2023 уже как председатель Совета депутатов МО - Гавриловское сельское поселение Сасовского муниципального района Рязанской области представил в суд заявление о признании административного иска.

Решением Сасовского районного суда Рязанской области от 05 мая 2023 года требования административных истцов ФИО33. и ФИО34 удовлетворены, признано незаконным решение Совета депутатов МО - Гавриловское сельское поселение Сасовского муниципального района Рязанской области от 19.12.2022 N 39 "О преобразовании МО - Гавриловское сельское поселение Сасовского муниципального района Рязанской области".

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Рязанского областного суда от 9 августа 2023 года решение Сасовского районного суда Рязанской области от 05 мая 2023 года отменено, принято новое решение, которым в удовлетворении административного иска ФИО35 и ФИО36 о признании незаконным решения Совета Депутатов муниципального образования - Гавриловское сельское поселение Сасовского муниципального района Рязанской области от 19 декабря 2022 года N39 "О преобразовании муниципального образования - Гавриловское сельское поселение Сасовского муниципального района Рязанской области" отказано.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 07 ноября 2023 года, ФИО37 ставит вопрос об отмене апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Рязанского областного суда от 9 августа 2023 года и просит оставить в силе решение суда первой инстанции, удовлетворившего заявленные требования.

Повторяя в кассационной жалобе доводы административного иска, ФИО53 указывает на несоответствие выводов суда, изложенных в решении и апелляционном определении, обстоятельствам дела, нарушение норм материального и процессуального права, отмечая, что ни Федеральным законом N131-ФЗ, ни муниципальными нормативными правовыми актами МО - Гавриловское сельское поселение Сасовского района Рязанской области, действовавшими в период спорных отношений, не предусмотрено принятие решений по вопросам преобразования МО большинством от фактической численности депутатов; имеет место подмена в оспариваемом решении Совета депутатов Гавриловского сельского поселения N39 от 19 декабря 2022 г. способа преобразования Гавриловского сельского поселения, так как в оспариваемом решении содержится согласие на преобразование, в результате которого именно городской округ город Сасово Рязанской области наделяется статусом муниципального округа, а не вновь образованное муниципальное образование; в ходе судебного разбирательства выявлено отсутствие документов, предусмотренных требованиями федерального законодательства, для принятия измененного проекта решения о преобразовании Гавриловского сельского поселения, так как отсутствовали документы, подтверждающие согласие населения каждого сельского поселения Сасовского района; суд апелляционной инстанции необоснованно не учел признание иска со стороны административного ответчика.

Исследовав материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, возражений, судебная коллегия приходит к следующему.

В силу части 2 статьи 329 КАС РФ, при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Согласно части 2 статьи 328 КАС РФ, основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 настоящего Кодекса.

Таких нарушений при рассмотрении настоящего дела судами не допущено.

Разрешая исковые требования, суд апелляционной инстанции обоснованно руководствовался положениями части 1 статьи 218, частью 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, согласно которым необходимым условием для удовлетворения административного иска, рассматриваемого в порядке главы 22 КАС РФ, является наличие совокупности обстоятельств, свидетельствующих о несоответствии оспариваемых решения, действий (бездействия) административного ответчика требованиям действующего законодательства и нарушении прав административного истца. При этом на административного истца процессуальным законом возложена обязанность доказать обстоятельства, свидетельствующие о нарушении его прав, а также соблюдении срока обращения в суд за защитой нарушенного права. Административный ответчик обязан доказать, что принятое им решение, действия (бездействие) соответствуют закону (части 9 и 11 статьи 226, статья 62 КАС РФ).

Как закреплено в ч. 2 ст. 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суды в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

Суд апелляционной инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, правомерно руководствовался положениями статей 72, 131 Конституции Российской Федерации, статьей 7, 13, 28, 43 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", положениями Закона Рязанской области от 08.06.2023 N 50-ОЗ "О преобразовании муниципальных образований Рязанской области путем объединения поселений, входящих в состав Сасовского муниципального района Рязанской области, с городским округом город Сасово Рязанской области и наделении городского округа город Сасово статусом муниципального округа, внесении изменений в отдельные законодательные акты Рязанской области и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Рязанской области" (принятый Постановлением Рязанской областной Думы от 01.06.2023 N 216-VII РОД), пунктами 3, 5, 6 статьи 37 Устава МО - Гавриловское сельское поселение Сасовского муниципального района Рязанской области.

Так, решением Совета депутатов МО - Придорожное сельское поселение Сасовского муниципального района Рязанской области от 24.10.2022 N 31 постановлено инициировать процедуру преобразования муниципальных образований - сельских поселений, входящих в состав Сасовского муниципального района Рязанской области, и городского округа г. Сасово, путем их объединения, не влекущим изменение границ иных муниципальных образований, в одно муниципальное образование - Сасовский муниципальный округ Рязанской области, с административным центром г. Сасово, представительным органам указанных муниципальных образований предложено назначить и провести публичные слушания по вопросу преобразования муниципальных образований путем их объединения, не влекущим изменение границ иных муниципальных образований, в одно муниципальное образование - Сасовский муниципальный округ Рязанской области, с административным центром г. Сасово и уже по итогам проведения публичных слушаний рассмотреть вопрос о согласии на преобразование соответствующих муниципальных образований путем объединения, не влекущим изменение границ иных муниципальных образований, в одно муниципальное образование со статусом муниципального округа - муниципального образования - Сасовский муниципальный округ Рязанской области, с административным центром г. Сасово.

Реализуя порядок предусмотренный статьей 13 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 08.11.2022 Совет депутатов МО - Гавриловское сельское поселение Сасовского муниципального района Рязанской области рассмотрев инициативу Совета депутатов МО - Придорожное сельское поселение Сасовского муниципального района Рязанской области, выраженную в Решении от 24.10.2022 N 31 принял решение N 34, постановив: поддержать инициативу Совета депутатов МО - Придорожное сельское поселение Сасовского муниципального района Рязанской области о преобразовании сельских поселений, входящих в состав Сасовского муниципального района Рязанской области и городской округ г. Сасово путем их объединения, не влекущим изменение границ иных муниципальных образований, в одно муниципальное образование - Сасовский муниципальный округ Рязанской области, с административным центром г. Сасово; назначить публичные слушания по инициативе Совета депутатов МО - Гавриловское сельское поселение Сасовского муниципального района Рязанской области по вопросу преобразования Гавриловского сельского поселения на 15.00 часов 22.11.2022 в Любовниковском сельском Доме культуры; утвердить проект решения Совета депутатов МО - Гавриловское сельское поселение Сасовского муниципального района Рязанской области "О преобразовании МО - Гавриловское сельское поселение Сасовского муниципального района Рязанской области; утвердить состав комиссии по подготовке и проведению публичных слушаний; утвердить Порядок учета предложений к проекту решения "О преобразовании МО - Гавриловское сельское поселение Сасовского муниципального района Рязанской области".

Решение N34 от 08.11.2022 с приложениями было опубликовано в печатном средстве массовой информации "Депутатский вестник" 08.11.2022, размещено в информационно-телекоммуникационной сети Интернет на официальном сайте администрации муниципального образования.

Согласно протоколу публичных слушаний от 22.11.2022 состоялось собрание участников публичных слушаний по вопросу преобразования муниципальных образований - сельских поселений, входящих в состав Сасовского муниципального района, и городского округа - город Сасово Рязанской области, путем их объединения и наделения вновь образованного муниципального образования статусом муниципального округа.

По итогам публичных слушаний рекомендовано поддержать инициативу Совета депутатов МО - Придорожное сельское поселение Сасовского муниципального района Рязанской области и выразить согласие на преобразование муниципальных образований - сельских поселений, входящих в состав Сасовского муниципального района Рязанской области, и городского округа - г. Сасово, путем их объединения и наделения вновь образованного муниципального образования статусом муниципального района. Заключение по итогам публичных слушаний от 22.11.2022 было опубликовано и направлено в Совет депутатов МО - Гавриловское сельское поселение Сасовского муниципального района Рязанской области.

19.12.2022 состоялось заседание Совета депутатов МО - Гавриловское сельское поселение Сасовского муниципального района Рязанской области, в повестку дня которого входили два вопроса, в том числе, по вопросу о преобразовании МО - Гавриловское сельское поселение Сасовского муниципального района Рязанской области.

В протоколе заседания Совета депутатов МО - Гавриловское сельское поселение Сасовского муниципального района Рязанской области от 19.12.2022 N 61 отражено, что из установленного числа депутатов - девять человек, на заседании присутствовали семь депутатов: ФИО38, ФИО39, ФИО40, ФИО41, ФИО42, ФИО43, ФИО44, в связи с чем, заседание было признано правомочным для принятия решений.

Председателем Совета депутатов ФИО45. было предложено внести изменения в проект обсуждаемого решения "О преобразовании МО - Гавриловское сельское поселение Сасовского муниципального района Рязанской области".

По первому вопросу повестки дня проголосовали "за" пять депутатов, "против" - два депутата, воздержавшихся не было.

По итогам заседания Советом депутатов МО - Гавриловское сельское поселение Сасовского муниципального района Рязанской области 19.12.2022 принято решение N 39 о выражении согласия на преобразование МО - Гавриловское сельское поселение Сасовского муниципального района Рязанской области, путем объединения с муниципальными образованиями: городской округ г. Сасово, Агломазовское сельское поселение, Алешинское сельское поселение, Батьковское сельское поселение, Берестянское сельское поселение, Глядковское сельское поселение, Демушкинское сельское поселение, Каргашинское сельское поселение, Кустаревское сельское поселение, Малостуденецкое сельское поселение, Нижнемальцевское сельское поселение, Новоберезовское сельское поселение, Придорожное сельское поселение, Сотницынское сельское поселение, Трудолюбовское сельское поселение Сасовского муниципального района Рязанской области в одно муниципальное образование со статусом муниципального округа - муниципальное образование - Сасовский муниципальный округ Рязанской области с административным центром - г. Сасово; с определением границ муниципального образования - Сасовский муниципальный округ Рязанской области совпадающих с границами преобразуемых муниципальных образований, исключающих их общие границы; с определением перечня населенных пунктов, входящих в состав муниципального образования - Сасовский муниципальный округ Рязанской области, совпадающего с перечнем населенных пунктов, входящих в состав преобразуемых муниципальных образований. Предложено Сасовской районной Думе Рязанской области внести в порядке законодательной инициативы в Рязанскую областную Думу предложение и проект Закона Рязанской области о преобразовании поселений, входящих в состав муниципального образования - Сасовский муниципальный район Рязанской области, с городским округом г. Сасово Рязанской области и наделении городского округа г. Сасово статусом муниципального округа.

Данное решение опубликовано в печатном средстве массовой информации "Депутатский вестник" и размещено на официальном сайте администрации МО - Гавриловское сельское поселение Сасовского муниципального района Рязанской области.

Установленные обстоятельства дела позволяют прийти к выводу о надлежащей реализации положений Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Суд апелляционной инстанции обоснованно пришел к выводу о том, что суд первой инстанции в отсутствие правовых оснований применил к спорным отношениям положения части 3 статьи 43 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами".

Судебная коллегия соглашается с судом апелляционной инстанции, что оспариваемое Решение Совета депутатов МО - Гавриловское сельское поселение Сасовского муниципального района Рязанской области от 19.12.2022 N 39 не обладает всеми признаками нормативного правового акта, не содержит в себе правил поведения (норм права), которые должны исполняться на территории сельского поселения, а отражает мнение населения указанного сельского поселения, выраженное на публичных слушаниях, в рамках реализации положений статьи 13 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", соответственно, никоим образом не нарушает права и интересы административных истцов, как субъектов местного самоуправления.

В то же время, выраженное в решении от 19.12.2022 N 39 мнение не являлось обязательным для уполномоченного органа субъекта Российской Федерации, который вправе и не поддержать (отклонить) инициативу органов местного самоуправления о преобразовании муниципальных образований.

Вопреки доводам кассатора Федеральный закон N131-ФЗ, Устав муниципального образования - Гавриловское сельское поселение Сасовского муниципального района Рязанской области не предусматривают требований по принятию решений представительного органа муниципального образования по вопросам преобразования муниципальных образований большинством от установленной численности депутатов, либо квалифицированным большинством.

Судебной коллегией также принимается во внимание позиция Конституционного суда Российской Федерации, выраженная по схожим положениям части 3 статьи 13 Федерального закона 131-ФЗ в определении от 29.10.2020 N 2414-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан ФИО46, ФИО47 и других на нарушение их конституционных прав частью 3 статьи 13 и пунктом 4 части 3 статьи 28 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" согласно которой Федеральный закон также специально регламентирует порядок принятия решений представительного органа муниципального образования по вопросам о преобразовании муниципальных образований, который применим и к случаям объединения поселений муниципального района: решения по вопросам преобразования муниципальных образований, в том числе объединения муниципальных образований, принимаются при условии обязательного проведения публичных слушаний по данному вопросу с соблюдением установленного порядка проведения таких слушаний (пункт 4 части 3 и часть 4 статьи 28). В этом случае обязательное проведение публичных слушаний является дополнительной гарантией учета мнения населения, выражаемого представительным органом муниципального образования. Что касается доводов заявителей о неконституционности оспариваемых норм, как определяющих публичные слушания формой непосредственного волеизъявления населения по вопросу объединения всех поселений муниципального района в единое муниципальное образование и закрепляющих порядок принятия решения о согласии с инициативой всех объединения поселений муниципального района в единое муниципальное образование простым большинством голосов от числа депутатов, присутствующих на заседании представительного органа, то фактически эти доводы направлены на внесение целесообразных, по мнению заявителей, изменений в действующее правовое регулирование.

Материалами дела подтверждается и сторонами не оспаривается, что голосование по вопросу о преобразовании муниципального образования было проведено Советом депутатов МО - Гавриловское сельское поселение Сасовского муниципального района Рязанской области 19.12.2022 в заседании, на котором присутствовало семь из десяти депутатов, пять из которых проголосовали за принятие решения. Кворум имелся, решение принято большинством от фактической численности депутатов сельского поселения.

Судебная коллегия соглашается с выводами суда апелляционной инстанции о том, что оспариваемое решение вынесено надлежащим органом в рамках полномочий, которым он наделен в соответствии с законодательством, нарушений проведения публичных слушаний, как об этом утверждают административные истцы, не установлено. Доказательств нарушения оспариваемым решением своих прав и законных интересов административные истцы не представили.

Вопреки мнению кассатора само по себе признание административного иска в порядке статьи 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не означает безусловной обязанности принятия его судом.

Так, с соответствии с частью 3 статьи 46 КАС РФ административный ответчик вправе при рассмотрении административного дела в суде любой инстанции признать административный иск полностью или частично.

В силу части 5 названной статьи суд не принимает признание административным ответчиком административного иска, если это противоречит настоящему Кодексу, другим федеральным законам или нарушает права других лиц.

В той ситуации, когда ФИО48, изначально являясь административным истцом по делу, в последующем отказался от иска и определением суда от 04.04.2023 принят этот отказ, производство по административному делу в части административных исковых требований ФИО49. прекращено, а затем, уже 19.04.2023 как председатель Совета депутатов МО - Гавриловское сельское поселение Сасовского муниципального района Рязанской области (административного ответчика) представил в суд заявление о признании административного иска, у суда отсутствовали правовые основания для принятия признания административного иска.

Иные доводы и аргументы лиц, участвующих в деле, проверены судом апелляционной инстанции, им дана соответствующая оценка, и не принимаются во внимание, поскольку не опровергают выводы суда по делу и основаны на неверном толковании норм действующего законодательства, обстоятельств дела.

Доводы кассационной жалобы фактически повторяют содержание административного иска и направлены на переоценку доказательств, представленных суду, что в соответствии с частью 3 статьи 329 КАС РФ в полномочия суда кассационной инстанции не входит и основанием для отмены обжалуемых судебных актов в кассационном порядке являться не может.

Выводы, изложенные в апелляционном определении, мотивированы, соответствуют установленным фактическим обстоятельствам, нормы материального права применены правильно, нарушений норм процессуального права, которые привели или могли привести к неправильному разрешению данного дела, судом при рассмотрении дела не допущено.

Учитывая изложенное, судебная коллегия полагает кассационную жалобу не подлежащей удовлетворению.

Руководствуясь статьями 327, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции, определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Рязанского областного суда от 9 августа 2023 года оставить без изменения, кассационную жалобу ФИО50 - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок, установленный частью 2 статьи 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение составлено 20 декабря 2023 года.

Председательствующий

Судьи