Кассационное определение СК по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 20 декабря 2023 г. по делу N 8а-35354/2023[88а-33520/2023]

Судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Шеломановой Л.В, судей Матина А.В, Репиной Е.В, с участием прокурора Саниной О.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационные жалобы представителя административных истцов ФИО6 и других по доверенности - адвоката Ляпина М.Р, представителя административного истца ФИО1 по доверенности - адвоката ФИО21 на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ярославского областного суда от 16 мая 2023 года, вынесенное по административному делу N 2а-167/2022 по административному иску ФИО1, ФИО6, ФИО7, ФИО8, ФИО9, ФИО10, ФИО11, ФИО2, ФИО12, ФИО13, ФИО14, ФИО3 о признании незаконным постановления Ярославского муниципального района Ярославской области от 02 июня 2021 года N 1191 "О резервировании земельных участков, расположенных в "адрес" муниципального района с целью строительства объектов местного значения", заслушав доклад судьи Репиной Е.В, объяснения адвоката Ляпина М.Р, заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

Постановлением Ярославского муниципального района Ярославской области от 2 июня 2021 года N 1191 "О резервировании земельных участков, расположенных в "адрес" муниципального района с целью строительства объектов местного значения" зарезервированы для муниципальных нужд с целью строительства объектов местного значения сроком на 3 года земли, согласно схеме резервируемых земель (приложение N 1) и перечню кадастровых номеров земельных участков, которые полностью или частично расположены в границах резервируемых земель (приложение N 2). Установлены ограничения прав на земельные участки в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации и другими федеральными законами, необходимых для достижения целей резервирования земель.

Согласно приложению N 2 к указанному постановлению в перечень земельных участков, которые полностью или частично расположены в границах резервируемых земель включены участки со следующими кадастровыми номерами: 76 N.

Указанное постановление с приложениями опубликовано в газете "Ярославский агрокурьер" от 3 июня 2020 года N 40, которая согласно части 1 статьи 8 Устава Ярославского муниципального района Ярославской области является официальным источником опубликования текстов муниципальных правовых актов Ярославского муниципального района и соглашений, заключаемых между органами местного самоуправления.

Административные истцы, являясь правообладателями соответствующих земельных участков, обратились в суд с административным исковым заявлением, уточненным в порядке ст. 46 КАС РФ, о признании незаконным постановления администрации Ярославского муниципального района Ярославской области от 2 июня 2021 года N 1191 "О резервировании земельных участков, расположенных в "адрес" муниципального района с целью строительства объектов местного значения" в отношении резервирования земельных участков с кадастровыми номерами N.

Требования мотивированы тем, что в период с 2019 по 2021 годы в Ярославском районном суде Ярославской области рассматривались гражданские дела по искам прокурора Ярославского района Ярославской области, заявленных в интересах неопределенного круга лиц и Российской Федерации. Прокурор в исковых требованиях ссылался на незаконность приобретения административными истцами земельных участков в аренду и в последующем в собственность. Решениями суда требования прокурора удовлетворены частично, восстановлено право аренды административных истцов в отношении земельных участков. При рассмотрении соответствующих споров установлено отсутствие недобросовестных действий со стороны административных истцов при заключении договоров аренды. В этой связи административные истцы полагали, что принятие оспариваемого постановления администрацией Ярославского муниципального района Ярославской области, направлено исключительно на злоупотребление данным органом местного самоуправления своими правами, поскольку в перечень резервируемых земельных участков вошли исключительно те участки, по которым судом восстановлено право аренды, а границы резервирования определены строго по границам спорных земельных участков.

Также ссылались, что при принятии оспариваемого постановления не указаны основания и цели резервирования. В постановлении не содержится сведений о том, в чем заключается исключительность случая изъятия конкретных земельных участков. Нарушен порядок резервирования земельных участков, поскольку проект планировки территории п. "адрес" был вынесен на общественное обсуждение лишь 8 июля 2021 года и на момент вынесения постановления от 2 июня 2021 года утвержден не был.

Решением Ярославского районного суда Ярославской области от 1 марта 2022 года административные исковые требования оставлены без удовлетворения.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ярославского областного суда от 24 июня 2022 года решение отменено, с вынесением нового решения о признании незаконным постановления администрации Ярославского муниципального района Ярославской области от 2 июня 2021 года N 1191 "О резервировании земельных участков, расположенных в п. "адрес" муниципального района с целью строительства объектов местного значения" в части включения в зарезервированные земли земельных участков. В остальной части решение суда было оставлено без изменения.

Кассационным определением судебной коллегии по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 26 октября 2022 года апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ярославского областного суда от 24 июня 2022 года отменено с направлением дела на новое апелляционное рассмотрение.

Отменяя судебный акт апелляционной инстанции, судебная коллегия не согласилась с выводами суда о том, что школы нельзя отнести к объектам местного значения, для строительства которых возможно изъятие земельных участков для муниципальных нужд.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ярославского областного суда от 16 мая 2023 года решение Ярославского районного суда Ярославской области от 1 марта 2022 года оставлено без изменения.

В кассационных жалобах, поступивших в суд первой инстанции 13 ноября 2023 года, представитель административных истцов ФИО6 и других - адвоката ФИО20, представитель административного истца ФИО1 - адвокат ФИО21, просят об отмене апелляционного определения с направлением дела на новое рассмотрение, указывая на неправильное применение судом апелляционной инстанции норм материального и процессуального права.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в связи с чем, судебная коллегия, определиларассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с Постановлением Пленума Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 9 июля 2020 N 17 "О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде кассационной инстанции" при обжаловании в суд кассационной инстанции только судебного акта суда апелляционной инстанции, которым оставлено в силе решение суда первой инстанции, суд кассационной инстанции вправе проверить также законность и обоснованность решения суда первой инстанции.

В соответствии со статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких нарушений из обжалуемых судебных актов не усматривается, доводы жалоб не могут повлечь их отмену в кассационном порядке.

Суд, установив, что оспариваемое постановление издано в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права, данным актом регулируется резервирование земельных участков с конкретными кадастровыми номерами, а также земельного участка, расположенного между ними, являющегося фактически проездом, который используется неопределенным кругом лиц, вводится ограничение в использовании указанных земель как конкретными правообладателями земельных участков, так неопределенным кругом лиц, обосновано указал, что оспариваемое постановление является нормативным правовым актом исполнительного органа местного самоуправления.

Исходя из положений статьи 15 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьи 48, статьи 50, статьи 51 Устава Ярославского муниципального района Ярославской области, сделан правильный вывод, что оспариваемое постановление принято уполномоченным органом местного самоуправления, который вправе принимать решения о резервировании для муниципальных нужд земельных участков в пределах полномочий по организации образования на территории муниципального района. Указанное постановление опубликовано в установленном порядке.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции, с выводами которого согласился суд апелляционной инстанции, проанализировав положения федеральных нормативных правовых актов, правомерно указал, что оспариваемое постановление соответствует закону, актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречит, прав и законных интересов административных истцов не нарушает.

Пункт 15 части 1 статьи 15 Федерального закона от 6 октября 2003 года N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" относит к вопросам местного значения резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах муниципального района для муниципальных нужд.

Частью 1 статьи 11 Земельного кодекса РФ предусмотрено, что к полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся резервирование земель, изъятие земельных участков для муниципальных нужд, установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель.

Как разъяснил Конституционный Суд Российской Федерации, предоставление органам местного самоуправления полномочий по принудительному отчуждению в исключительных случаях, связанных с размещением объектов муниципального значения, земельных участков при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов обусловлено необходимостью решения публично значимых вопросов местного значения, а порядок его реализации связан теми же условиями, которые предусмотрены для случаев отчуждения имущества для государственных нужд (статьи 279 - 282 ГК РФ, статьи 49, 55, 57 и 63 ЗК РФ).

Используя свои полномочия, предусмотренные вышеприведенными законоположениями, в целях решения вопросов местного значения в области использования земель, постановлением Администрации Ярославского муниципального района Ярославской области от 2 июня 2021 года N 1191 зарезервированы земельные участки, расположенные в "адрес" муниципального района, с кадастровыми номерами N, для муниципальных нужд.

Административные истцы полагают, что в оспариваемой части нормативным правовым актом нарушаются их права и законные интересы, поскольку актом предусмотрены ограничения их прав на принадлежащие им земельные участки.

Судебная коллегия не находит оснований отмены судебных актов по доводам кассационной жалобы по следующим основаниям.

В соответствии с пунктом 1 статьи 70.1 Земельного кодекса Российской Федерации резервирование земель для государственных или муниципальных нужд осуществляется в случаях, предусмотренных статьей 49 Земельного кодекса.

В силу пункта 4 указанной статьи порядок резервирования земель для государственных или муниципальных нужд определяется Правительством Российской Федерации.

В порядке статьи 49 Земельного кодекса изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях по основаниям, связанным, в том числе с выполнением международных договоров Российской Федерации, а также иными основаниями, предусмотренными федеральными законами. Указанный перечень оснований не является исчерпывающим.

Порядок резервирования земель определен Положением о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 22 июля 2008 г. N 561.

В соответствии с пунктом 3 указанного Положения, решение о резервировании земель принимается на основании, в том числе документации по планировке территории.

В свою очередь, подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства (часть 1 статьи 41 Градостроительного кодекса РФ).

Пунктами 1, 3 части 3 статьи 41 Градостроительного кодекса РФ предусмотрено, что подготовка документации по планировке территории в целях размещения объекта капитального строительства является обязательной в следующих случаях: необходимо изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд в связи с размещением объекта капитального строительства федерального, регионального или местного значения; необходимо образование земельных участков в случае, если в соответствии с земельным законодательством образование земельных участков осуществляется только в соответствии с проектом межевания территории.

Согласно пункту 5 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации, проекты планировки территории и проекты межевания территории, решение об утверждении которых принимается в соответствии с настоящим Кодексом органами местного самоуправления поселения, городского округа, до их утверждения подлежат обязательному рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях.

В случае, если необходимость резервирования земельного участка возникла после утверждения генплана, в обязательном порядке подлежит оформление документации по планировке территории - проект планировки территории либо проект межевания территории, которые в свою очередь, подлежат к безусловному утверждению по итогам проведения публичных слушаний согласно статьям 45, 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Как установлено судами, начиная с 29 октября 2015 г. орган местного самоуправления осуществлял действия по утверждению документации по планировке территории Ярославского муниципального района, в том числе "адрес" сельского поселения.

Решением Муниципального совета Ярославского муниципального района шестого созыва от 29 октября 2015 г. утверждена схема территориального планирования Ярославского муниципального района. Согласно данной схеме в "адрес" запланировано размещение объектов капитального строительства учебно-образовательного назначения.

Схемы территориального планирования Ярославского муниципального района Ярославской области прилагаются к Правилам землепользования и застройки Заволжского сельского поселения Ярославского муниципального района (утверждены Решением Муниципального Совета Ярославского муниципального района от 24 декабря 2020 года N 91), зона, в которой расположены спорные земельные участки, относятся к территориальной зоне ОД-2 "Зона размещения объектов общественного назначения" - зона размещения объектов капитального строительства в целях обеспечения удовлетворения бытовых, социальных, духовных потребностей человека, с сопутствующими объектами, обеспечивающими их функционирование и проведение досуга. Одним из основных видов разрешенного использования земельных участков в указанной зоне является: образование и просвещение.

Карта градостроительного зонирования территории основывается на аналогичной схеме функционального зонирования, разработанной в составе Генерального плана "адрес" муниципального района, утвержденного Решением Муниципального Совета Ярославского муниципального района от 22 октября 2020 года N 68, с детализацией по видам территориальных зон, отличающихся друг от друга градостроительным регламентом.

Из преамбулы оспариваемого постановления следует, что решение о резервировании принято на основании Генерального плана "адрес" муниципального района Ярославской области, которым предусмотрено размещение указанного в статье 70.1 Земельного кодекса РФ объекта, а также с учетом схемы территориального планирования муниципального района, содержащей положение о территориальном планировании, карты планируемого размещения объектов местного значения муниципального района.

7 октября 2020 г. вынесено постановление администрации Ярославского муниципального района Ярославской области N 1707 о подготовке проекта планировки и проекта межевания территории в соответствии с заданием на разработку документации по планировке территории.

Постановлением администрации Ярославского муниципального района Ярославской области от 6 декабря 2021 года N 2681 утвержден Проект планировки территории "адрес" сельского поселения Ярославского муниципального района, из которого следует, что в месте зарезервированных земельных участков запланировано размещение школы на "данные изъяты" мест, площадь участка "данные изъяты" га. При этом из документов по обоснованию указанного проекта следует, что земельные участки, зарезервированные оспариваемым постановлением, предназначены для размещения школы вместимостью "данные изъяты" мест. В соответствии с проектом планировки обеспеченность школьными учреждениями осуществляется за счет двух планируемых школ. Расчет необходимого места размещения образовательного учреждения произведен в соответствии с приложением ДСП 42.13330.2016 "Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений".

Постановлением администрации Ярославского муниципального района Ярославской области от 7 февраля 2022 года N 203 утвержден Проект межевания территории "адрес" сельского поселения Ярославского муниципального района, в котором предусмотрено образование земельного участка "данные изъяты" площадью "данные изъяты" кв.м, за счет зарезервированных оспариваемым постановлением земельных участков.

Исходя из общих принципов градостроительного законодательства, требующих обязательного учета мнения населения при принятии градостроительных решений, Градостроительный кодекс Российской Федерации предусматривает проведение публичных слушаний по ряду вопросов градостроительной деятельности с участием заинтересованных лиц, чьи законные интересы могут быть нарушены в связи с реализацией на территории, применительно к которой осуществляется подготовка проекта, того или иного градостроительного решения.

Нормы Градостроительного кодекса Российской Федерации, регламентирующие проведение публичных слушаний по вопросам выработки градостроительных решений (часть 6 статьи 5.1), направлены на обеспечение комплексного учета интересов населения.

Как усматривается из материалов дела, процедура проведения публичных слушаний по вышеуказанным проектам, в том числе в части требований градостроительного законодательства о проведении публичных слушаний по данным проектам, соблюдена.

Отклоняя доводы административных истцов о том, что при принятии решения о резервировании не был утвержден в установленном порядке проект планировки территории, суды проверили соответствие оспариваемого постановления документам по планировке территории, подтверждающим факт размещения объекта образования в границах резервируемых земельных участков.

Учитывая, что несоответствие оспариваемого постановления администрации Ярославского муниципального района Ярославской области от 2 июня 2021 года N 1191 документам территориального планирования, документам по планировке территории, не установлено, Порядок резервирования земель для муниципальных нужд, определенный в Положении, при принятии оспариваемого постановления соблюден, доказательства, свидетельствующие о фактически наступивших последствиях ограничений прав и законных интересов административных истцов, а также доказательства отказа органов государственной власти от совершения тех или иных действий связанных с владением, пользованием и распоряжением имуществом, не представлены, выводы судов об отсутствии оснований для признания оспариваемого постановления незаконным, являются обоснованными.

Как верно отмечено судами, то обстоятельство, что спорные земельные участки переданы в аренду, не препятствует их резервированию, так как статус участков, как находящихся в публичной (муниципальной) собственности, не изменился, в связи с чем возможно резервирование земельных участков в соответствии с положениями земельного и градостроительного законодательства Российской Федерации.

Вопреки доводам кассационной жалобы об отсутствии обстоятельств, подтверждающих необходимость изъятия конкретных земельных участков, судебная коллегия отмечает, что оценка вопросов, связанных с целесообразностью размещения на рассматриваемой территории объекта образовательного назначения, не относится к компетенции суда, что прямо следует из разъяснений Верховного Суда Российской Федерации, содержащихся в пункте 28 Постановления Пленума от 25 декабря 2018 года N 50.

В целом доводы кассационных жалоб фактически повторяют правовую позицию административных истцов, изложенную в судах первой и апелляционной инстанций, судами им дана надлежащая правовая оценка, оснований не согласиться с которой судебная коллегия не находит.

Доводы кассационных жалоб направлены на переоценку доказательств, представленных суду, и на несогласие с выводами судов первой и апелляционной инстанций по результатам оценки, что в соответствии с частью 3 статьи 329 КАС РФ в полномочия суда кассационной инстанции не входит и основанием для отмены обжалуемых судебных актов в кассационном порядке являться не могут.

При таких обстоятельствах, предусмотренные статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены или изменения обжалуемых судебных актов отсутствуют.

В силу изложенного, руководствуясь ст. ст. 327, 329, 330 КАС РФ, судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции, определила:

решение Ярославского районного суда Ярославской области от 1 марта 2022 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ярославского областного суда от 16 мая 2023 года оставить без изменения, кассационные жалобы представителя административных истцов ФИО6 и других по доверенности - адвоката Ляпина М.Р, представителя административного истца ФИО1 по доверенности - адвоката Чурановой Е.А. - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок, установленный частью 2 статьи 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 22 декабря 2023 года.

Председательствующий

Судьи