Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 14 декабря 2023 г. по делу N 66а-1960/2023

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего ФИО6, судей ФИО10

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи ФИО4

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N/2023 по административному исковому заявлению ФИО1 к Думе муниципального образования "адрес" об оспаривании в части решения Думы муниципального образования "адрес" от ДД.ММ.ГГГГ N "Об утверждении Порядка разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "адрес", схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "адрес""

по апелляционной жалобе ФИО1 на решение Верховного Суда Карачаево-Черкесской Республики от ДД.ММ.ГГГГ об отказе в удовлетворении административных исковых требований.

Заслушав доклад судьи ФИО6, объяснения ФИО1 - ФИО5, поддержавшей апелляционную жалобу, заключение прокурора третьего отдела апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Ляпиной О.В. об отмене решения с вынесением нового решения об удовлетворении административных исковых требований, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Решением Думы муниципального образования "адрес"-Черкесской Республики от ДД.ММ.ГГГГ N утверждены Порядок разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "адрес" согласно приложению N, а также Схема размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "адрес" согласно приложению N.

Согласно пункту 5 указанное решение вступает в силу со дня его опубликования.

Данное решение размещено на официальном сайте мэрии "адрес" ДД.ММ.ГГГГ.

ФИО1 обратился ДД.ММ.ГГГГ в Верховный Суд Карачаево-Черкесской Республики с указанным административным исковым заявлением к Думе муниципального образования "адрес" и, уточнив требования, просил признать не действующим и не подлежащим применению приложение N к решению Думы муниципального образования "адрес" от ДД.ММ.ГГГГ N.

Административные исковые требования обоснованы тем, что установление порядка разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования отнесено федеральным законодательством к компетенции уполномоченного органа субъекта Российской Федерации.

Постановлением Правительства Карачаево-Черкесской Республики от ДД.ММ.ГГГГ N утвержден Порядок разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Карачаево-Черкесской Республики.

Дума муниципального образования "адрес", утвердив не только схему размещения НТО на территории городского округа, но и установив порядок разработки и утверждения схемы размещения НТО на территории муниципального образования, отличный от Порядка разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Карачаево-Черкесской Республики, утвержденного постановлением Правительства Карачаево-Черкесской Республики от ДД.ММ.ГГГГ N, вышла за пределы своих полномочий предусмотрев, помимо прочего, в пункте 2.3 приложения N к решению от ДД.ММ.ГГГГ N недифференцированный запрет на размещение НТО в определенных местах.

Так, согласно пункту 2.3 Порядка, утвержденного решением Думы муниципального образования "адрес" от ДД.ММ.ГГГГ N, не допускается размещение нестационарных торговых объектов:

в зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры);

на территориях, занятых инженерными коммуникациями и их охранными зонами;

в арках зданий, на элементах благоустройства, площадках (отдыха, детских, спортивных, транспортных стоянках);

на посадочных площадках пассажирского транспорта (за исключением сблокированных с остановочным павильоном), а также ближе 5 метров от остановочных павильонов;

перед витринами торговых организаций на расстоянии менее 20 метров от окон жилых помещений, менее 25 метров от вентиляционных шахт, менее 3 метров от ствола дерева, менее 1, 5 м от внешней границы кроны кустарника.

Однако такой запрет не установлен законодательством, обладающим большей юридической силой.

Кроме того, по утверждению административного истца указание в пункте 2.3 оспариваемого Порядка "перед витринами торговых организаций на расстоянии менее 20 метров от окон жилых помещений" не отвечает критериям правовой определенности.

На основании пункта 2.3 Порядка административному истцу в ином судебном порядке предъявлены требования о демонтаже используемого им нестационарного торгового объекта, что, по утверждению административного истца, объективно свидетельствует о непосредственном нарушении оспариваемым нормативным правовым актом его прав и законных интересов как правообладателя нестационарного торгового объекта.

К участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены мэрия муниципального образования "адрес", уполномоченный по защите прав предпринимателей в Карачаево-Черкесской Республике, ФИО7

Решением Верховного Суда Карачаево-Черкесской Республики от ДД.ММ.ГГГГ в удовлетворении административных исковых требований отказано.

В апелляционной жалобе ФИО1 просит решение отменить и принять новое решение об удовлетворении административного иска вследствие неправильного применения судом первой инстанции норм материального права.

Уполномоченный по защите прав предпринимателей в Карачаево-Черкесской Республике и ФИО7 подали письменные отзывы о согласии с апелляционной жалобой ФИО1

Главой муниципального образования "адрес" представлено письменное ходатайство о рассмотрении дела в апелляционном порядке в отсутствие представителя Думы муниципального образования.

Лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, ходатайств об отложении судебного заседания не заявили.

В соответствии с положениями части 5 статьи 213 КАС РФ судебной коллегией определено рассмотреть дело в отсутствие административного ответчика и заинтересованных лиц.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, проверив законность и обоснованность решения, судебная коллегия приходит к следующему.

На основании части 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Из материалов дела следует, что ДД.ММ.ГГГГ между Министерством имущественных и земельных отношений Карачаево-Черкесской Республики и ФИО7 заключен на срок до ДД.ММ.ГГГГ договор аренды земельного участка с кадастровым номером N площадью 7 кв.м, расположенного в "адрес", "адрес" - "адрес", для временной установки торгового киоска из легких конструкций.

По договору от ДД.ММ.ГГГГ нестационарный торговый объект арендатором указанного земельного участка ФИО7 был передан в пользование сыну ФИО1 для осуществления розничной торговой деятельности.

Решением Думы муниципального образования "адрес" от ДД.ММ.ГГГГ названный нестационарный торговый объект включен в схему размещения НТО, утвержденную решением Думы муниципального образования "адрес"-Черкесской Республики от ДД.ММ.ГГГГ N (приложение N).

В дальнейшем прокурором был принесен протест на решение о включении в схему размещения НТО нестационарного торгового павильона, используемого ФИО1, по мотиву его размещения в нарушение Порядка разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "адрес" согласно приложению N к решению Думы муниципального образования "адрес" от ДД.ММ.ГГГГ N, в частности, в нарушение предусмотренного пунктом 2.3 названного Порядка запрета на размещение НТО на расстоянии менее 20 метров от окон жилых помещений.

Как пояснил представитель административного истца, в настоящее время в производстве районного суда имеется дело по иску о сносе данного нестационарного торгового объекта.

Таким образом, к ФИО1 фактически применен Порядок разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "адрес", утвержденный решением Думы муниципального образования "адрес" от ДД.ММ.ГГГГ N (приложение N), вследствие чего ФИО1 обладает законным правом на обращение в суд с настоящим административным исковым заявлением.

В силу подпункта "а" подпункта 2 части 8 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов.

В пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснено, что при проверке соблюдения компетенции органом или должностным лицом, принявшим нормативный правовой акт, суд выясняет, относятся ли вопросы, урегулированные в оспариваемом акте или его части, к предмету ведения Российской Федерации, полномочиям Российской Федерации или полномочиям субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, к ведению субъектов Российской Федерации или к вопросам местного значения.

Если судом будет установлено, что оспариваемый акт или его часть приняты по вопросу, который не мог быть урегулирован нормативным правовым актом данного уровня, или приняты с нарушением полномочий органа, издавшего этот акт, то оспариваемый акт или его часть признаются недействующими.

Разрешая вопрос о соблюдении органом или должностным лицом компетенции при издании оспариваемого нормативного правового акта, следует учитывать, что воспроизведение в этом акте положений нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, само по себе не свидетельствует о незаконности оспариваемого акта.

Давая правовую оценку доводам административного истца о принятии Порядка разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "адрес" (приложение N к решению Думы муниципального образования "адрес" от ДД.ММ.ГГГГ N) с нарушением объема полномочий органов местного самоуправления, суд первой инстанции указал, что в соответствии с частью 3 статьи 3, частью 2 статьи 6 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", пунктом 28 части 1 статьи 34 устава муниципального образования "адрес" (в редакции, действовавшей на день принятия оспариваемого в части решения Думы муниципального образования от ДД.ММ.ГГГГ N) к компетенции представительного органа муниципального образования отнесено утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории соответствующего городского округа, в связи с чем суд пришел к выводу о том, что оспариваемый в части нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах его компетенции с соблюдением установленного порядка и на этом основании постановилрешение об отказе в удовлетворении заявленных ФИО1 требований.

Однако суд первой инстанции не учел, что право органа местного самоуправления на утверждение схемы размещения НТО на территории муниципального образования (в данном случае - приложение N к решению Думы муниципального образования от ДД.ММ.ГГГГ N) не оспаривается.

Применительно к установлению порядка разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов судебная коллегия отмечает следующее.

По смыслу части 3 статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" представительный орган муниципального образования принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, только по тем вопросам, которые отнесены к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования.

Создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания отнесено к вопросам местного значения городского округа (пункт 15 части 1 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ).

Пунктом 1 статьи 39.36 Земельного кодекса РФ предусмотрено, что размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации".

В силу части 1 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Частью 3 этой же статьи установлено, что схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Из приведенных законоположений следует, что установление порядка разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов отнесено к компетенции уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, а разработка и утверждение в соответствии с данным порядком схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования - к полномочиям органа местного самоуправления.

Постановлением Правительства Карачаево-Черкесской Республики от 11 августа 2010 года N 264 утвержден Порядок разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Карачаево-Черкесской Республики.

При этом ни федеральным, ни региональным законодательством полномочия по дополнению (изменению) установленного порядка разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов не передавались органу местного самоуправления.

Сопоставив содержание Порядка разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Карачаево-Черкесской Республики, утвержденного постановлением Правительства Карачаево-Черкесской Республики от ДД.ММ.ГГГГ N, и оспариваемого Порядка разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "адрес" согласно приложению N к решению Думы муниципального образования "адрес" от ДД.ММ.ГГГГ N, судебная коллегия приходит к выводу о том, что оспариваемый Порядок представляет собой результат первичного нормотворчества органа местного самоуправления, устанавливая, помимо прочего, в пункте 2.3 Порядка запрет размещения нестационарных торговых объектов в определенных местах на территории муниципального образования, а в пункте 3.3 - периодичность изменения схемы размещения НТО (не чаще одного раза в три месяца) при том, что соответствующие ограничения не предусмотрены законодательством Карачаево-Черкесской Республики и не в полной мере согласуются с федеральным законодательством, например, с основаниями запрета размещения объектов мелкорозничной торговли, предусмотренными пунктом 6.2 ФИО8 54608-2011. Национальный стандарт Российской Федерации. Услуги торговли. Общие требования к объектам мелкорозничной торговли, утвержденным приказом Росстандарта от ДД.ММ.ГГГГ N-ст.

При таких обстоятельствах судебная коллегия приходит к выводу о том, что оспариваемый Порядок разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "адрес", утвержденный решением Думы муниципального образования "адрес"-Черкесской Республики от ДД.ММ.ГГГГ N (приложение N), принят представительным органом муниципального образования за пределами его полномочий.

С учетом изложенного решение суда первой инстанции об отказе в удовлетворении административных исковых требований подлежит отмене как основанное на неправильном применении норм материального права с вынесением нового решения об удовлетворении заявленных ФИО1 административных исковых требований.

Разрешая вопрос о том, с какой даты приложение N 1 к решению Думы муниципального образования города Черкесска от 29 октября 2015 года N 92 подлежит признанию недействующим и не подлежащим применению, коллегия принимает во внимание общее правило, предусмотренное пунктом 1 части 1 статьи 215 КАС РФ, согласно которому в резолютивной части решения суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта должно содержаться указание на удовлетворение административного иска полностью или в части и на признание оспариваемого нормативного правового акта не действующим полностью или в части со дня вступления решения суда в законную силу.

Кроме того, коллегия учитывает разъяснения, приведенные в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", согласно которым если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

С учетом изложенного оспариваемый нормативный правовой акт подлежит признанию не действующим и не подлежащим применению со дня вынесения настоящего апелляционного определения, то есть с ДД.ММ.ГГГГ.

Руководствуясь статьями 307-311 КАС РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Верховного Суда Карачаево-Черкесской Республики от ДД.ММ.ГГГГ отменить и вынести новое решение, которым признать не действующим и не подлежащим применению с ДД.ММ.ГГГГ Приложение N "Порядок разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "адрес"" к решению Думы муниципального образования "адрес" от ДД.ММ.ГГГГ N.

Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Пятый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в течение шести месяцев.

Апелляционное определение в окончательной форме изготовлено ДД.ММ.ГГГГ.

Председательствующий

Судьи