Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 11 января 2024 г. по делу N 66а-27/2024

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Захарова Е.И, судей Роженцевой Ю.В, Рукавишникова Е.А, при секретаре судебного заседания Злобиной К.С, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело (N 3а-17/2023) по административному исковому заявлению родовой кочевой общины "Дьукээбил" о признании недействующим приказа Министерства охраны природы Республики Саха (Якутия) от 16 января 2015 года N 01-05/1-6 "Об утверждении Положений об особо охраняемых природных территориях Республики Саха (Якутия)" в части с момента принятия, по апелляционной жалобе родовой кочевой общины "Дьукээбил" на решение Верховного суда Республики Саха (Якутия) от 20 июля 2023 года, заслушав доклад судьи Захарова Е.И, выслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Гурлевой О.В,

УСТАНОВИЛА:

приказом Министерства охраны природы Республики Саха (Якутия) от 16 января 2015 года N 01-05/1-6 утверждено Положение об особо охраняемых природных территориях Республики Саха (Якутия) (далее - приказ N 01-05/1-6).

Пунктом 1.3 вышеуказанного приказа утверждено приложение N 3 - Положение ресурсном резервате (Эркээйи Сир) республиканского значения "Муна" в Жиганском улусе (далее - Положение).

Пунктом 22.1 Положения предусмотрено, что ресурсный резерват "Муна" состоит из двух функциональных зон: - зоны абсолютного покоя (1 170 208 га), где запрещены все виды хозяйственной деятельности, в том числе пеший проход и проезд на всех видах транспорта, за исключением мероприятий, связанных с исполнением режима охраны, противопожарных мероприятий и научных исследований по программам, согласованным с Министерством; - зоны традиционного природопользования (917181 га).

Положением установлено, что на территории ресурсного резервата "Муна" запрещается: уничтожение и отлов диких животных и птиц, разорение нор, гнезд и прочих укрытий и убежищ, а также все виды изменений условий обитания животных, промысловая охота, за исключением охоты в целях ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности (22.2.6); нахождение граждан с огнестрельным оружием, за исключением работников Министерства, уполномоченного природоохранного учреждения Республики Саха (Якутия), осуществляющих мероприятия по охране ресурсного резервата, государственному надзору в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий, государственному экологическому надзору (22.2.13); иная деятельность, нарушающая природные комплексы или угрожающая их состоянию и противоречащая целям и задачам ресурсного резервата (22.2.15).

Пунктом 22.4.1 Положения предусмотрено, что в зоне традиционного природопользования допускается ведение традиционной хозяйственной деятельности (животноводство, в т.ч. оленеводство, коневодство; сенокошение, сбор дикорастущих ягод, грибов).

В абзацах 5, 6, 7, 8 пункта 27 Положения приведено описание границ зоны абсолютного покоя (1170208 га).

Родовая кочевая община "Дьукээбил" (далее - РКО "Дьукээбил", Община) обратилась в суд с административным исковым заявлением, в котором (с учетом уточнений) просит признать недействующими пунктов 22.1, 22.2.6, 22.2.13, 22.2.15, 22.4.1, абзацев 5, 6, 7, 8 пункта 27 Положения. Требования мотивированы тем, что Община с 1994 года является владельцем земельного участка, предназначенного для ведения традиционных отраслей сельского хозяйства. Указывает, что создание ресурсного резервата "Муна" в 2000 году, а также выделение зоны абсолютного покоя ресурсного резервата "Муна" в 2015 года, произошло без согласования с органами местного самоуправления и пользователями, без научного обоснования, без проведения комплексного эколого-биологического обоснования придания статуса особо охраняемой пирожной территории, без проведения общественных слушаний, без оценки ущемления прав пользователей, в том числе административного истца. Необоснованное установление зоны абсолютного покоя ресурсного резервата "Муна" влечет риски по пользованию животным миром на части охотничьего угодья, учитывая, что в данной зоне находится 82104 га охотничьего угодья РКО "Дьукээбил".

Решением Верховного суда Республики Саха (Якутия) от 20 июля 2023 года в удовлетворении административного иска отказано.

Не согласившись с решением суда главой РКО "Дьукээбил" подана апелляционная жалоба, в которой просит отменить решение суда, принять новый судебный акт об удовлетворении требований. Полагает, что территории традиционного природопользования регулируются по иной структуре актов, регулирующих использование и охрану территорий традиционного природопользования, таким как федеральным законом от 30 апреля 1999 года N 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации", федеральным законом от 07 мая 2021 года N 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока". В федеральном законе "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока" указано, что территории традиционного природопользования являются особо охраняемыми территориями, в связи с чем, считает, что они не могут входить в систему особо охраняемых природных территорий. Также отмечает, что научных исследований по разграничению территории ресурсного резервата Муна на зоны не имеется. Кроме того, полагает, что оспариваемый приказ был принят во исполнение недействующего Постановления Правительства Республики Саха (Якутия) от 03 февраля 2000 года N 39 "О создании ресурсных резерватов (Эркээйи Сирдэр) республиканского значения "Суннагино-Силигинский" в Алданском, "Бэкэ" в Оленекском, "Хоту" в Томпонском, "Муна" в Жиганском, "Орулган Сис" в Эвено-Бытантайском и "Туобуйа" в Верхневилюйском улусах".

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, Министерством экологии, природопользования и лесного хозяйства Республики Саха (Якутия) подано возражение, в котором указывает об их необоснованности.

В суд апелляционной инстанции РКО "Дьукээбил", представители Министерства экологии, природопользования и лесного хозяйства Республики Саха (Якутия), Правительства Республики Саха (Якутия) не явились, о времени и месте проведения судебного заседания извещены надлежащим образом.

Проверив материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, выслушав заключение прокурора, полагавшего, что решение подлежит отмене, суд апелляционной инстанции приходит к следующему выводу.

В соответствии с пунктами "в", "д", "к" части 1 статьи 72, частями 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, а также земельное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам.

В федеральном законе от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Федеральный закон N 33-ФЗ) под особо охраняемыми природными территориями понимаются участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, объекты растительного и животного мира, естественные экологические системы, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны (преамбула).

Согласно статье 1 Федерального закона N 33-ФЗ законодательство Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях основывается на соответствующих положениях Конституции Российской Федерации и состоит из указанного федерального закона, принимаемых в соответствии с ним других законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Пунктом 2 статьи 2 Федерального закона N 33-ФЗ, с учетом особенностей режима особо охраняемых природных территорий, установлены категории указанных территорий: государственные природные заповедники, в том числе биосферные заповедники; национальные парки; природные парки; государственные природные заказники; памятники природы; дендрологические парки и ботанические сады.

При этом, законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться и иные категории особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения (пункт 3 статьи 2 Федерального закона N 33-ФЗ).

В соответствии с частью 2 статьи 2 Закона Республики Саха (Якутия) от 01 марта 2011 года 910-З N 713-IV "Об особо охраняемых природных территориях Республики Саха (Якутия)" (действовавшего на момент издания оспариваемого приказа), в Республике Саха (Якутия) в соответствии с законодательством Российской Федерации и с учетом особенностей режима особо охраняемых природных территорий и статуса находящихся на них природоохранных учреждений различаются следующие категории особо охраняемых природных территорий: 1) природные парки (Аан Айылгылар); 2) государственные природные заказники; 3) памятники природы (Айыл5а Мэнэлэрэ); 4) дендрологические парки и ботанические сады; 5) ресурсные резерваты (Эркээйи Сирдэр); 6) охраняемые ландшафты (Улуу Туелбэлэр); 7) уникальные озера; 8) зоны покоя.

Согласно части 3 статьи 16 Закона Республики Саха (Якутия) "Об особо охраняемых природных территориях Республики Саха (Якутия)" конкретные особенности, зонирование и режим каждого ресурсного резервата определяются положением об этом ресурсном резервате, утверждаемым органом исполнительной власти Республики Саха (Якутия), уполномоченным в области охраны окружающей среды.

Из пункта 1.1 Положения о Министерстве охраны природы Республики Саха (Якутия), утвержденного Указом Президента Республики Саха (Якутия) от 31 декабря 2011 года N 1179 (действовавшего на момент издания оспариваемого приказа) следует, что Министерство охраны природы Республики Саха (Якутия) является исполнительным органом государственной власти Республики Саха (Якутия), осуществляющим полномочия по нормативно-правовому регулированию и управлению, организации и осуществлению программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности, обращения с отходами производства и потребления, мониторинга окружающей среды, проведения государственной экологической экспертизы, обеспечения радиационной безопасности, безопасности гидротехнических сооружений, создания и обеспечения охраны особо охраняемых природных территорий республиканского значения, экологического образования и просвещения, водных отношений, охраны и использования объектов животного мира, осуществлению регионального государственного экологического надзора в области охраны атмосферного воздуха; использования и охраны водных объектов; обращения с отходами на объектах хозяйственной и (или) иной деятельности; охраны и использования особо охраняемых природных территорий республиканского значения.

Учитывая изложенное, судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции о том, что оспариваемый приказ принят уполномоченным органом, с соблюдением установленных законом требований к форме, процедуре принятия и порядку опубликования.

Из материалов дела следует и судом установлено, что постановлением администрации Жиганского улуса N 76 от 18 марта 1994 года зарегистрирована родовая кочевая община "Дьукээбил".

Согласно административного искового заявления Община создана эвенками, которые, согласно Единого перечня коренных малочисленных народов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 24 марта 2000 года N 255 отнесены к коренным малочисленным народом Российской Федерации и проживают, в том числе на территории Республики Саха (Якутия). Данное обстоятельство сторонами не оспаривается.

Постановлением N 253 администрации Жиганского улуса от 05 октября 1994 года родовой общине "Дьюкээбил" предоставлен земельный участок площадью 233025 га, в междуречье рек Муна и Мунакан для целей охотпромысла, рыболовства и транспортного оленеводства, о чем выдано свидетельство на право собственности, владения и постоянного пользования землей.

Предоставление земельного участка родовой общине также подтверждается письмом Министерства имущественных и земельных отношений Республики Саха (Якутия) от 14 августа 2015 года.

Сторонами не оспаривается, что территория ресурсного резервата налагается на территорию земельного участка, предоставленного родовой общине.

Правовые основы гарантий самобытного социально-экономического и культурного развития коренных малочисленных народов Российской Федерации, защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйственной деятельности и промыслов установлены Федеральным законом "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" N 82-ФЗ от 30 апреля 1999 года (далее - Федеральный закон N 82-ФЗ).

В соответствии с подпунктами 1, 2, 5 части 1 статьи 8 Федерального закона N 82-ФЗ малочисленные народы, объединения малочисленных народов в целях защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйственной деятельности и промыслов имеют право безвозмездно пользоваться в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов землями различных категорий, необходимыми для осуществления их традиционной хозяйственной деятельности и занятия традиционными промыслами, и общераспространенными полезными ископаемыми в порядке, установленном федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации; участвовать в осуществлении контроля за использованием земель различных категорий, необходимых для осуществления традиционной хозяйственной деятельности и занятия традиционными промыслами малочисленных народов, и общераспространенных полезных ископаемых в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов; участвовать через уполномоченных представителей малочисленных народов в подготовке и принятии органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления решений по вопросам защиты исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйственной деятельности и промыслов малочисленных народов.

Статьей 5 Закона Республики Саха (Якутия) "Об особо охраняемых природных территориях Республики Саха (Якутия)" было предусмотрено, что граждане и юридические лица, включая общественные и религиозные объединения, вправе оказывать содействие государственным органам в осуществлении мероприятий по организации, охране и функционированию особо охраняемых природных территорий. Государственные органы учитывают при осуществлении этих мероприятий предложения граждан и общественных объединений.

Учитывая, что территория ресурсного резервата налагается на территорию земельного участка, предоставленного родовой общине, судебная коллегия приходит к выводу о том, что при утверждении, оспариваемого в части Положения, необходимо было учесть мнение представителей малочисленных народов, что сделано не было.

То обстоятельство, что 14 августа 1998 года постановлением N 122 администрации Жиганского улуса территория реки Муна была объявлена ресурсным резерватом "Муна", утверждена территория резервата, вопреки выводам суда первой инстанции, не свидетельствует об отсутствии необходимости учета мнения граждан, общественных объединений, в том числе родовой кочевой общины "Дьукээбил" при принятии утверждении оспариваемого Положения.

Согласно пункта 20.1 Положения ресурсный резерват "Муна" образован в целях сохранения условий, необходимых для защиты, восполнения и воспроизводства биоразнообразия, в том числе маточных стад лося, их миграционного маршрута, мест нереста тайменя и мест гнездования водоплавающих птиц; сохранения эталонных, уникальных и типичных природных комплексов и объектов; осуществления научных исследований и проведения экологического мониторинга; пропаганды охраны природы.

В соответствии с частью 2 статьи 16 Закона Республики Саха (Якутия) "Об особо охраняемых природных территориях Республики Саха (Якутия)" ресурсные резерваты состоят из единой зоны традиционного природопользования. Могут быть выделены зоны абсолютного покоя в местах концентрации диких животных, а также в местах произрастания редких исчезающих и нуждающихся в охране растений.

Министерством экологии, природопользования и лесного хозяйства Республики Саха (Якутия) не представлено доказательств необходимости установления зоны абсолютного покоя, что в данной зоне абсолютного покоя имеется концентрация диких животных, произрастают редкие исчезающие и нуждающиеся в охране растения, что свидетельствует о произвольном установлении такой зоны.

Данные обстоятельства подтверждается, представленным стороной административного ответчика заключением Департамента охотничьего хозяйства и особо охраняемых природных территорий Министерства экологии, природопользования и лесного хозяйства Республики Саха (Якутия) от 30 ноября 2022 года (том 2 л.д. 29-34), из которого следует, что при проверке, в том числе оспариваемого в части приказа от 16 января 2015 года N 01-05/1-6, обнаружено отсутствие материалов, отчетов, результатов научно-исследовательских работ при установлении зон абсолютного покоя особо охраняемых природных территорий. Зоны абсолютного покоя установлены без обоснования более высокой экологической ценности данных участков относительно остальных территорий ресурсных резерватов, без описания обитающих и произрастающих ценных, редких и уязвимых видов животного и растительного мира, без научно обоснованных рекомендаций по установлению зон абсолютного покоя и по ограничению хозяйственной деятельности в их границах. Установленные зоны абсолютного покоя не имели описаний точных границ и географических координат угловых точек их контуров, не имеется согласования пользователей и органов местного самоуправления на запрет ведения традиционной деятельности на данных участках.

Согласно научному заключению-обоснованию по возможной корректировке зоны абсолютного покоя ООПТ регионального значения ресурсный резерват "Муна", составленного ФГБУН Федеральный исследовательский центр "Якутский научный центр Сибирского отделения Российской академии наук" от 03 февраля 2023 года, также предоставленного стороной административного ответчика (том 2 л.д. 35-37) эколого-биологическое обоснование резервата не проводилось, научные работы не велись. Нет данных о наличии в пределах ранее установленной зоны абсолютного покоя редких и исчезающих видов животных и растений, занесенных в Красную книгу России и Якутии. Отсутствуют материалы о наличии мест воспроизводства и сезонных концентраций других ценных охотничьих зверей, птиц и рыб.

Таким образом, учитывая указанные выше допущенные нарушения, оспариваемые пункты Положения об ограничениях в связи с установлением зоны абсолютного покоя нельзя признать правомерными.

Доводы представителя Министерства об обратном, со ссылкой на кадастровые показателя и характеристики ресурсного резервата "Муна (том 2 л.д. 44-52) пункт 19.8 которых содержит список редких видов животных, растений и других организмов, занесенных в красные книги, подлежат отклонению.

Из данных кадастровых показателей не следует, что указанные в них редкие исчезающие и нуждающиеся в охране растения произрастают в пределах зоны абсолютного покоя.

Кроме того, из указанных кадастровых показателей следует, что они составлены на основании отчета ИБПК СО РАН по НИР от 2003 года, в связи с чем, учитывая значительный период времени (12 лет), они не могли являться научным обоснованием при установлении зоны абсолютного покоя.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" обратил внимание на необходимость при проверке содержания оспариваемого акта или его части выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения (абзац первый пункта 35).

Как указано выше, оспариваемым пунктами 22.2.6, 22.2.13, 22.2.15 на территории ресурсного резервата "Муна" запрещается уничтожение и отлов диких животных и птиц, разорение нор, гнезд и прочих укрытий и убежищ, а также все виды изменений условий обитания животных, промысловая охота, за исключением охоты в целях ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности (22.2.6); нахождение граждан с огнестрельным оружием, за исключением работников Министерства, уполномоченного природоохранного учреждения Республики Саха (Якутия), осуществляющих мероприятия по охране ресурсного резервата, государственному надзору в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий, государственному экологическому надзору (22.2.13); иная деятельность, нарушающая природные комплексы или угрожающая их состоянию и противоречащая целям и задачам ресурсного резервата (22.2.15).

Из буквального толкования данных пунктов следует, что данные запреты распространяются на всю территорию ресурсного резервата, в пунктах не указано, что запреты распространяются только на зону абсолютного покоя.

Вместе с тем, пунктами 22.4.1, 22.4.2 Положения предусмотрено, что в зоне традиционного природопользования допускается ведение традиционной хозяйственной деятельности (животноводство, в т.ч. оленеводство, коневодство; сенокошения, сбор дикорастущих ягод, грибов), любительская и спортивная охота, рыболовство в установленном законодательством порядке.

С учетом изложенного выше, следует признать, что оспариваемые пункты противоречат друг другу, их содержание является неопределенным и вызывает неоднозначное толкование, что также является основанием для признания их недействующими.

Учитывая изложенное, судебная коллегия приходит к выводу о том, что судом первой инстанции неправильно определены обстоятельства, что является основанием для отмены судебного акта и принятия нового решения об удовлетворении административного искового заявления родовой кочевой общины "Дьукээбил".

Принимая во внимание положения пункта 1 части 2, пункта 1 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, разъяснения, содержащиеся в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50, что Положение, в оспариваемой части применялось, судебная коллегия считает, что оно подлежит признанию не действующим с момента вынесения апелляционного определения.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 20 июля 2023 года отменить, принять по делу новое решение.

Признать недействующими с момента вынесения апелляционного определения пункты 22.1, 22.2.6, 22.2.13, 22.2.15, 22.4.1, абзацы 5, 6, 7, 8 пункта 27 Положения ресурсном резервате (Эркээйи Сир) республиканского значения "Муна" в Жиганском улусе (приложение N 3), утвержденного пунктом 1.3 пункта 1 Приказа Министерства охраны природы Республики Саха (Якутия) от 16 января 2015 года N 01-05/1-6 "Об утверждении Положений об особо охраняемых природных территориях Республики Саха (Якутия)".

Сообщение о принятии данного решения подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вынесения апелляционного определения в газете "Якутия".

Апелляционное определение может быть обжаловано в течение 6 месяцев со дня его вынесения путем подачи кассационной жалобы, представления в Девятый кассационный суд общей юрисдикции через Верховный Суд Республики Саха (Якутия).

Председательствующий

Судьи

мотивированное апелляционное определение составлено 18 января 2024 года