Кассационное определение СК по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 13 декабря 2023 г. по делу N 8а-32762/2023[88а-32102/2023]

Судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего судьи Шеломановой Л.В, судей Матина А.В, Иванова Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу представителя Администрации Даниловского сельского поселения Даниловского муниципального района Ярославской области - ФИО12. на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ярославского областного суда от 22 августа 2023 года, вынесенное по административному делу по административному иску прокурора Даниловского района в интересах Российской Федерации к администрации Даниловского сельского поселения Даниловского муниципального района, Департаменту охраны объектов культурного наследия Ярославской области об обязании поставить на учет бесхозяйную недвижимую вещь, провести историко-культурную экспертизу объекта культурного наследия (номер дела, присвоенный судом первой инстанции, 2а-203/2023).

Заслушав доклад судьи Иванова Д.А, объяснения представителя прокуратуры ФИО11 судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

и.о. прокурора Даниловского района обратился в суд в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц с иском к администрации Даниловского сельского поселения Даниловского муниципального района, департаменту охраны объектов культурного наследия Ярославской области об обязании поставить на учет бесхозяйную недвижимую вещь, возложении обязанности провести историко-культурную экспертизу объекта культурного наследия.

В обоснование заявленных требований указано, что прокуратурой района проведена проверка исполнения законодательства об объектах культурного наследия. Статус объекта культурного наследия "Церковь Успения, 1768 г.", присвоен постановлением Главы администрации Ярославской области от 22.11.1993 года N329. В Единый государственный реестр объектов культурного наследия указанный объект не включен. На момент проверки администрацией Даниловского сельского поселения мер к установлению собственников объекта либо признания их бесхозяйными не принято, что приводит к отсутствию содержания объекта и создает угрозу утраты объекта культурного наследия. Работа по постановке объекта на учет в качестве бесхозяйной недвижимой вещи администрацией Даниловского сельского поселения не проводится. Бездействие должностных лиц администрации может привести к утрате имеющихся объектов культурного наследия и памятников культуры на территории Даниловского сельского поселения Даниловского района Ярославской области.

Административный истец просил суд обязать администрацию Даниловского сельского поселения Даниловского района Ярославской области поставить на учет бесхозяйную недвижимую вещь - вновь выявленный объект культурного наследия "Церковь Успения, 1768 г.", расположенный по адресу: Ярославская область, Даниловский район, с.Вахтино, в течение шести месяцев со дня вступления в законную силу решения суда; обязать департамент охраны объектов культурного наследия Ярославской области организовать проведение историко-культурной экспертизы объекта культурного наследия "Церковь Успения, 1768 г." в целях обоснования целесообразности включения данного объекта в реестр объектов культурного наследия в течение шести месяцев со дня вступления в законную силу решения суда.

Решением Даниловского районного суда Ярославской области от 1 июня 2023 года исковые требования прокурора удовлетворены частично, на департамент охраны объектов культурного наследия Ярославской области возложена обязанность организовать проведение историко-культурной экспертизы объекта культурного наследия "Церковь Успения, 1768 г.", в целях обоснования целесообразности включения данного объекта в реестр объектов культурного наследия в течение двенадцати месяцев со дня вступления в законную силу решения суда. В удовлетворении остальной части исковых требований отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ярославского областного суда от 21 августа 2023 по делу N 33а-584/2023 решение Даниловского районного суда Ярославской области от 1 июня 2023 года отменено в обжалуемой части - в части отказа в удовлетворении требований прокурора к администрации Даниловского сельского поселения Даниловского муниципального района Ярославской области, принято в указанной части новое решение: возложить на администрацию Даниловского сельского поселения Даниловского муниципального района Ярославской области обязанность поставить на учет бесхозяйную недвижимую вещь - вновь выявленный объект культурного наследия "Церковь Успения, 1768 г.", в течение двенадцати месяцев со дня вступления решения суда в законную силу.

В остальной части решение Даниловского районного суда Ярославской области от 1 июня 2023 года оставлено без изменения.

В кассационной жалобе администрация Даниловского сельского поселения Даниловского района Ярославской области, поступившей в суд первой инстанции 10 октября 2023 года, ставит вопрос об отмене апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Ярославского областного суда от 21 августа 2023 года и просит оставить в силе решение Даниловского районного суда Ярославской области от 1 июня 2023.

Свою позицию администрация Даниловского сельского поселения Даниловского района Ярославской области обосновывает тем, что апелляционная инстанция при вынесении судебного акта сослалась на нормы права, не применимые к настоящему спору; спорный объект не является бесхозяйным в силу императивных норм законодательства Российской Советской Федеративной Социалистической Республики, а также действующего законодательства Российской Федерации; неоформление права собственности уполномоченными органами Ярославской области спорного объекта, а также отсутствие данных о спорном имуществе в реестре федеральной собственности либо собственности Ярославской области, внесение которых имеет заявительный порядок, не может свидетельствовать о выбытии соответствующего объекта из государственной собственности и служить основанием для его отнесения к бесхозяйному. Указывает также, что у муниципального образования - сельского поседения отсутствуют полномочия в области сохранения объектов культурного наследия. Подкрепляя свою позицию в кассационной жалобе, административный истец ссылается на имеющуюся судебную практику судов общей юрисдикции и арбитражных судов.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в связи с чем, судебная коллегия на основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС Российской Федерации) определиларассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив административное дело, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия приходит к выводу о необходимости ее удовлетворения по следующим основаниям.

В соответствии со статьей 328 КАС Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Удовлетворяя заявленные и.о. прокурора Даниловского района требования в части возложения на администрацию Даниловского сельского поселения Даниловского муниципального района Ярославской области обязанность поставить на учет бесхозяйную недвижимую вещь - вновь выявленный объект культурного наследия "Церковь Успения, 1768 г." в течение 12 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу, суд апелляционной инстанции ссылался на положения статьи 225 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункты 3 и 5 Порядка принятия на учет бесхозяйных недвижимых вещей, утвержденного Приказом Минэкономразвития России от 10 декабря 2015 года N 931, статьи 48 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", часть 3 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", учитывал, что право собственности на спорный объект ни за кем не зарегистрировано, в то время как имущественных притязаний на предмет спора МТУ Росимущества во Владимирской, Ивановской, Костромской и Ярославской областях не имеет.

Судебная коллегия считает вывод суда апелляционной инстанции преждевременным, сделанным без установления по делу обстоятельств, имеющих существенное значение для разрешения спора, а также при наличии применения норм материального права, не подлежащих применению при разрешении настоящего спора, а также неприменении норм, подлежащих применению.

Согласно части 1 статьи 39 КАС Российской Федерации прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

Правоотношения, связанные с постановкой на учет бесхозяйную недвижимую вещь, регулируются положениями статьи 225 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Правоотношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации регулируются специализированным законодательством - Федеральным законом от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" ииными правовыми актами, действующими в данной сфере.

В силу части 4 статьи 64 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" объекты, являющиеся на день вступления в силу настоящего Федерального закона вновь выявленными памятниками истории и культуры на основании законодательных и иных правовых актов СССР и РСФСР, отнесены к выявленным объектам культурного наследия.

Как указано в статьях 4, 10, 21 Закона СССР от 29.10.1976 N 4692-IX "Об охране и использовании памятников истории и культуры" (действовавшего на дату выявления спорного объекта) памятники истории и культуры находятся в собственности государства, а также колхозов, иных кооперативных организаций, их объединений, других общественных организаций и в личной собственности граждан. В целях организации учета и охраны памятников истории и культуры недвижимые памятники подразделяются на памятники общесоюзного, республиканского и местного значения. Отнесение памятников истории и культуры к категории памятников общесоюзного, республиканского или местного значения производится в соответствии с законодательством Союза ССР и союзных республик. Вновь выявляемые объекты, представляющие историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, впредь до решения вопроса о принятии их на государственный учет как памятников истории и культуры подлежат охране в соответствии с требованиями настоящего Закона.

Согласно статье 4 Закона РСФСР от 15 декабря 1978 года "Об охране и использовании памятников истории и культуры", (действовавшего на дату выявления спорного объекта), памятники истории и культуры находятся в собственности государства, а также колхозов и других кооперативных организаций, их объединений, профсоюзных и иных общественных организаций и в личной собственности граждан. Вновь выявляемые объекты, представляющие историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, которые не имеют собственника или собственник которых неизвестен, поступают в собственность государства, если иное не предусмотрено законодательством Союза ССР и РСФСР.

В соответствии со статьей 16 Закона РСФСР от 15 декабря 1978 года "Об охране и использовании памятников истории и культуры" памятники истории и культуры, независимо от того, в чьей собственности они находятся, подлежат государственному учету.

На основании статьи 17 указанного Закона в целях организации учета и охраны памятников истории и культуры недвижимые памятники подразделяются на памятники общесоюзного, республиканского и местного значения. Отнесение памятников истории и культуры к указанным категориям производится Советом Министров РСФСР по представлению Министерства культуры РСФСР, а к категориям памятников местного значения - Советами Министров автономных республик, исполнительными комитетами краевых, областных, Московского и Ленинградского городских Советов народных депутатов по согласованию с Министерством культуры РСФСР.

Исключение памятников истории и культуры из числа памятников республиканского и местного значения в соответствии со статьей 18 Закона допускается только по решению Совета Министров РСФСР. При этом вновь выявляемые объекты, представляющие историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, впредь до решения вопроса о принятии их на государственный учет как памятников истории и культуры подлежат охране в соответствии с требованиями Закона СССР "Об охране и использовании памятников истории и культуры" и настоящего Закона (статья 21).

В соответствии с пунктом 2 статьи 21 Закона РСФСР от 24 декабря 1990 года N 443-1 "О собственности в РСФСР", действовавшего до введения ГК РФ, в собственности республик, входящих в Российскую Федерацию, автономных областей, автономных округов, краев, областей находится имущество их органов власти и управления, культурные и исторические ценности народов республик, входящих в Российскую Федерацию, автономных областей, автономных округов, краев, областей, средства соответствующего бюджета, а также предприятия, имущественные комплексы и иное имущество, обеспечивающее самостоятельность национально-государственных и административно-территориальных образований Федерации.

В соответствии с пунктом 3 Постановления Верховного Совета Российскй Федерации от 27 декабря 1991 года N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга имуниципальную собственность" объекты государственной собственности, не указанные в приложениях 1-3 к настоящему постановлению, независимо от того, на чьем балансе они находятся, и от ведомственной подчиненности предприятий, передаются в государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга на основании предложений их Верховных Советов, Советов народных депутатов. До момента определения соответствующего собственника указанных объектов они относятся к федеральной собственности.

Из Положения об охране и использовании объектов историко-культурного наследия Ярославской области, утвержденного постановлением Главы Администрации Ярославской области от 22 ноября 1993 года N 330 следует, что оно принято в соответствии с Законом РСФСР от 15 декабря 1978 года "Об охране и использовании памятников истории и культуры", Законом РСФСР "О собственности в РСФСР", Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность".

Согласно абзацу 2 пункта 3.2 Положения объекты историко-культурного наследия относятся к федеральной и областной собственности.

Категория объектов муниципальной собственности в пункте 3.3 не предусмотрена.

В соответствии с п. 5.7 и 6.2 Положения вновь выявленные объекты при установлении комитетом по охране памятников их исторической, научной, художественной или иной культурной ценности до решения вопроса о принятии их на государственную охрану как памятников истории и культуры регистрируются комитетом по охране памятников в списках вновь выявленных памятников истории и культуры, представляющих историческую, научную, художественную или иную культурную ценность. Исключение из списков вновь выявленных памятников производится на основании заключения экспертной комиссии. Вновь выявленные объекты историко-культурного наследия, зарегистрированные в списках вновь выявленных памятников или объектов, до решения вопроса о принятии их на государственный учет как памятников истории и культуры подлежат охране в порядке, предусмотренном действующим законодательством об охране памятников истории и культуры.

Постановлением Главы Администрации Ярославской области от 22 ноября 1993 года N 329 утвержден Перечень объектов историко-культурного наследия Ярославской области. "Ансамбль церкви Покрова" 1777-1806 годов и входящий в него выявленный объект культурного наследия "Церковь Успения, 1768 г." числится в приложении N6 к указанному постановлению.

Таким образом, спорный вновь выявленный памятник истории и культуры принят под государственную охрану.

Пунктом 2 Постановления Главы Администрации Ярославской области от 22 ноября 1993 года N 329 предусмотрена необходимость принять предложения по разграничению собственности на объекты историко-культурного наследия Ярославской области и направить их для утверждения в Правительство Российской Федерации.

Из открытых данных справочных правовых систем, которые не исследовались судами первой и апелляционных инстанций следует, что постановлением Администрации Ярославской области от 3 сентября 2004 года N 148 пункт 2 постановления от 22 ноября 1993 года N 329 признан утратившим силу. Пояснение к указанному постановлению свидетельствует о том, что предложения по разграничению собственности на объекты культурного наследия области устарели и до настоящего времени не реализованы.

Таким образом, по спорному объекту процедура его отнесения к категории республиканского или местного значения, предусмотренная статьей 18 Закона РСФСР от 15 декабря 1978 года "Об охране и использовании памятников истории и культуры", не выполнена.

При таких обстоятельствах вывод суда апелляционной инстанции о том, что спорный объект может быть признан бесхозяйным, не основан ни на нормах приведенного выше подлежащего применению законодательства, ни учитывает фактические обстоятельства настоящего дела.

Не может быть принята в качестве обоснованной ссылка суда апелляционной инстанции на положения пункта 13 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в подтверждение того, что именно административный ответчик в силу полномочий обязан поставить на учет бесхозяйную вещь в рамках сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия.

В соответствии с пунктом 13 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского поселения относятся, в том числе, сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности поселения, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории поселения.

В то время как, согласно части 3 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения сельского поселения отнесены вопросы, предусмотренные пунктами 1 - 3, 9, 10, 12, 14, 17, 19 (за исключением использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения), 20 (в части принятия в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации решения о сносе самовольной постройки, решения о сносе самовольной постройки или приведении ее в соответствие с установленными требованиями), 21, 28, 30, 33 части 1 настоящей статьи. Законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района и уставами сельских поселений за сельскими поселениями могут закрепляться также другие вопросы из числа предусмотренных частью 1 настоящей статьи вопросов местного значения городских поселений (за исключением вопроса местного значения, предусмотренного пунктом 23 части 1 настоящей статьи). Пункт 13 части 1 в перечне вопросов местного значения сельского поселения не указан.

Законом Ярославской области от 30 июня 2014 года N 36-з "О вопросах местного значения сельских поселений на территории Ярославской области" полномочия в сфере сохранения объектов культурного наследия, находящихся в собственности поселения, за сельскими поселениями не закреплены.

Более того, в силу части 4 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" иные вопросы местного значения, предусмотренные частью 1 настоящей статьи для городских поселений, не отнесенные к вопросам местного значения сельских поселений в соответствии с частью 3 настоящей статьи, на территориях сельских поселений решаются органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов. В этих случаях данные вопросы являются вопросами местного значения муниципальных районов.

Кроме того, спорный объект в собственности муниципального образования - Даниловского сельского поселения Даниловского муниципального района Ярославской области не находится.

В силу статей 3, 9, 14 КАС Российской Федерации правильное рассмотрение и разрешение административного дела обеспечиваются соблюдением положений, предусмотренных законодательством об административном судопроизводстве, точным и соответствующим обстоятельствам административного дела правильным толкованием и применением законов и иных нормативных правовых актов, в том числе регулирующих отношения, связанные с осуществлением государственных и иных публичных полномочий.

Однако в нарушение требований процессуального закона, суд апелляционной инстанции, перешедший определением от 18 июля 2023 года к рассмотрению дела по правилам административного судопроизводства, не принял всех мер для всестороннего и полного установления юридически значимых обстоятельств по настоящему делу.

При таких обстоятельствах обжалуемый судебный акт в обжалуемой части является незаконным и подлежит отмене с направлением дела на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.

В силу изложенного, руководствуясь ст. ст. 328, 329, 330 КАС Российской Федерации, судебная коллегия, определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ярославского областного суда от 22 августа 2023 года отменить, направить дело на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок, установленный частью 2 статьи 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное кассационное определение изготовлено 18 декабря 2023 года.