Кассационное определение СК по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 24 января 2024 г. по делу N 8а-12544/2023[88а-771/2024-(88а-13648/2023)]

Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Юлдашева Р.Х.

судей Белоусовой Ю.К.

Фахретдиновой Р.Ф.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления архитектуры и градостроительства Администрации городского округа "город Дербент" на решение Дербентского городского суда Республики Дагестан от 6 июня 2023 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Дагестан от 3 октября 2023 г.

по административному делу по административному иску Расулова А.Г. к Управлению архитектуры и градостроительства Администрации городского округа "город Дербент" о признании незаконным отказа в выдаче разрешения на реконструкцию здания по адресу: "адрес", и возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Пятого кассационного суда общей юрисдикции Фахретдиновой Р.Ф, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Расулов А.Г. обратился в суд с административным иском к Управлению архитектуры и градостроительства Администрации городского округа "город Дербент" о признании незаконным отказа в выдаче разрешения и реконструкцию здания по адресу: "адрес", и возложении обязанности.

В обоснование требований указано, что Расулову А.Г. на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером N, площадью 99 кв.м, расположенный по адресу: "адрес", с видом разрешенного использования "объект по оказанию услуг населению". На указанном земельном участке расположено одноэтажное здание капитального строительства с кадастровым номером N, общей площадью 91, 1 кв.м. В соответствии с полученной выпиской из Правил землепользования и застройки на данном земельном участке разрешено строительство здания с максимальной этажностью, не превышающей 4 этажа. Вблизи от него имеются объекты, этажность которых составляет 2 и более этажей. Расстояние от его участка и расположенного на нем капитального строения до смежных земельных участков, соответствует действующим строительным, экологическим, санитарно-эпидемиологическим и противопожарным нормам и правилам. Объект капитального строительства с кадастровым номером N подключен ко всем видам коммуникаций. Собираясь произвести реконструкцию здания с надстройкой второго этажа, Расулов А.Г. обратился в Управление архитектуры и градостроительства администрации городского округа "город Дербент" с приложением проекта на реконструкцию объекта, выписки из градостроительного плана земельного участка, выписки из Правил землепользования и застройки, выписок из Единого государственного реестра недвижимости в отношении принадлежащих ему объектов, договора на газоснабжение, заключения технической возможности поставки газа, договора о подключении к сети газораспределения, договора поставки газа, договора на отпуск питьевой воды и отвод сточных вод, чертежей о газификации объекта, договора энергоснабжения.

Письмом от 16 мая 2022 г..N 578 дан ответ об отказе в выдаче разрешения на реконструкцию по тем основаниям, что в предоставленном градостроительном плане земельного участка отсутствует территория допустимого расположения объекта капитального строительства, что прямо противоречит представленной выписке из градостроительного плана земельного участка, где отсутствует подобного рода информация. Заявитель полагал отказ незаконным, поскольку им были представлены все необходимые документы, земельный участок относится к категории земель населенных пунктов с видом разрешенного использования под строительство объектов по оказанию услуг населению, земельный участок и объект капитального строительства расположены в территориальной зоне ТОД-2. Ранее, апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Дагестан от 31 января 2023 г..решение Управления архитектуры и градостроительства Администрации городского округа "город Дербент" об отказе в выдаче разрешения на реконструкцию здания признано незаконным с возложением обязанности повторно рассмотреть заявление Расулова А.Г. Однако оспариваемым письмом от 22 марта 2023 г..N 278 ему вновь отказано в выдаче разрешения на реконструкцию здания по тому же основанию - вид разрешенного использования не соответствует классификатору видов разрешенного использования земельных участков со ссылкой на приказ Минэкономразвития России от 1 сентября 2014 г..N 540, который отменен. Вместе с тем, уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган вправе отказать в выдаче такого разрешения только в прямо указанных в части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса российской Федерации случаях, а именно: отсутствие одного из документов, подлежащих представлению, или несоответствие проектной документации градостроительному плану земельного участка, тогда как все необходимые документы и градостроительный план им были представлены.

Решением Дербентского городского суда Республики Дагестан от 6 июня 2023 г, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Дагестан от 3 октября 2023 г, требования Расулова А.Г. удовлетворены.

В кассационной жалобе Управления архитектуры и градостроительства Администрации городского округа "город Дербент", поданной 23 ноября 2023 г. и поступившей в Пятый кассационный суд общей юрисдикции 29 ноября 2023 г, ставится вопрос об отмене постановленных по делу судебных актов, как не соответствующих нормам материального и процессуального права.

Лица, участвующие в деле, не явившиеся в судебное заседание, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, ходатайств об отложении судебного заседания не заявили.

На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с учетом положений частей 8 и 9 статьи 96 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции рассмотрела административное дело в отсутствие лиц, участвующих в деле, в связи с их надлежащим извещением.

Проверив материалы административного дела и обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия пришла к следующему выводу.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения допущены судами первой и апелляционной инстанций.

Как установлено судами, административный истец Расулов А.Г. является собственником земельного участка с кадастровым номером с кадастровым номером N, площадью 99 кв.м, расположенный по адресу: "адрес", с видом разрешенного использования "объект по оказанию услуг населению".

На указанном земельном участке расположено одноэтажное здание (гараж), площадью 91, 1 кв.м, с кадастровым номером N, и на которое за Расуловым А.Г. зарегистрировано право собственности.

С целью последующей надстройки второго этажа, административный истец обратился в Управление архитектуры и градостроительства администрации городского округа "город Дербент" за получением разрешения на реконструкцию объекта капитального строительства.

Решением от 20 мая 2022 г. N 578 в выдаче разрешения на реконструкцию объекта капитального строительства отказано по основаниям отсутствия в представленном градостроительном плане земельного участка территории допустимого расположения объекта капитального строительства, что было предметом судебного оспаривания и признано незаконным с возложением на административного ответчика повторно рассмотреть заявление Расулова А.Г.

Решением от 22 марта 2023 г. N 278 в выдаче разрешения на реконструкцию объекта капитального строительства отказано по основаниям не соответствия вида разрешенного использования земельного участка утвержденному классификатору видов разрешенного использования земельных участков, о самовольном характере возведения объекта капитального строительства ввиду несоответствия построенного объекта недвижимости - гаража виду разрешенного использования земельного участка под объект по оказанию услуг населению, а также дополнительно сообщено об отнесении земельного участка к территориальной зоне Т-2 (зона улично-дорожной сети).

Соглашаясь с выводами административного ответчика об обоснованности отказа административному истцу в выдаче разрешения на реконструкцию объекта капитального строительства, суд исходил также и из того, что земельный участок с кадастровым номером N, расположен в территориальной зоне ТОД-2, то есть в зоне объектов образования и научных комплексов. Правилами землепользования и застройки городского округа "город Дербент", утвержденного решением Собрания депутатов городского округа "город Дербент" от 22 января 2021 г. N23-2, установлены параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства в территориальной зоне ТОД-2, согласно которым максимальный коэффициент застройки земельного участка с кадастровым номером N, расположенного в территориальной зоне ТОД-2, не должен превышать 50 %, в нарушение вышеуказанных требований площадь застройки земельного участка составляет 91, 1 кв.м, то есть более 50 % от площади самого земельного участка. Вместе с тем, вступившим в законную силу судебным актом такие основания отказа были признан незаконными, на административного ответчика была возложена обязанность повторно рассмотреть заявление о предоставлении муниципальной услуги. Однако административным ответчиком повторно отказано по тем же основаниям, что недопустимо, в связи с чем возложил обязанность выдать соответствующее разрешение на реконструкцию.

С такими выводами суда первой инстанции согласился суд апелляционной инстанции, исходя из установленных судом обстоятельств, согласно которым реконструкция нежилого здания планировалась заявителем в границах земельного участка с кадастровым номером N и в пределах существующей площади застройки земельного участка, в результате реконструкции объекта капитального строительства - нежилого здания (гараж) с кадастровым номером 05:42:000007:1800, предполагалась последующая надстройка второго этажа. Вместе с заявлением о выдаче разрешения на реконструкцию заявитель представил, в том числе и градостроительный план земельного участка, который был разработан с целью планирования реконструкции нежилого здания (гараж), на чертеже градостроительного плана земельного участка обозначена территория самого земельного участка и информация о виде его разрешенного использования и изображена территория, обозначенная как место размещения здания, сооружения, в отношении которого планируется проведение реконструкция.

Судебная коллегия полагает выводы судов первой и апелляционной инстанций преждевременными и находит основания для отмены постановленных судебных актов по доводам кассационной жалобы.

В соответствии с частью 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом (за исключением случая, предусмотренного частью 1.1 данной статьи), проектом планировки территории и проектом межевания территории (за исключением случаев, если в соответствии с указанным Кодексом подготовка проекта планировки территории и проекта межевания территории не требуется), при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. Разрешение на строительство дает застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных данным Кодексом.

Закрытый перечень оснований для отказа в выдаче разрешения на строительство приведен в части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которой в редакции, действовавшей на дату возникновения спорных правоотношений, к таким основаниям относились: отсутствие документов, предусмотренных частью 7 настоящей статьи, или несоответствии представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, а также разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации и действующим на дату выдачи разрешения на строительство, требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции.

Получению разрешения на строительство, как следует из части 2 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации, предшествует подготовка проектной документации, которая представляет собой документацию, содержащую материалы в текстовой форме и в виде карт (схем) и определяющую архитектурные, функционально-технологические, конструктивные и инженерно-технические решения для обеспечения строительства, реконструкции объектов капитального строительства, их частей, капитального ремонта. Проектная документация должна осуществляться на основании результатов инженерных изысканий, градостроительного плана земельного участка, в соответствии с требованиями технических регламентов, техническими условиями, разрешением на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

Согласно части 8 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

Реконструкция указанных в части 8 настоящей статьи объектов капитального строительства может осуществляться только путем приведения таких объектов в соответствие с градостроительным регламентом или путем уменьшения их несоответствия предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкции. Изменение видов разрешенного использования указанных земельных участков и объектов капитального строительства может осуществляться путем приведения их в соответствие с видами разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, установленными градостроительным регламентом, что предусмотрено частью 9 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Согласно частям 4, 6 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования. Предоставление разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства осуществляется в порядке, предусмотренном статьей 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации (то есть на общественных обсуждениях или публичных слушаниях).

Суды первой и апелляционной инстанций, удовлетворяя административный иск, пришли к выводу о том, что уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган вправе отказать в выдаче такого разрешения только в прямо указанных в части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации случаях и возложил обязанность выдать разрешение на реконструкцию, вместе с тем, не проверил соответствие проектной документации градостроительному плану земельного участка, а также наличие либо отсутствие смежных землепользователей и возможность учета их мнения в случае настройки второго этажа в здании, которое по своей площади занимает почти весь земельный участок. В то же время в материалах дела представлены фотографии одноэтажного здания, из которых усматривается размещение в нем объекта торговли и оказания услуг населению (продукты, перетяжка руля и др.), а также нахождение в непосредственной близости иного объекта капитального строительства.

Как следует из градостроительного плана земельного участка по заявлению Расулова А.Г. от 24 февраля 2022 г. (который действует и подлежит применению в связи с первоначальным обращением о выдаче разрешения на реконструкцию в 2022 г.), земельный участок расположен в территориальной зоне ТОД-2, основными видами разрешенного использования земельного участка согласно пункту 2.2 являются коммунальное обслуживание, здравоохранение, образование и просвещение, культурное развитие, обеспечение научной деятельности, историко-культурной деятельности, территории общего пользования и специальной деятельности; к условно разрешенным видам использования отнесены магазины, общественное питание, обслуживание автотранспорта.

Согласно пункту 2.3 градостроительного плана земельного участка Расулова А.Г. максимальная высота зданий не подлежит установлению, однако установлен максимальный коэффициент застройки земельного участка 50 %.

Таким образом, исходя из приведенных законоположений, административный ответчик должен был представить в суд доказательства, свидетельствующие о законности оспариваемого решения, подтверждающие, что предполагаемая реконструкция здания не соответствует требованиям градостроительного законодательства.

Кроме того, вопреки выводам судов первой и апелляционной инстанций о том, что отказ в выдаче разрешения на реконструкцию от 22 марта 2023 г. N 278 повторяет основания ранее признанного незаконным отказа от 20 мая 2022 г. N 578, содержание оспариваемого в данном случае решения органа местного самоуправления свидетельствует не о необходимости соблюдения площади застройки, а о признаках самовольного возведения гаража и несоответствии построенного объекта виду разрешенного использования земельного участка, что судами с учетом назначения проектируемого объекта проверено не было.

При таком положении имеются основания для отмены обжалуемых судебных актов как постановленных при несоответствии выводов фактическим обстоятельством, с направлением административного дела в суд первой инстанции на новое рассмотрение, так как суд кассационной инстанции правом устанавливать новые обстоятельства по делу и давать самостоятельную оценку собранным по делу доказательствам не наделен. При новом рассмотрении дела суду следует учесть вышеизложенное и принять судебное постановление в соответствии с требованиями закона.

В силу части 1 статьи 322 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации приостановление исполнения обжалуемых судебных актов осуществляется до окончания производства в суде кассационной инстанции, в связи с чем такие меры, принятые по ходатайству заявителя жалобы, подлежат отмене.

Руководствуясь статьями 328 - 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Дербентского городского суда Республики Дагестан от 6 июня 2023 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Дагестан от 3 октября 2023 г. отменить, административное дело направить в Дербентский городской суд Республики Дагестан на новое рассмотрение.

Приостановление исполнения обжалуемых судебных актов отменить.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня вынесения и может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня принятия судебного акта судом апелляционной инстанции, без учета времени рассмотрения дела судом кассационной инстанции.

Председательствующий Р.Х. Юлдашев

Судьи Ю.К. Белоусова

Р.Ф. Фахретдинова

Мотивированное кассационное определение изготовлено 29 января 2024 г.