Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 18 декабря 2023 г. по делу N 8а-37719/2023[88а-38275/2023]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Софронова В.А, судей Найденовой О.Н, Шароновой Е.С, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу О.И.Л. на решение Московского областного суда от 22 мая 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 28 сентября 2023 года по административному делу по административному исковому заявлению О.И.Л. к Московской областной Думе об оспаривании нормативного правового акта.

Заслушав доклад судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции Софронова В.А, объяснения О.И.Л, его представителя К.Е.В, поддержавших доводы кассационной жалобы, представителя Губернатора Московской области К.А.Ю, представителя министерства территориальной политики "адрес", Советов депутатов городских округов Серпухов, Пущино, Протвино Н.Ю.В, возражавших против удовлетворения кассационной жалобы, заключение прокурора апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Серебрякова А.А, полагавшего кассационную жалобу не подлежащей удовлетворению, судебная коллегия по административным делам

УСТАНОВИЛА:

26 января 2023 года Московской областной Думой принят Закон Московской области "О преобразовании городского округа Протвино Московской области, городского округа Пущино Московской области и городского округа Серпухов Московской области, о статусе и установлении границы вновь образованного муниципального образования" (далее также - Закон, Закон Московской области). 30 января 2023 года Закон подписан Губернатором Московской области. Данный Закон опубликован 30 января 2023 года на официальном интернет-портале Правительства Московской области http://www.mosreg.ru и 1 февраля 2023 года в издании "Ежедневные Новости. Подмосковье", N 18.

Статьей 1 названного Закона постановлено преобразовать в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" городской округ Протвино Московской области, городской округ Пущино Московской области и городской округ Серпухов Московской области путем объединения во вновь образованное муниципальное образование Городской округ Протвино Московской области (далее - вновь образованный городской округ) и наделить вновь образованное муниципальное образование статусом городского округа.

Вновь образованный городской округ является правопреемником городского округа Протвино Московской области, городского округа Пущино Московской области и городского округа Серпухов Московской области (часть 3).

Во взаимоотношениях с вновь образованным городским округом органы государственной власти Московской области осуществляют права и обязанности, вытекающие из статуса данного городского округа как наукограда Российской Федерации, в том числе возникшие в период до объединения городского округа Протвино Московской области - наукограда Российской Федерации, городского округа Пущино Московской области - наукограда Российской Федерации и городского округа Серпухов Московской области (часть 4).

Частью 1 статьи 7 вышеназванного Закона установлено присвоить вновь образованному городскому округу наименование - Городской округ Серпухов Московской области.

О.И.Л. обратился в суд с административным исковым заявлением, просил признать недействующим названный Закон как принятый с нарушением положений законов, имеющими большую юридическую силу.

В обоснование административного иска указал, что является жителем городского округа, наукограда Пущино Московской области; в силу статьи 3 Закона о наукоградах Российской Федерации статус наукограда присваивается муниципальному образованию Правительством Российской Федерации на пятнадцатилетний срок, если научно-производственный комплекс данного муниципального образования соответствует установленным требованиям, при условии наличия стратегии социально-экономического развития муниципального образования и плана мероприятий по ее реализации. Такие статусы наукоградов получили городские округа Пущино и Протвино как самостоятельные муниципальные образования, подтвердив соответствие предъявляемым к наукоградам критериям. Данное обстоятельство не было учтено при принятии оспариваемого нормативного правового акта.

Решением Московского областного суда от 22 мая 2023 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 28 сентября 2023 года, в удовлетворении административного иска отказано.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 30 октября 2023 года, О.И.Л. просит отменить состоявшиеся судебные постановления, направить дело на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции. Повторяя доводы, изложенные в судах нижестоящих инстанций, настаивает на несоответствии нормативного правового акта требованиям федерального закона, существенном нарушении порядка его принятия.

По утверждению заявителя, суммарная площадь городских территорий в новом городском округе Серпухов равна 76, 627 кв.м - в 13, 37 раза меньше площади "негородских" территорий, составляющей 1024, 62 кв.м, что не соответствует требованиям к городскому округу. Считает, что при расчете соотношения городских и "негородских" территорий в новом городском округе судом апелляционной инстанции необоснованно исключена территория Приокско-Террасного заповедника.

Региональный законодатель, по мнению заявителя, вмешался в компетенцию федеральных властей, поскольку в соответствии с нормами оспариваемого закона городской округ Пущино стал частью городского округа Серпухов, что привело к утрате наукоградом Пущино статуса муниципального образования и статуса наукограда. Отвергая данные доводы, суды, по мнению заявителя, неправомерно уклонились от оценки заключения государственно-правового управления Мособлдумы по проекту оспариваемого закона.

Полагая нарушенным порядок принятия оспариваемого закона, заявитель утверждает, что публичные слушания были назначены в городских округах Пущино и Протвино по инициативе другого муниципального образования - городского округа Серпухов. Процедура оформления результатов публичных слушаний нарушена. На момент проведения заседаний Советами депутатов объединяемых городских округов результаты публичных слушаний не были обнародованы и опубликованы. Законопроект, внесенный Губернатором Московской области, который не обсуждался на заседания фракций и жителями объединяемых городов, но был принят, при этом не была представлена пояснительная записка ко второму законопроекту, поступившему 26 января 2023 года.

По мнению заявителя, судами неверно применен материальный закон, допущены процессуальные нарушения, в частности - необоснованно отказано в привлечении к участию в деле Правительства Российской Федерации и Министерства финансов Российской Федерации.

Относительно кассационной жалобы Министерством территориальной политики Московской области представлены письменные возражения.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив в соответствии с требованиями части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правильность применения и толкования судами норм материального права и норм процессуального права в пределах доводов кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

По настоящему административному делу таких оснований для пересмотра судебных актов в кассационном порядке по доводам жалобы не имеется.

В соответствии с пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в силу части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Согласно положениям частей 1 и 2 статьи 131 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется в муниципальных образованиях, виды которых устанавливаются федеральным законом. Территории муниципальных образований определяются с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

В соответствии со статьей 13 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее также - Федеральный закон N 131-ФЗ) преобразованием муниципальных образований, в том числе, является объединение муниципальных образований (часть 1);

преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с данным федеральным законом. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти (часть 2);

объединение городских округов, объединение городского округа с муниципальным округом осуществляются с согласия населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных образований (часть 3.3).

Согласно статье 1 Федерального закона от 7 апреля 1999 года N 70-ФЗ "О статусе наукограда Российской Федерации" (далее - Закон о наукоградах) статус наукограда Российской Федерации (далее - наукоград) может быть присвоен муниципальному образованию со статусом городского округа, имеющему высокий научно-технический потенциал, с градообразующим научно-производственным комплексом.

В соответствии со статьей 2 Закона о наукоградах правовое регулирование статуса наукограда осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами об общих принципах организации местного самоуправления, о науке и государственной научно-технической политике, другими федеральными законами, данным Федеральным законом, конституциями, уставами и законами субъектов Российской Федерации.

Положениями пунктов 1, 2 статьи 3 Закона о наукоградах установлено, что статус наукограда присваивается муниципальному образованию Правительством Российской Федерации на пятнадцатилетний срок, если научно-производственный комплекс данного муниципального образования соответствует требованиям, установленным пунктом 8 статьи 2.1 данного Федерального закона, при условии наличия стратегии социально-экономического развития муниципального образования и плана мероприятий по ее реализации, согласованных в соответствии с пунктом 2 статьи 2.1 названного Федерального закона. По истечении срока, предусмотренного пунктом 1 вышеприведенной статьи, статус наукограда может быть сохранен Правительством Российской Федерации на следующий пятнадцатилетний срок.

Согласно статье 81 Федерального закона N 131-ФЗ наукограды являются городскими округами. Особенности осуществления местного самоуправления в наукоградах устанавливаются федеральным законом.

В соответствии со статьей 9 Закона о наукоградах установление и изменение границы наукограда осуществляются в порядке, определенном законом соответствующего субъекта Российской Федерации.

Судами установлено, что решением Совета депутатов городского округа Серпухов Московской области от 6 декабря 2022 года N 505/55 выдвинута инициатива об объединении городских округов Протвино, Пущино и Серпухов и назначены публичные слушания по вопросу объединения городских округов.

Решениями Советов депутатов городского округа Протвино от 19 декабря 2022 года N 290/57 и городского округа Пущино от 22 декабря 2022 года N 332/62 инициатива Совета депутатов городского округа Серпухов об объединении указанных городских округов была поддержана, в целях выявления мнения населения назначены и проведены публичные слушания по указанному вопросу, которые признаны состоявшимися. По результатам публичных слушаний Советами депутатов городских округов Пущино и Протвино 12 января 2023 года приняты решения N 337/63 и N 302/59 о согласии на объединение городских округов Пущино, Протвино и Серпухов Московской области.

Советом депутатов городского округа Серпухов Московской области 16 января 2023 года приняты решения N 511/57 "Об объединении городского округа Протвино Московской области, городского округа Пущино Московской области и городского округа Серпухов Московской области" и N 512/57 "О законодательной инициативе Совета депутатов городского округа Серпухов Московской области", официальным представителем Совета депутатов городского округа Серпухов при рассмотрении в Московской областной Думе проекта закона назначен глава городского округа Серпухов.

В соответствии со статьей 28 Устава Московской области Советом депутатов городского округа Серпухов 17 января 2023 года в Московскую областную Думу внесен проект закона "О преобразовании городского округа Протвино Московской области, городского округа Пущино Московской области и городского округа Серпухов Московской области, о статусе и установлении границы вновь образованного муниципального образования" (далее - проект закона) вместе с документами, предусмотренными Регламентом Московской областной Думы, в том числе пояснительной запиской и финансово-экономическим обоснованием.

24 января 2023 года на проект закона поступили замечания и предложения Губернатора Московской области.

25 января 2023 года на расширенном заседании Комитета по местному самоуправлению рассматривался проект закона, поступившие замечания и предложения от Губернатора Московской области, заключение Государственно-правового управления Думы; большинством голосов членов комитета принято решение об одобрении проекта с учетом замечаний и внесение его на рассмотрение Московской областной Думы.

В тот же день от фракций в Думе поступили замечания и предложения о порядке формирования Совета депутатов городского округа Серпухов.

На проведенном 25 января 2023 года перед заседанием Московской областной Думы расширенном заседании Комитета по местному самоуправлению рассмотрен проект закона с поступившими замечаниями и предложениями от фракций в Думе. Большинством голосов члены Комитета приняли решение одобрить и вынести на рассмотрение Московской областной Думы проект закона с учетом предложения Комитета и замечаний и предложений всех фракций в Думе.

Итоговая редакция проекта закона была согласована официальным представителем Совета депутатов городского округа Серпухов, что следует из письма от 26 января 2023 года N 148-1.1.21/385исх.

В соответствии с положениями статьи 30 Устава Московской области законы Московской области принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов Московской областной Думы, если иное не предусмотрено федеральным законом. Проекты законов Московской области рассматриваются Московской областной Думой в трех чтениях. Решение о принятии или об отклонении проекта закона, а также о принятии закона оформляется постановлением Московской областной Думы.

26 января 2023 года при рассмотрении законопроекта на заседании Думы замечания, предложения или поправки на проект закона в первом, во втором и в третьем чтении не поступили, проект закона принят большинством голосов от установленного числа депутатов в трех чтениях на одном заседании Думы.

30 января 2023 года Закон Московской области N 1/2023-03 подписан Губернатором Московской области.

Полномочия органа власти, принявшего оспариваемый закон, соблюдение требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку его принятия и введения в действие судами проверены, доводы кассационной жалобы о нарушении названного порядка мотивированно отклонены.

Исходя из разъяснений, данных в пункте 29 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", основанием для признания нормативного правового акта недействующим могут являться только существенные нарушения порядка его принятия.

Таких нарушений при принятии закона не допущено.

Публичные слушания по вопросу объединения городских округов были проведены, мнение жителей по данному вопросу выявлено и учтено в дальнейшей работе, результаты публичных слушаний опубликованы в установленный срок. Отклоняя доводы кассационной жалобы о существенном нарушении порядка проведения публичных слушаний, судебная коллегия учитывает, что публичные слушания не являются формой осуществления власти народом, их конечная цель заключается в выработке рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получении общественной оценки правового акта, на что неоднократно обращал внимание Конституционный Суд Российской Федерации. Указанная их цель проведения публичных слушаний в данном случае была достигнута, Повторно приведенные в кассационной жалобе доводы о том, что под видом замечаний поступил второй законопроект от Губернатора Московской области без приложений, в котором кардинально менялась концепция объединения и который не обсуждался на заседаниях фракций и жителями объединяемых городских округов, ранее проверялись судами и были мотивированно отклонены, при этом обоснованно отмечено, что замечания Губернатора Московской области на проект закона Московской области, внесенные 24 января 2023 председателю Московской областной Думы и изложенные в виде проекта закона, не изменяют концепцию проекта закона об объединении городских округов Протвино, Пущино и Серпухов, а содержат предложения о внесении изменений в отдельные статьи проекта закона.

Иное мнение автора кассационной жалобы по данному вопросу не опровергает правильность выводов судебных инстанций.

Ссылки О.И.Л. в обоснование своей позиции на заключение государственно-правового управления Мособлдумы по проекту оспариваемого закона и на оставление данного заключения без судебной оценки не свидетельствуют о допущенных судами нарушениях закона, поскольку заключение предметом оспаривания не является, выяснение его содержания в предмет доказывания по настоящему делу, применительно к положениям части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не входит. Вопросы соответствия оспариваемого закона положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, осуществляется судом самостоятельно, подобных заключений для этого не требуется.

Проверяя компетенцию органов субъекта Российской Федерации при принятии оспариваемого закона, судебные инстанции правильно исходили из того, что определение административно-территориального устройства Московской области, в частности объединение городских округов, в том числе имеющих статус наукоградов, относится к предмету ведения Московской области в лице своих органов. Судебными инстанциями обоснованно отклонены доводы О.И.Л. о вторжении регионального законодателя в сферу компетенции федеральных властей, в результате которого городской округ Пущино утратил статус наукограда. В обжалуемых судебных постановлениях верно отмечено, что исходя из взаимосвязанных положений статей 13, 81 Федерального закона N 131-ФЗ и статей 3, 9 Закона о наукоградах, объединение городских округов со статусом наукоградов, также как и иных муниципальных образований, осуществляется законами субъектов Российской Федерации, при этом в оспариваемом Законе норм, нарушающих компетенцию федеральных органов власти, предусматривающих продление или прекращение в отношении городского округа Пущино и городского округа Протвино статуса наукограда, не содержится.

Доводы О.И.Л. о том, что площадь "негородских" территорий во вновь образованном городском округе в 13 раз превышает площадь городов, судами были проверены и правильно отклонены, поскольку суммарная площадь городских населенных пунктов вновь образованного муниципального образования составляет 7 416, 05 га, площадь сельских населенных пунктов - 8 753 га, площадь территорий, предназначенных для развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры - 5 347, 68 га (по данным генеральных планов городских округов Протвино, Пущино и Серпухов). Следовательно, площадь территорий сельских населенных пунктов и территорий, предназначенных для развития, не превышает более чем в два раза площадь городских территорий, что отвечает критерию городского округа, предусмотренному пунктом 3.3 части 1 статьи 11 Федерального закона N 131-ФЗ.

Согласно данной норме в состав территории городского округа входят один или несколько городов и (или) иных городских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, в которых проживает не менее двух третей населения городского округа, при этом в состав территории городского округа также могут входить территории сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, и территории, предназначенные для развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры городского округа, размер которых не может превышать в два и более раза площадь территорий городов и (или) иных городских населенных пунктов, входящих в состав городского округа.

Исходя из приведенной нормы закона, площади заповедников и иные площади, не предназначенные для развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры городского округа, не учитываются при определении размера площади "негородских" территорий, на что верно было указано в апелляционном определении. Судебной коллегией отклоняются доводы кассационной жалобы, направленные на иное, не соответствующее ее буквальному содержанию, толкование данной нормы, поскольку оно основано на произвольном отождествлении территорий, предназначенных для развития городского округа, со всеми землями городского округа за исключением земель населенных пунктов вопреки норме пункта 3.1 части 1 статьи 11 Федерального закона N 131-ФЗ.

В этой связи следует признать ошибочным мнение автора кассационной жалобы о незаконном исключении территории Приокско-Террасного заповедника при определении названного соотношения.

Таким образом, приведенные в кассационной жалобе доводы не свидетельствуют о несоответствии содержания норм оспариваемого закона положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Такие основания для отказа в удовлетворении административного иска по настоящему делу имелись.

Мнение автора кассационной жалобы о неправомерности отказа областного суда в привлечении к участию в деле в качестве заинтересованных лиц Правительства Российской Федерации и Министерства финансов Российской Федерации, судебной коллегией отклоняются, поскольку судебный акт не принят о правах и обязанностях указанных лиц.

Таких нарушений норм процессуального права, которые привели или могли привести к неправильному разрешению данного дела, судами не допущено. Предусмотренных частью 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации безусловных оснований к отмене судебных постановлений не установлено.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Московского областного суда от 22 мая 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 28 сентября 2023 года оставить без изменения, кассационную жалобу О.И.Л. - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключается срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Председательствующий

Судьи

Кассационное определение изготовлено в полном объеме 29 декабря 2023 года.