Кассационное определение СК по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 22 ноября 2023 г. по делу N 8а-10113/2023[88а-10960/2023]

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Зиганшина И.К.

судей Ровенко П.А, Кудриной Я.Г.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу департамента цен и тарифов Магаданской области на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 15 августа 2023 года по административному делу по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Региональные энергетические системы" о признании недействующим пункта 1 приказа департамента цен и тарифов Магаданской области от 28 ноября 2022 года N 35-1/э "Об установлении индивидуальных тарифов на услуги по передаче электрической энергии для взаиморасчетов между сетевыми организациями ООО "Региональные энергетические системы" и ПАО "Магаданэнерго" на долгосрочный период 2023-2027 годы", о возложении на департамент цен и тарифов Магаданской области обязанности принять новый нормативный правовой акт.

Заслушав доклад судьи Ровенко П.А, выслушав объяснения представителя департамента цен и тарифов Магаданской области ФИО3, поддержавшей доводы кассационной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Царёвой М.Г, полагавшей, что апелляционное определение является законным и обоснованным, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

департаментом цен и тарифов Магаданской области (далее - Департамент, орган регулирования) 28 ноября 2022 года издан приказ N 35-1/э "Об установлении индивидуальных тарифов на услуги по передаче электрической энергии для взаиморасчетов между сетевыми организациями ООО "Региональные энергетические системы" и ПАО "Магаданэнерго" на долгосрочный период 2023-2027 годы" (далее - Приказ от 28 ноября 2022 года N 35-1/э), который был опубликован 9 января 2023 года в сетевом издании областного государственного автономного учреждения "Издательский дом "Магаданская правда" (https://magadanpravda.ru/).

Пунктом 1 Приказа от 28 ноября 2022 года N 35-1/э установлены с 1 января 2023 года по 31 декабря 2027 года индивидуальные тарифы на услуги по передаче электрической энергии для взаиморасчетов между сетевыми организациями обществом с ограниченной ответственностью "Региональные энергетические системы" (далее - ООО "Региональные энергетические системы", Общество) и публичным акционерным обществом "Магаданэнерго" (далее - ПАО "Магаданэнерго") на долгосрочный период 2023-2027 годы согласно приложению 1 к Приказу от 28 ноября 2022 года N 35-1/э.

Пунктом 2 Приказа от 28 ноября 2022 года N 35-1/э установлены долгосрочные параметры регулирования для Общества, в отношении которого тарифы на услуги по передаче электрической энергии устанавливаются на основе долгосрочных параметров регулирования деятельности, согласно приложению 2 к Приказу от 28 ноября 2022 года N 35-1/э.

ООО "Региональные энергетические системы" обратилось в Магаданский областной суд с административным исковым заявлением, в котором просило признать недействующим с 1 января 2023 года пункт 1 Приказ от 28 ноября 2022 года N 35-1/э, а также возложить на орган регулирования обязанность принять новый (заменяющий признанный недействующим) нормативный правовой акт, указав, что в нарушение требований действующего законодательства о государственном регулировании цен (тарифов) в электроэнергетике Департамент необоснованно снизил необходимую валовую выручку Общества на первый (базовый) 2023 год долгосрочного периода регулирования.

Так, установив размер необходимой валовой выручки ООО "Региональные энергетические системы" на базовый 2023 год равным 549 482, 99 тысяч рублей, Департамент неверно применил к нему корректировку, вычтя подконтрольные расходы Общества за 2021 год с применением формулы 2 пункта 11 Методических указаний по расчёту тарифов на услуги по передаче электрической энергии, устанавливаемых с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки, утвержденных приказом Федеральной службы по тарифам от 17 февраля 2012 года N 98-э (далее - Методические указания).

Решением Магаданского областного суда от 14 мая 2023 года в удовлетворении административного искового заявления ООО "Региональные энергетические системы" было отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 15 августа 2023 года решение Магаданского областного суда от 18 мая 2023 года отменено. По делу принято новое решение, в соответствии с которым признан недействующим с даты принятия пункт 1 Приказа от 28 ноября 2022 года N 35-1/э; с Департамента в пользу Общества в счёт возмещения судебных расходов по уплате государственной пошлины взысканы 4 500 рублей.

5 октября 2023 года в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступила кассационная жалоба органа регулирования, поданная через Магаданский областной суд 19 сентября 2023 года, в которой ставится вопрос об отмене апелляционного определения в связи несоответствием выводов суда апелляционной инстанции обстоятельствам дела, допущенными нарушениями при применении норм материального права, а также об оставлении в силе решения суда первой инстанции.

Определением судьи судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 23 октября 2023 года данная кассационная жалоба передана для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

Представители ООО "Региональные энергетические системы" и ПАО "Магаданэнерго", извещённые о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы, в судебное заседание не явились. Ходатайство представителя административного истца об отложении судебного заседания оставлено без удовлетворения. При указанных обстоятельствах, руководствуясь статьёй 150, частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Частью 2 статьи 329 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

В соответствии с частями 2 и 3 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта. Также судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 КАС РФ.

Таких оснований для отмены или изменения апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 15 августа 2023 года по результатам рассмотрения кассационной жалобы с административным делом судебной коллегией по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции не установлено.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 20, части 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением в верховные суды республик, краевые, областные суды, суды городов федерального значения, суд автономной области и суды автономных округов об оспаривании нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, принятых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, вправе обратиться лица, в отношении которых применён такой акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Из содержания части 7 статьи 213 КАС РФ следует, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 статьи 213 КАС РФ, в полном объёме.

Государственное регулирование тарифов в сфере электроэнергетики осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 26 марта 2003 года N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" (далее - Федеральный закон от от 26 марта 2003 года N 35-ФЗ), иными регулирующими отношения в сфере электроэнергетики федеральными законами, а также указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (статья 2 Федерального закона от 26 марта 2003 года N 35-ФЗ).

К таким нормативным правовым актам в том числе относятся Основы ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике (далее - Основы ценообразования) и Правила государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике (далее - Правила государственного регулирования), утверждённые постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 года N 1178 "О ценообразовании в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике", Методические указания.

Согласно пункту 3 статьи 24 Федерального закона от 26 марта 2003 года N 35-ФЗ органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов устанавливают цены (тарифы), указанные в статье 23.1 Федерального закона от 26 марта 2003 года N 35-ФЗ, за исключением цен (тарифов), регулирование которых осуществляется Правительством Российской Федерации или федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов.

Из содержания пункта 1.1 Положения о департаменте цен и тарифов Магаданской области, утвержденного постановлением правительства Магаданской области от 9 января 2014 года N 3-пп (далее - Положение), следует, что Департамент является органом исполнительной власти Магаданской области, осуществляющим государственное регулирование цен и тарифов на продукцию, товары (работы, услуги) и региональный государственный контроль (надзор) за их применением, за исключением регулирования цен и тарифов, относящегося к полномочиям федеральных органов исполнительной власти.

На основании и в порядке, установленных федеральными законами, нормативными правовыми актами Российской Федерации и Магаданской области, Департамент устанавливает цены (тарифы) на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям, принадлежащим на праве собственности или ином законном основании территориальным сетевым организациям, в пределах установленных в соответствии с федеральным законодательством предельных (минимального и (или) максимального) уровней указанных тарифов (пункт 3.15.2 Положения).

Как следует из материалов административного дела, приказом Департамента от 18 мая 2022 года N 10-ОРЭ на основании обращения Общества открыто дело N 10/1-Д об установлении индивидуальных тарифов на услуги по передаче электрической энергии для взаиморасчётов между сетевыми организациями ООО "Региональные энергетические системы" и ПАО "Магаданэнерго" на 2023-2027 годы методом долгосрочной индексации необходимой валовой выручки.

Согласно экспертному заключению органа регулирования необходимая валовая выручка Обществу на 2023 год определена в размере 549380, 37 тысяч рублей, в том числе, базовый уровень подконтрольных расходов составил 386306, 81 тысяч рублей, неподконтрольных расходов - 163073, 56 тысяч рублей. Расходы долгосрочного периода регулирования, связанные с компенсацией незапланированных дополнительных доходов (со знаком "минус"), выявленные по итогам 2021 года и определенные по формуле 4 пункта 11 Методических указаний, составили 177373, 53 тысяч рублей. Экспертами было предложено распределить указанную сумму корректировки на два года на основании абзаца одиннадцатого пункта 7 Основ ценообразования (по минус 88660, 83 тысячи рублей на 2023 и на 2024 годы), после чего размер необходимой валовой выручки на базовый 2023 год эксперты определили равным 460719, 53 тысяч рублей (2024 год - 473106, 47 тысяч рублей, 2025 - 575757, 88 тысяч рублей, 2026 год - 590184, 82 тысяч рублей, 2027 год - 605061, 92 тысяч рублей).

На заседании Правления Департамента, состоявшемся 28 ноября 2022 года, его участники не согласились с предложением экспертов, указав, что положения абзаца одиннадцатого пункта 7 Основ ценообразования к Обществу не применимы. В результате размер необходимой валовой выручки ООО "Региональные энергетические системы" для формирования единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии по сетям Магаданской области на 2023 года установлен в размере 402192, 49 тысяч рублей (без учёта расходов на оплату потерь и расчётной предпринимательской прибыли).

Пунктом 1 Приказа от 28 ноября 2022 года N 35-1/э, опубликованного 9 января 2023 года в сетевом издании областного государственного автономного учреждения "Издательский дом "Магаданская правда" (https://magadanpravda.ru/), установлены с 1 января 2023 года по 31 декабря 2027 года индивидуальные тарифы на услуги по передаче электрической энергии для взаиморасчетов между сетевыми организациями ООО "Региональные энергетические системы" и ПАО "Магаданэнерго" на долгосрочный период 2023-2027 годы (приложение 1 к Приказу от 28 ноября 2022 года N 35-1/э).

Отказывая в удовлетворении заявленных административных исковых требований, Магаданский областной суд пришёл к выводу, что Приказ от 28 ноября 2022 года N 35-1/э принят уполномоченным исполнительной власти Магаданской области с соблюдением формы, порядка принятия нормативного правового акта, а также с соблюдением порядка его официального опубликования. Содержание Приказа от 28 ноября 2022 года нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречит.

Отменяя решение суда первой инстанции и принимая по делу новое решение о признании пункта 1 Приказа от 28 ноября 2022 года N 35-1/э недействующим с даты его принятия, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции, проанализировав положения пунктов 7, 38 Основ ценообразования, пунктов 5, 6, 11 Методических указаний, изучив содержание экспертного заключения, составленного по результатам проведения экспертизы материалов, представленных Обществом для установления индивидуальных тарифов на услуги по передаче электрической энергии для взаиморасчётов между сетевыми организациями ООО "Региональные энергетические системы" и ПАО "Магаданэнерго" на период 2023-2027 годов, указала в апелляционном определении, что Департамент, приняв произведённый экспертами расчёт необходимой валовой выручки Общества на 2023 год в размере 549482, 99 тысяч рублей (из которых 386409, 43 тысяч рублей - подконтрольные расходы, 163073, 56 тысяч рублей - неподконтрольные расходы), вместе с тем произвёл корректировку этой суммы в сторону уменьшения на 147290, 50 тысяч рублей (в том размере, который не подтверждён экспертным заключением), тем самым установив величину необходимой валовой выручки Общества на 2023 год в размере 402192, 49 тысяч рублей с нарушением положений тарифного законодательства без необходимого экономического обоснования. Кроме того, руководствуясь положениями статьи 111 КАС РФ, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции взыскала с Департамента в пользу административного истца понесённые им судебные расходы по уплате государственной пошлины в сумме 4500 рублей.

Оснований не согласиться с соответствующими выводами суда апелляционной инстанции у судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции не имеется. Мотивы, по которым суд апелляционной инстанции пришёл к указанным выше выводам, подробно со ссылками на установленные по делу обстоятельства, нормы материального и процессуального права изложены в обжалуемом судебном акте.

Пунктом 1 статьи 23 Федерального закона от 26 марта 2003 года N 35-ФЗ установлено, что государственное регулирование цен (тарифов), надбавок осуществляется в порядке, установленном основами ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике и правилами государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике, утверждёнными Правительством Российской Федерации.

Согласно пункту 12 Основ ценообразования одним из методов регулирования цен (тарифов) является метод долгосрочной индексации необходимой валовой выручки.

Необходимая валовая выручка представляет собой экономически обоснованный объём финансовых средств, необходимых организации для осуществления регулируемой деятельности в течение расчётного периода регулирования (пункт 2 Основ ценообразования), в который, в том числе, включаются экономически обоснованные расходы организации на осуществление регулируемой деятельности (пункты 15 - 34 Основ ценообразования).

Из пункта 38 Основ ценообразования следует, что тарифы на услуги по передаче электрической энергии, устанавливаемые с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки, регулирующими органами определяются в соответствии с Методическими указаниями, утверждаемыми Федеральной антимонопольной службой, на основании следующих долгосрочных параметров регулирования: базового уровня подконтрольных расходов, устанавливаемого регулирующими органами; индекса эффективности подконтрольных расходов и индекса эффективности операционных, подконтрольных расходов; коэффициента эластичности подконтрольных расходов по количеству активов; уровня потерь электрической энергии при её передаче по электрическим сетям; уровня надёжности и качества реализуемых товаров (услуг).

Согласно абзацу одиннадцатому пункта 7 Основ ценообразования исключение экономически необоснованных доходов и расходов организаций, осуществляющих регулируемую деятельность, выявленных в том числе по результатам проверки их хозяйственной деятельности, учёт экономически обоснованных расходов организаций, осуществляющих регулируемую деятельность, не учтённых при установлении регулируемых цен (тарифов) на тот период регулирования, в котором они понесены, или доходов, недополученных при осуществлении регулируемой деятельности в этот период регулирования по независящим от организации, осуществляющей регулируемую деятельность, причинам, в целях сглаживания изменения тарифов могут осуществляться в течение периода, в том числе относящегося к разным долгосрочным периодам регулирования, который не может быть более пяти лет. В этом случае распределение исключаемых экономически необоснованных доходов и расходов, учитываемых экономически обоснованных расходов, не учтённых при установлении регулируемых цен (тарифов) на тот период регулирования, в котором они понесены, или доходов, недополученных при осуществлении регулируемой деятельности в этот период регулирования, осуществляется при расчёте необходимой валовой выручки соответствующего годового периода регулирования с учётом параметров прогноза социально-экономического развития Российской Федерации. Действие положений, установленных данным абзацем, не распространяется на территориальные сетевые организации, необходимая валовая выручка которых с учётом расходов на оплату потерь и оплату услуг других территориальных сетевых организаций за 3 последних периода регулирования не превысила 10 процентов суммарной необходимой валовой выручки территориальных сетевых организаций, учтённой при установлении единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии.

Тарифы на услуги по передаче электрической энергии, рассчитываемые с применением Методических указаний, устанавливаются на долгосрочный период регулирования (на срок не менее чем пять лет), отдельно на каждый финансовый год в течение этого периода. Тарифы на услуги по передаче электрической энергии, утвержденные на долгосрочный период регулирования, ежегодно корректируются в порядке, предусмотренном Методическими указаниями (пункт 5 Методических указаний).

В соответствии с пунктом 6 Методических указаний долгосрочные тарифы в течение долгосрочного периода регулирования не меняются.

Вместе с тем, перед началом каждого года долгосрочного периода регулирования определяются планируемые значения параметров расчёта тарифов, которые указаны в пункте 7 Методических указаний.

На основе расчётных параметров регулирования и планируемых значений параметров расчётов тарифов рассчитывается необходимая валовая выручка.

В соответствии с пунктом 11 Методических указаний необходимая валовая выручка на содержание сетей определяется как на базовый период регулирования (формула N 1), так и на i-год долгосрочного периода регулирования (формула N 2).

Пункты 22 и 23 Правил государственного регулирования предусматривают, что орган регулирования тарифов проводит экспертизу предложений заявителя об установлении цен (тарифов), экспертное заключение помимо общих мотивированных выводов и рекомендаций должно содержать: оценку достоверности данных, приведённых в предложениях об установлении цен (тарифов) и (или) их предельных уровней; оценку финансового состояния организации, осуществляющей регулируемую деятельность; анализ основных технико-экономических показателей за два предшествующих года, текущий год и расчётный период регулирования; анализ экономической обоснованности расходов по статьям расходов; анализ экономической обоснованности величины прибыли, необходимой для эффективного функционирования организаций, осуществляющих регулируемую деятельность; сравнительный анализ динамики расходов и величины необходимой прибыли по отношению к предыдущему периоду регулирования; анализ соответствия расчёта цен (тарифов) и формы представления предложений нормативно-методическим документам по вопросам регулирования цен (тарифов) и (или) их предельных уровней; анализ соответствия организации критериям отнесения владельцев объектов электросетевого хозяйства к территориальным сетевым организациям.

Исходя из положений части 2 статьи 62, части 9 статьи 213 КАС РФ обязанность доказывания обстоятельств, связанных с соблюдением полномочий органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов, процедуры принятия оспариваемых нормативных правовых актов, правил введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядка опубликования, государственной регистрации и вступления их в силу, соответствия оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт.

В то же время, как верно указал суд апелляционной инстанции, регулирующий орган в рамках производства по настоящему административному делу не доказал, что произведённые им расчёт необходимой валовой выручки ООО "Региональные энергетические системы" на 2023 год (402192, 49 тысяч рублей), который не соответствует расчёту, приведённому в экспертном заключении (460719, 53 тысяч рублей), и, как следствие, расчёт размера установленного Обществу тарифа, были произведены с учётом требований Основ ценообразования, Правил государственного регулирования и Методических указаний в экономически обоснованном размере.

Доводы кассационной жалобы Департамента не опровергают верных выводов суда апелляционной инстанции, по существу они направлены на переоценку доказательств и установленных по делу фактических обстоятельств, при этом они не содержат в себе данных, которые не были бы проверены и учтены судом апелляционной инстанции при рассмотрении дела, а также имели бы юридическое значение для отмены либо изменения обжалуемого судебного акта в кассационном порядке.

Несогласие административного ответчика с выводами суда апелляционной инстанции, иная оценка фактических обстоятельств дела и иное субъективное толкование положений действующего законодательства не означают, что при рассмотрении дела была допущена судебная ошибка при применении норм материального или процессуального права.

Таким образом, при рассмотрении настоящего административного дела судебной коллегией по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции были верно определены юридически значимые обстоятельства, нарушений норм материального и процессуального права, которые привели к неправильному разрешению административного спора, не допущено. Оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта по доводам кассационной жалобы не имеется. Обстоятельства, влекущие безусловную отмену апелляционного определения, по делу также не установлены.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 15 августа 2023 года оставить без изменения, кассационную жалобу департамента цен и тарифов Магаданской области - без удовлетворения.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вступления апелляционного определения в законную силу.

Председательствующий

Судьи