Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 10 января 2024 г. по делу N 8а-25731/2023[88а-125/2024-(88а-25330/2023)]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Кулешовой Е.А, судей Чуфистова И.В, Корнюшенкова Г.В, с участием прокурора Поповой Е.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Комитета по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности Правительства Санкт-Петербурга на решение Санкт-Петербургского городского суда от 5 апреля 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 6 сентября 2023 года по административному делу N 3а-41/2023 по административному иску Красавиной Татьяны Владимировны о признании недействующим распоряжения Комитета по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности Правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2021 года N 252-р "О внесении изменений в распоряжение Комитета по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности от 02.08.2018 N 246-р", Заслушав доклад судьи Чуфистова И.В, выслушав объяснения представителя Комитета по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности Правительства Санкт-Петербурга Шелудяковой Г.К. (по доверенности), заключение прокурора отдела управления Главного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Поповой Е.В, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

2 августа 2018 года Комитетом по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности Правительства Санкт-Петербурга принято распоряжение N 246-р "Об утверждении местоположения береговой линии (границы водного объекта), границы водоохранной зоны и границы прибрежной защитной полосы реки Нева (ИД 1241) на территории Санкт-Петербурга" (далее - Распоряжение N 246-р), которым утверждены:

местоположение береговой линии (границы водного объекта) реки Нева (ИД 1241) на территории Санкт-Петербурга, описание береговой линии, её координаты и опорные точки, отображение береговой линии на картографических материалах согласно приложению 1 (пункт 1);

граница водоохранной зоны реки Нева (ИД 1241) на территории Санкт-Петербурга, описание границы водоохранной зоны, её координаты и опорные точки, отображение границы водоохранной зоны на картографических материалах согласно приложению 2 (пункт 2);

граница прибрежной защитной полосы реки Нева (ИД 1241) на территории Санкт-Петербурга, описание границы прибрежной защитной полосы, её координаты и опорные точки, отображение границы прибрежной защитной полосы на картографических материалах согласно приложению 3 (пункт 3).

Этим же распоряжением в пункте 4 определены для реки Нева (ИД 1241) ширина водоохранной зоны - 200 м, ширина прибрежной защитной полосы - 50 м.

Распоряжением Комитетом по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности Правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2021 г. N 252-р (далее - Распоряжение N 252-р) в названное распоряжение внесены изменения, которыми приложения N 1, N 2 и N 3 к Распоряжению N 246-р изложены в новой редакции, Распоряжение N 246-р дополнено приложением N 4 "Правовой режим использования земельных участков в границе водоохранной зоны и границе прибрежной защитной полосы водного объекта".

Красавина Т.В. обратилась в суд с административным иском, в котором, после уточнения требований, просила признать Распоряжение N 252-р не действующим в части точек 960 - 989, их координат и описания, а также отображения на карте (листы 70 - 73 карты) в приложении N 1 "Местоположение береговой линии (границы водного объекта) реки Невы (ИД 1241) на территории Санкт-Петербурга"; точек 42 - 53, 640 - 668, их координат и описания, а также отображения на карте (листы 157 - 158 карты) в приложении N 2 "Граница водоохранной зоны реки Невы (ИД 1241) на территории Санкт-Петербурга"; точек 44 - 63, 624 - 652 их координат и описания, а также отображения на карте (листы 133 - 134 карты) в приложении N 3 "Граница прибрежной защитной полосы реки Невы (ИД 1241) на территории Санкт-Петербурга".

В обоснование иска Красавина Т.В. ссылалась на то, что Распоряжение N 252-р, являясь нормативным правовым актом, не было опубликовано в установленном законом порядке.

Кроме того, административный истец полагала, что оспариваемое правовое регулирование вступило в противоречие с отдельными положениями Водного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 19 июля 2011 г. N 246-ФЗ "Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", Правил определения местоположения береговой линии (границы водного объекта), случаев и периодичности её определения, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 29 апреля 2016 г. N 377, Закона Санкт-Петербурга от 19 января 2009 г. N 820-7 "О границах объединённых зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории Санкт-Петербурга, режимах использования земель и требованиях к градостроительным регламентам в границах указанных зон", Закона Санкт-Петербурга от 16 февраля 2009 г. N 29-10 "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга".

Решением Санкт-Петербургского городского суда от 5 апреля 2023 года административное исковое заявление удовлетворено, Распоряжение N 252-р признано недействующим со дня принятия.

Принимая такое решение, суд установил, что Распоряжение N 252-р официально не опубликовано, вместе с тем, является нормативным правовым актом и затрагивает права неопределённого круга лиц, связанные с пользованием территориями, определяемыми в качестве береговой полосы, водоохранной зоны и прибрежной защитной полосы.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 6 сентября 2023 года решением Санкт-Петербургского городского суда от 5 апреля 2023 года оставлено без изменения, апелляционные жалобы Комитета по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности Правительства Санкт-Петербурга и Красавиной Татьяны Владимировны - без удовлетворения.

В кассационной жалобе, поданной Комитетом по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности Правительства Санкт-Петербурга и поступившей в суд первой инстанции 9 ноября 2023 года, в Третий кассационный суд общей юрисдикции 14 ноября 2023 года, ставится вопрос об отмене указанных судебных актов.

Согласно части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Выслушав объяснения представителя Комитета по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности Правительства Санкт-Петербурга, проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, заслушав заключение прокурора отдела управления Главного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации, полагавшей обжалуемые судебные постановления оставлению без изменения, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему выводу.

В соответствии с пунктами "в", "д", "к" статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно частям 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Проанализировав части 1 и 2 статьи 2, пункт 2 части 1 статьи 26, статью 65 Водного кодекса Российской Федерации, пункт 5 постановления Правительства Российской Федерации от 29 апреля 2016 г. N 377 "Об утверждении Правил определения местоположения береговой линии (границы водного объекта), случаев и периодичности её определения и о внесении изменений в Правила установления на местности границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов", пункт 4 постановления Правительства Российской Федерации от 10 сентября 2020 г. N 1391 "Об утверждении Правил охраны поверхностных водных объектов", пункт 3.22 Положения о Комитете по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности, утверждённого постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 9 марта 2017 г. N 127, суды пришли к правильному выводу о том, что Распоряжение N 252-р принято Комитетом по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности Правительства Санкт-Петербурга в пределах предоставленных Комитету полномочий и по своему содержанию относится к нормативным правовым актам.

Конституционный Суд Российской Федерации определилнормативный правовой акт как акт общего действия, адресованный неопределённому кругу лиц, рассчитанный на многократное применение, который содержит конкретизирующие нормативные предписания, общие правила и является официальным государственным предписанием, обязательным для исполнения (постановление от 31 марта 2015 г. N 6-П "По делу о проверке конституционности пункта 1 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона "О Верховном Суде Российской Федерации" и абзаца третьего подпункта 1 пункта 1 статьи 342 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой открытого акционерного общества "Газпром нефть").

Согласно правовой позиции Пленума Верховного Суда Российской Федерации, выраженной в пункте 2 постановления от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нём правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

Апелляционным определением Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 6 октября 2022 года, принятым по настоящему делу, установлено, что Распоряжение N 252-р направлено на изменение местоположения береговой линии (границы водного объекта), границы водоохранной зоны и границы прибрежной защитной полосы реки Невы на территории Санкт-Петербурга, издано в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права и тем самым регулирует общественные отношения, возникающие в процессе пользования территориями, определяемыми в качестве береговой полосы водоохранной зоны реки Невы и прибрежной защитной полосы, в связи с чем является нормативным правовым актом.

Довод кассационной жалобы представителя Комитета о том, что оспариваемое истцом распоряжение направлено только на подготовку сведений о границах зоны с особыми условиями использования территорий (ЗОУИТ) - границы прибрежной защитной полосы, границы водоохранной зоны и границы береговой линии реки Невы, с целью последующего направления таких сведений в Управление Росреестра по Санкт-Петербургу для внесения в ЕГРН, а также в Федеральное агентство водных ресурсов для внесения в государственный водный реестр, в связи с чем, и в силу пунктов 1, 19 статьи 106 Земельного кодекса Российской Федерации не требовалось принятие решения об изменении границ такой зоны, которое могло бы рассматриваться в качестве нормативного правового акта, противоречит сути принятого Комитетом распоряжения.

Распоряжение Комитета от 21.06.2021 N 252-р изменяет границы зоны с особыми условиями использования территорий реки Невы, установленные ранее изданным распоряжением Комитета от 2.08.2018 N 246, соответственно направлено на изменение общественных отношений, возникающих в процессе использования территорий указанной зоны, в том числе отношений, вытекающих из ограничений хозяйственной и иной деятельности неопределённого круга лиц.

В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие прав, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не были опубликованы официально для всеобщего сведения.

При рассмотрении дела суд первой инстанции установил, что Распоряжение N 252-р в порядке, установленном Законом Санкт-Петербурга от 16 июля 2010 года N 445-112 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов Санкт-Петербурга" (в редакции, действующей при принятии оспариваемого распоряжения), Порядком официального опубликования правовых актов Губернатора Санкт-Петербурга, Правительства Санкт-Петербурга, иных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга, утверждённым постановлением правительства Санкт-Петербурга от 29 июня 2011 года N 865, официально не опубликовано, равно как и иным образом не доведено до сведения неопределённого круга лиц.

В ходе судебного разбирательства по делу в судах первой и апелляционной инстанций представителем Комитета данное обстоятельство не оспаривалось.

Согласно пункту 40 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" следует иметь в виду, что акты, не прошедшие государственную регистрацию (если такая регистрация является обязательной), не опубликованные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке. Установив такие нарушения, суд принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью (в том числе и при оспаривании в суд его отдельных положений), как не имеющего юридической силы с момента его принятия, вывод о чем должен содержаться в резолютивной части судебного акта.

Таким образом, суды обоснованно пришли к выводу о необходимости признания Распоряжения Комитета от 21 июня 2021 года N 252-р недействующим со дня принятия.

Прочие доводы представителя Комитета по существу также сводятся к попытке опровергнуть выводы судом о нормативном характере принятого Комитетом распоряжения, являлись предметом всесторонней проверки суда первой и суда апелляционной инстанции при рассмотрении апелляционной жалобы, получили надлежащую оценку с подробным правовым обоснованием.

Несогласие Комитета с установленными по делу обстоятельствами и оценкой судами сути обжалуемого акта, иное толкование положений законодательства не означает допущенной при рассмотрении дела судебной ошибки и не является основанием для пересмотра постановленного по делу апелляционного определения кассационным судом общей юрисдикции.

Процессуальных нарушений, влекущих отмену судебного акта в кассационном порядке, по делу не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Санкт-Петербургского городского суда от 5 апреля 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 6 сентября 2023 года оставить без изменения, кассационную жалобу Комитета по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности Правительства Санкт-Петербурга - без удовлетворения.

Решение Санкт-Петербургского городского суда от 5 апреля 2023 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 6 сентября 2023 года и настоящее кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Председательствующий

Судьи

Кассационное определение в полном

объёме изготовлено 24 января 2024 года.