Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 17 января 2024 г. по делу N 8а-26790/2023[88а-933/2024-(88а-26778/2023)]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Кулешовой Е.А, судей Корнюшенкова Г.В, Чуфистова И.В, с участием прокурора Поповой Е.В, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационной жалобе Министерства градостроительной политики Калининградской области на решение Калининградского областного суда от 26 января 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 16 мая 2023 года по административному делу N 3а-19/2023 по административному исковому заявлению Корсаковой Евгении Александровны о признании недействующими в части генерального плана муниципального образования "Зеленоградский городской округ" в редакции постановления Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166 и правил землепользования и застройки муниципального образования "Зеленоградский городской округ", утвержденных решением окружного Совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 31 августа 2021 года N 99.

Заслушав доклад судьи Корнюшенкова Г.В, заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Поповой Е.В, полагавшей обжалуемые судебные акты подлежащими отмене, изучив материалы дела, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

31 марта 2021 года постановлением Правительства Калининградской области N 166 внесены изменения в генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ", он утвержден в новой редакции (далее - Генеральный план).

Постановление подписано Губернатором Калининградской области, текст постановления в полном объеме размещен на официальном интернет- портале правовой информации http://pravo.gov.ru 2 апреля 2021 года.

Решением окружного Совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 31 августа 2021 года N 99 утверждены правила землепользования и застройки муниципального образования "Зеленоградский городской округ" (далее - Правила землепользования и застройки).

Данный документ опубликован в издании "Волна", N 34, 3 сентября 2021 года.

Корсакова Е.А, являясь с 20 июня 2016 года, 3 ноября 2016 года и с 5 апреля 2017 года арендатором земельных участков с кадастровыми номерами: N, N, N, каждый площадью по 800 кв.м, категории земель - земли населенных пунктов, разрешенное использование - под строительство объектов рекреационного и лечебно-оздоровительного назначения (земельные участки домов отдыха и пансионата), расположенных в муниципальном - образовании "Зеленоградский городской округ", обратилась в Калининградский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующими Генерального плана и Правил землепользования и застройки в части отнесения ее земельных участков к функциональной зоне "зона озелененных территорий" и территориальной зоне "зона городских парков", а также просила признать недействующими Правила землепользования и застройки в части отображения на карте зон с особыми условиями использования территорий санитарно-защитной зоны железных дорог в границах ее земельных участков.

Заявленные требования административным истцом мотивированы тем, что указанными нормативными правовыми актами принадлежащие ей земельные участки без достаточных на то оснований отнесены к функциональной зоне озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса), и территориальной зоне "зона городских парков, скверов, садов, бульваров, зеленых насаждений общего пользования" (индекс Р-1), которые не предназначены для размещения объектов рекреационного и лечебно-оздоровительного назначения, вследствие чего использование арендуемых земельных участков по их назначению невозможно.

Как полагал административный истец, такое изменение территориального планирования и градостроительного зонирования произведено без учета фактического землепользования, в том числе установленного разрешенного использования названных земельных участков, расположенных в квартале сложившейся застройки. В то время как в соответствии с документами территориального планирования и градостроительного зонирования, действовавшими до принятия оспариваемых нормативных правовых актов, названные земельные участки были включены в границы города Зеленоградска и отнесены к зонам, в которых допускалось размещение объектов рекреационного и лечебно-оздоровительного назначения.

Административный истец также ссылалась на судебную практику, полагая, что обстоятельства, ранее установленные в рамках административных дел N 3а-174/2021 и N 3а-117/2022, в равной мере применимы в настоящем деле.

Кроме того, административный истец полагала незаконным отнесение спорных земельных участков к санитарно-защитной зоне железных дорог, так как вопросы установления размера и границ санитарно-защитных зон не отнесены к полномочиям органов местного самоуправления, а отображению в документах градостроительного зонирования подлежат зоны с особыми условиями использования территории, которые установлены с соблюдением требований соответствующего законодательства. Вместе с тем, в установленном порядке санитарный разрыв или санитарно-защитная зона не устанавливалась, следовательно, не подлежит отражению в Правилах землепользования и застройки.

Решением Калининградского областного суда от 26 января 2023 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 16 мая 2023 года, административный иск удовлетворен.

Признаны недействующими и не подлежащими применению с даты вступления решения суда в законную силу:

постановление Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166 "О внесении изменений в генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ" в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами 39:05:010326:174, 39:05:010326:175, 39:05:010326:176 к функциональной зоне "Зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса)";

Правила землепользования и застройки МО "Зеленоградский городской округ", утвержденные решением окружного Совета депутатов МО "Зеленоградский городской округ" Калининградской области от 31 августа 2021 года N 99 в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами N, N, N к территориальной зоне рекреационного назначения - зоне городских парков, скверов, бульваров, зеленых насаждений общего пользования (индекс Р-1), к санитарно-защитной зоне железных дорог.

В кассационной жалобе Министерства градостроительной политики Калининградской области на решение Калининградского областного суда от 26 января 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 16 мая 2023 года, поступившей в суд первой инстанции 20 ноября 2023 года, в Третий кассационный суд общей юрисдикции 27 ноября 2023 года, ставится вопрос об отмене указанных судебных актов в связи с существенным нарушением норм права, с учетом отмены 27 сентября 2023 года Верховным Судом Российской Федерации судебных актов по административному делу N 3а-174/2021, отказав в удовлетворении административного искового заявления Корсаковой Е.А.

Относительно кассационной жалобы Министерства градостроительной политики Калининградской области административным истцом Корсаковой Е.А, в лице представителя Березиной Е.Н, представлены возражения.

О времени и месте рассмотрения дела лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом. Помимо прокурора, иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились. На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия рассмотрела дело в их отсутствие.

Содержащееся в отзыве на кассационную жалобу ходатайство Корсаковой Е.А. о приостановлении рассмотрения кассационной жалобы Министерства градостроительной политики Калининградской области до рассмотрения Верховным Судом Российской Федерации надзорной жалобы ФИО6 на кассационное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2023 года по административному делу N 3а-174/2021, рассмотрено судебной коллегией и не подлежит удовлетворению ввиду следующего.

В силу положений пункта 4 части 1 статьи 190 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд обязан приостановить производство по административному делу в случае невозможности рассмотрения данного административного дела до разрешения другого дела, рассматриваемого Верховным Судом Российской Федерации, судом общей юрисдикции, арбитражным судом (до вступления в законную силу соответствующего судебного акта).

Указанные правовые основания в данном случае отсутствуют, названное кассационное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2023 года по административному делу N 3а-174/2021 вступило в законную силу, его обжалование в надзорном порядке не свидетельствует о невозможности рассмотрения настоящего административного дела судом кассационной инстанции.

Поскольку предусмотренные Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации основания для приостановления производства по административному делу в данном случае отсутствуют, в удовлетворении ходатайства Корсаковой Е.А. о приостановлении рассмотрения кассационной жалобы Министерства градостроительной политики Калининградской области надлежит отказать.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, возражений на кассационную жалобу, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Согласно части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения допущены судами первой и апелляционной инстанций.

Порядок принятия и опубликования постановления Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166 являлись предметом проверки по административному делу N 3а-174/2021, а порядок принятия и опубликования Правил землепользования и застройки является предметом проверки по административному делу N 3а-38/2022. Поскольку Генеральный план и Правила землепользования и застройки, действуют в той же редакции, которая была предметом проверки по ранее рассмотренным делам, постольку в силу положений статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации изложенное освобождает суд от необходимости повторного установления указанных выше юридически значимых обстоятельств и позволяет констатировать соблюдение требований к компетенции органа на принятие оспариваемых нормативных правовых актов, соблюдении процедуры принятия и обнародования (опубликования) данных нормативных правовых актов. По названным основаниям нормативные правовые акты не оспариваются.

Удовлетворяя требования административного истца, суд первой инстанции исходил из того, что при принятии оспариваемых нормативных актов не соблюден паритет интересов правообладателя земельных участков и публичных интересов, при этом доводы стороны административного ответчика о том, что установленное Генеральным планом функциональное зонирование отвечало интересам сохранения лесного фонда в условиях неопределенности его границ суд признал основанными на неверном толковании положений земельного и градостроительного законодательства. Ввиду того, что суд признал безосновательным установление в Генеральном плане функциональной зоны "зона озелененных территорий", следовательно, не имелось оснований и к установлению территориальной зоны Р-1, так как градостроительное зонирование должно соответствовать территориальному планированию.

Проверяя законность и обоснованность судебного постановления в апелляционном порядке, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции с выводами суда первой инстанции согласилась.

Материалами дела установлено, что 27 января 2014 года был поставлен на кадастровый учет земельный участок с кадастровым номером N, площадью 53780 кв.м, категория земель - земли населенных пунктов, разрешенное использование - под строительство объектов рекреационного и лечебно-оздоровительного назначения (земельные участки домов отдыха и пансионата), местоположение: "адрес", отнесенный ко второй зоне округа санитарной охраны курорта федерального значения Зеленоградск.

Данный участок 4 июля 2014 года предоставлен в аренду ООО "Империя", о чем заключен договор N сроком на 10 лет, действующий в редакции соглашения N от 27 февраля 2015 года, который был зарегистрирован в ЕГРН 28 июля 2014 года.

В последующем права и обязательства арендатора ООО "Империя" на образованные земельные участки из участка с кадастровым номером N были переданы иным лицам.

Так, земельные участки с кадастровыми номерами: N, N, N, каждый площадью 800 кв.м, образованы из земельного участка с кадастровым номером N и поставлены на кадастровый учет 16 февраля 2015 года.

Корсакова Е.А. на основании соглашений от 20 июня 2016 года, 3 ноября 2016 года и 5 апреля 2017 года является арендатором земельных участков с кадастровыми номерами: N, N, N.

На дату образования спорных земельных участков действовал Генеральный план МО "Зеленоградское городское поселение", утвержденный решением Городского Совета депутатов от 17 октября 2012 года N 157, которым территория, в пределах которой расположены участки административного истца, была отнесена к функциональной зоне "гостиницы и гостиничные комплексы". В этот же период действовали Правила землепользования и застройки, утвержденные решением Городского Совета депутатов от 12 декабря 2012 года N 173, в соответствии с которыми спорные участки относились к территориальной зоне ОД34 "Зона обслуживания объектов, необходимых для осуществления производственной и предпринимательской деятельности".

24 июня 2019 года решением окружного Совета депутатов МО "Зеленоградский городской округ" N 320 был утвержден Генеральный план, согласно которому спорные земельные участки отнесены к функциональной зоне делового, общественного и коммерческого назначения.

Оспариваемыми административным истцом Генеральным планом и Правилами землепользования и застройки спорные земельные участки при сохранении категории земель населенных пунктов были отнесены к функциональной зоне "зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса)", территориальной зоне Р-1 "зона городских парков". Градостроительный регламент данной территориальной зоны предусматривает размещение парков культуры и отдыха, площадок для занятий спортом, природно-познавательный туризм, улично-дорожной сети, благоустройство территории, однако возведение капитальных строений в данной зоне не предусмотрено.

Кроме того, в соответствии с Картой зон с особыми условиями использования территории Правил землепользования и застройки земельные участки административного истца находятся в границах санитарно-защитной зоны железных дорог.

Проверяя обоснованность оспариваемого градостроительного решения об изменении функциональной зоны, суд первой инстанции, с которым согласился суд апелляционной инстанции, пришел к выводу, что достаточных оснований для ее изменения в отношении спорных участков у Правительства Калининградской области не имелось.

Аналогичная позиция изложена административным истцом и в возражениях на кассационную жалобу.

Судебная коллегия учитывает, что обоснованность оспариваемого градостроительного решения об изменении функциональной зоны была предметом судебной проверки по административному делу N 3а-174/2021 по административному иску ФИО6, состоявшиеся по которому судебные акты были отменены Верховным Судом Российской Федерации (кассационное определение Судебной коллегии п административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2023 года N 71-КАД23-5-К3).

С учетом обстоятельств, установленных в рамках административного дела N 3а-174/2021, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции приходит к выводу, что в настоящем административном деле судами нижестоящих инстанций оставлены без внимания следующие обстоятельства.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (статья 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ).

В рамках процедуры территориального планирования устанавливаются функциональные зоны - зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (пункты 2, 5 статьи 1, часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

Из анализа положений пункта 5 статьи 1, частей 1, 11, 12 статьи 9, пункта 3 части 1 статьи 18, части 3 статьи 23 ГрК РФ следует, что генеральный план является документом территориального долгосрочного планирования, определяющим назначение территорий, в частности, посредством установления функциональных зон.

Установление границ и назначения функциональной зоны составляет в силу положений части 3 статьи 9 ГрК РФ основу для формирования правового режима земель, но при этом правовым режимом земель не является.

Согласно части 12 названной статьи утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.

Правовой режим земельных участков определяется градостроительным регламентом, который устанавливается в правилах землепользования и застройки для каждой территориальной зоны (статьи 1, 7, 85 Земельного кодекса Российской Федерации, статья 36 ГрК РФ).

В связи с этим вывод судов первой и апелляционной инстанций о неопределенности правового режима земельных участков в результате установления указанной функциональной зоны, не основан на нормах приведенного законодательства.

Разрешая заявленные требования, суды не учли, что генеральный план, являясь документом территориального планирования, определяет планы развития территории в целом и не направлен на фиксацию существующего положения. Статья 23 ГрК РФ не содержит норм, предусматривающих при формировании функциональных зон требование отражать фактическое землепользование в границах указанных зон. При этом обеспечивается совокупность всех факторов (социальных, экономических, экологических) в целях устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, учета всех интересов граждан, а также публичных интересов.

Ошибочным является и вывод судов об отнесении земельных участков к указанной функциональной зоне без достаточных на то оснований.

В силу части 6 статьи 23 ГрК РФ к генеральному плану прилагаются материалы по его обоснованию в текстовой форме и в виде карт.

Согласно пункту 42 оспариваемого генерального плана, функциональная зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса) предназначена для размещения городских парков, скверов, садов, бульваров, набережных, городских лесов, зеленых насаждений, предназначенных для благоустройства территории, размещения плоскостных спортивных сооружений.

Озелененные территории - это территории общего пользования, расположенные в границах городских и сельских населенных пунктов, сформированные участками естественных и искусственно созданных ландшафтов (парк, сад, сквер, парковая аллея, бульвар и другие участки озеленения, в т.ч. с водопроницаемыми покрытиями), обеспечивающие рекреационную связь жилых, общественно-деловых и других функциональных зон, и не менее 70 % поверхности которых занято зелеными насаждениями и другим растительным покровом (пункт 3.23, СП 42.13330.2016, Свод правил по планировке и застройке городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.0701.89, утвержденный приказом Минстроя России от 30 декабря 2016 года N 1034 (в редакции от 31 мая 2022 года).

Зеленый фонд городских и сельских населенных пунктов представляет собой совокупность территорий, на которых расположены лесные и иные насаждения. Охрана зеленого фонда городских и сельских населенных пунктов предусматривает систему мероприятий, обеспечивающих сохранение и развитие зеленого фонда и необходимых для нормализации экологической обстановки и создания благоприятной окружающей среды. На территориях, находящихся в составе зеленого фонда, запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное воздействие на указанные территории и препятствующая осуществлению ими функций экологического, санитарно-гигиенического и рекреационного назначения (статья 61 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" в редакции от 2 июля 2021 года).

По смыслу приведенных норм создание и охрана зеленых зон, лесопарковых зон и других озелененных городских территорий осуществляется в соответствии с генеральным планом городского округа и правилами землепользования и застройки.

В соответствии с пунктом 2 части 7 статьи 23 ГрК РФ Правительством Калининградской области представлены материалы по обоснованию генерального плана в текстовой форме, которые содержат среди прочего возможные направления развития территорий муниципального округа и прогнозируемых ограничений их использования, определяемых в том числе на основании сведений, документов, материалов, содержащихся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, федеральной государственной информационной системе территориального планирования, в том числе материалов и результатов инженерных изысканий, содержащихся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности.

Суд первой инстанции установил, что земельные участки с кадастровыми номерами N, N, N со дня их образования были включены в границы населенных пунктов.

Удовлетворяя административные исковые требования, суды первой и апелляционной инстанций указали, что генеральный план муниципального образования в части изменения функционального зонирования рассматриваемой территории не соответствует положениям пункта 3 статьи 1, части 1 статьи 9 ГрК РФ об определении в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, соблюдения баланса частных и публичных интересов и порождает неопределенность правового режима принадлежащих истцу земельных участков, не исключенных из границ населенных пунктов, предоставленных для целей строительства объектов рекреационного и лечебно-оздоровительного назначения, однако при этом отнесенных к функциональной зоне, где строительство таких объектов не допускается, без достаточного на то обоснования.

Такой вывод судов не обоснован, поскольку нахождение земельного участка в частной собственности либо использование его на основании договора аренды не являлось препятствием для изменения функциональной зоны, поскольку согласование частных и публичных прав и интересов, установление между ними разумного и справедливого баланса достигается в том числе, путем законного установления случаев и порядка изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд и предоставлением компенсации в связи с лишением собственника принадлежащего ему имущества (часть 1 статьи 30 ГрК РФ), а также обеспечивается возможностью эксплуатации земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества без срока приведения их в соответствие с требованиями градостроительного регламента, устанавливаемого правилами землепользования и застройки муниципального образования (части 8 и 9 статьи 36 ГрК РФ).

Суды не приняли во внимание, что положения генерального плана, определяющие принципиальное направление развития территории муниципального образования, применительно к вопросам строительства реализуются посредством градостроительного зонирования, к документам которого отнесены правила землепользования и застройки и документация по планировке территории, а также принятием решений и совершением действий, указанных в части 1 статьи 26 ГрК РФ.

Правила землепользования и застройки должны соответствовать генеральному плану муниципального образования.

Согласно статье 33 ГрК РФ внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 настоящего Кодекса.

В силу положений частей 3, 8 статьи 31 ГрК РФ подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц. Орган местного самоуправления осуществляет проверку проекта правил землепользования и застройки, представленного комиссией, на соответствие требованиям технических регламентов, генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схемам территориального планирования муниципальных районов, схемам территориального планирования субъектов Российской Федерации, схемам территориального планирования Российской Федерации.

Следовательно, проверка соответствия изменений Правил землепользования и застройки генеральному плану поселения осуществляется в обязательном порядке при разработке такого нормативного правового акта и является элементом процедуры их принятия.

В соответствии со статьей 1 ГрК РФ градостроительная деятельность - это деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений. Под территориальным планированием понимается планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

Устойчивое развитие территорий, согласно статье 1 ГрК РФ, - это обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений.

Документы территориального планирования в силу прямого указания части 3 статьи 9 ГрК РФ являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

К документам территориального планирования муниципальных образований, в частности, относится генеральный план поселения (пункт 2 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов утверждаются на срок не менее чем двадцать лет (часть 11 статьи 9 ГрК РФ).

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. Под градостроительным зонированием понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, а под территориальными зонами - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (статья 1 ГрК РФ).

Согласно пункту 1 части 1 статьи 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия.

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 названного кодекса), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ).

По смыслу приведенных выше норм ГрК РФ, территориальное планирование, как и градостроительное зонирование, преследует единую цель обеспечения устойчивого развития территорий. Вместе с тем документы территориального планирования определяют назначение территорий для достижения названной цели, а правила землепользования и застройки разрабатываются для создания условий по ее достижению исходя из назначения территорий. Таким образом, положениями ГрК РФ закреплен принцип первичности генерального плана поселения как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Поскольку оспариваемые правила землепользования и застройки полностью соответствуют генеральному плану, основания для признания их недействующими отсутствуют.

Нельзя согласиться и с выводами судов первой и апелляционной инстанций о незаконном отражении санитарно-защитной зоны железной дороги в правилах землепользования и застройки.

В соответствии с частью 8 статьи 26 Федерального закона от 3 августа 2018 года N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" до 1 января 2028 года зоны с особыми условиями использования территорий считаются установленными в случае отсутствия сведений о таких зонах в ЕГРН, если такие зоны установлены до 1 января 2025 года нормативным правовым актом, предусматривающим установление зон с особыми условиями использования территорий в границах, установленных указанным актом, без принятия решения исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления об установлении таких зон либо согласования уполномоченным органом исполнительной власти границ зоны с особыми условиями использования территории.

На основании пункта 4.10.4.5 Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденных постановлением Госстроя России от 27 сентября 2003 года N 170, жилая застройка должна быть отделена от железнодорожной линии и станции защитной зоной шириной не менее 200 м, для железнодорожных линий I и II категорий - не менее 150 м; для железнодорожных линий III и IV категорий и не менее 100 м от станционных путей, считая от оси крайнего железнодорожного пути. При размещении железнодорожной линии в выемке или устройства вдоль линии шумозащитных экранов минимальные значения ширины защитной зоны могут быть уменьшены на основании акустического расчета, но не более чем 50 м.

Согласно пункту 3.2 "СП 119.13330.2017. Свод правил. Железные дороги колеи 1520 мм. Актуализированная редакция СНиП 32-01-95" (утвержден и введен в действие приказом Минстроя России от 12 декабря 2017 года N 1648/пр) категория железнодорожной линии - это показатель функционирования железнодорожной линии, определяемый ее техническими и эксплуатационными параметрами и предназначенный для установления требований к ее устройству при строительстве и содержанию при эксплуатации.

Железнодорожный путь на участке Зеленоградск - Пионерский курорт относится к 3 категории. В рассматриваемом случае участок непосредственно примыкает к полосе отвода железнодорожной дороги на участке Зеленоградск - Пионерский курорт.

Следовательно, на данном участке жилые строения должны быть отделены от железной дороги санитарным разрывом не менее 100 метров, а при условии устройства вдоль линии шумозащитных экранов минимальные значения ширины защитной зоны могут быть уменьшены на основании акустического расчета, но не более чем 50 м.

Таким образом, защитная зона железной дороги установлена указанным выше нормативным правовым актом, является действующей и могла быть отражена в правилах землепользования и застройки.

Состоявшиеся по делу судебные акты незаконны и подлежат отмене с вынесением по административному делу нового решения об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

определила:

в удовлетворении ходатайства Корсаковой Евгении Александровны о приостановлении рассмотрения кассационной жалобы Министерства градостроительной политики Калининградской области отказать.

Решение Калининградского областного суда от 26 января 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 16 мая 2023 года отменить.

Принять по административному делу новое решение, которым в удовлетворении административного искового заявления Корсаковой Евгении Александровны о признании недействующими в части генерального плана муниципального образования "Зеленоградский городской округ" в редакции постановления Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166 и правил землепользования и застройки муниципального образования "Зеленоградский городской округ", утвержденных решением окружного Совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 31 августа 2021 года N 99, отказать.

Настоящее кассационное определение может быть обжаловано в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Кассационное определение в полном объеме изготовлено 31 января 2024 года.

Председательствующий

Судьи