Кассационное определение СК по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 16 января 2024 г. по делу N 8а-29875/2023[88а-1308/2024-(88а-30367/2023)]

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Фахрутдинова И.И, судей Габдуллина Р.Г. и Карякина Е.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи поданную 29 ноября 2023 года кассационную жалобу Веренициной Г.А. на решение Оренбургского областного суда от 3 июля 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 24 октября 2023 года по административному делу

N 3а-697/2023 по административному исковому заявлению Веренициной Г.А. к Орскому городскому Совета депутатов об оспаривании нормативного правового акта.

Заслушав доклад судьи Габдуллина Р.Г, изложившего обстоятельства административного дела, содержание судебных актов, принятых по административному делу, доводы кассационной жалобы, выслушав в ее поддержку объяснения представителей Веренициной Г.А. - Баранова Е.Н. и Буянкина С.В, возражения относительно доводов кассационной жалобы представителей Орского городского Совета депутатов - адвоката

Белинского С.А. и Черновой Н.В, заключение прокурора отдела управления Главного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации

Мигунова В.Ю, полагавшего судебные акты законными и обоснованными, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

решением Орского городского Совета депутатов от 26 января 2023 года "О внесении изменений в решение Орского городского Совета депутатов

от 7 июня 2008 года N 372 "Об утверждении Регламента Орского городского Совета депутатов" внесены изменения в Регламент, статья 8 изложена в новой редакции и предусматривает основания для досрочного прекращения полномочий председателя городского Совета, заместителя председателя городского Совета, а также регулирует процедурные вопросы принятия решения о досрочном прекращении полномочий указанных лиц.

Нормативный правовой акт опубликован в "Орской газете" от 1 февраля 2023 года N 4 (1254), а также на официальном портале администрации муниципального образования город Орск http://orsk-adm.ru.

Вереницина Г.А. (далее также - административный истец, Вереницина Г.А.) обратилась в Ленинский районный суд города Орска с иском, содержащим, в том числе, требование о признании недействующим вышеуказанного решения, полагая его противоречащим Федеральному закону от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также Уставу муниципального образования город Орск.

В обоснование заявленных требований административный истец указала, что ранее занимала должность председателя Орского городского Совета депутатов, 21 февраля 2023 года освобождена от занимаемой должности досрочно, на основании внесения оспариваемых изменения в Регламент Орского городского Совета депутатов. Полагает, что правовое положение лиц, занимающих выборные должности в органах местного самоуправления, определяется в специальных законах, поскольку они осуществляют свои полномочия на указанных должностях не по трудовому договору, а в силу акта избрания. В связи с противоречием оспариваемого решения нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, просила признать недействующим решение Орского городского Совета депутатов от 26 января 2023 года "О внесении изменений в решение Орского городского Совета депутатов от 7 июня 2008 года N 372 "Об утверждении Регламента Орского городского Совета депутатов".

Определением Ленинского районного суда города Орска от 13 апреля 2023 года данное требование Веренициной Г.А. выделено в отдельное производство, суд перешел к его рассмотрению по правилам административного судопроизводства и передал по подсудности в Оренбургский областной суд.

Решением Оренбургского областного суда от 3 июля 2023 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 24 октября 2023 года, в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятыми судебными актами, Вереницина Г.А.

29 ноября 2023 года через суд первой инстанции обратилась в Шестой кассационный суд общей юрисдикции с кассационной жалобой, поступившей 4 декабря 2023 года, в которой просит об отмене судебных актов судов обеих инстанций с вынесением нового судебного акта об удовлетворении заявленных требований.

В обоснование кассационной жалобы ее автор, ссылаясь на неправильное применение норм материального и процессуального права, а также несоответствие выводов судов обстоятельствам административного дела, указывает на то, что оспариваемое решение противоречит положениям Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также Уставу муниципального образования "город Орск" Оренбургской области. Полагает, что вывод судов о том, что Регламент может дополнять полномочия представительного органа, не прописанные ни в федеральном, ни в региональном законодательстве, ни в Уставе города Орска является ошибочным, поскольку Регламент городского Совета депутатов является механизмом реализации работы городского Совета, и не может подменять вышестоящие нормативные правовые акты, которые закрепляют полномочия представительного органа.

Податель жалобы полагает, что для освобождения (отстранения) от должности председателя городского Совета необходимо первоначально закрепить это полномочие в Уставе муниципального образования, а впоследствии утверждать этот механизм в Регламенте работы, как того требует часть 11 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года

N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", поскольку порядок назначения, освобождения от должности должны быть закреплен в Уставе муниципального образования, а уже только после этого находить своё отражение в иных нормативных правовых актах муниципального образования.

В судебном заседании представители административного истца - Баранов Е.Н. и Буянкин С.В. доводы, изложенные в кассационной жалобе, поддержали в полном объеме, представители Орского городского Совета депутатов - адвокат Белинский С.А. и Чернова Н.В, в удовлетворении кассационной жалобы просили отказать, судебные акты судов обеих инстанций оставить без изменения, прокурор отдела управления Главного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мигунова В.Ю. дал заключение, в котором возражал против удовлетворения кассационной жалобы, полагал необходимым судебные акты оставить без изменения.

Информация о времени и месте судебного заседания суда кассационной инстанции в соответствии с частью 7 статьи 96 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации размещена на официальном сайте Шестого кассационного суда общей юрисдикции в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" 7 декабря 2023 года.

Иные лица, участвующие в деле, извещенные о времени и месте судебного заседания надлежащим образом, в судебное заседание не явились. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотрение кассационной жалобы в отсутствие лиц, участвующих в деле.

Выслушав объяснения лиц, явившихся в судебное заседание, заключение прокурора, проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Нарушений такого характера судами при рассмотрении настоящего административного дела и принятии обжалуемых судебных актов не допущено.

Согласно пункту "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации и государственные гарантии его осуществления устанавливает Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ), которым предусмотрено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (части 1, 4 статьи 7).

Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (часть 1 статьи 34 Федерального закона

от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ).

Организацию деятельности представительного органа муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет глава муниципального образования, а в случае, если указанное должностное лицо исполняет полномочия главы местной администрации, - председатель представительного органа муниципального образования, избираемый этим органом из своего состава (часть 14 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ).

Частью 3 статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года

N 131-ФЗ предусмотрено, что представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает кроме прочего решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования.

Как следует из материалов административного дела и установлено судами, решением Орского городского Совета депутатов от 30 мая 2012 года принят Устав муниципального образования "Город Орск" Оренбургской области.

Частью 1 статьи 26 Устава города Орска определено, что Городской Совет - выборный, коллегиальный, представительный орган местного самоуправления.

Городской Совет может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной частью второй данной статьи численности депутатов. Заседание городского Совета считается правомочным, если на нем присутствует не менее 50 процентов от числа избранных депутатов (части 6, 7 статьи 26 Устава).

Согласно части 9 статьи 26 Устава организация деятельности и порядок проведения заседаний городского Совета определяются его Регламентом, утвержденным городским Советом.

В соответствии со статьей 29 Устава работу городского Совета организует его председатель, который избирается городским Советом на его первом заседании из числа депутатов тайным голосованием на срок полномочий депутатов очередного созыва. Порядок проведения выборов определяется Регламентом работы городского Совета. Председатель городского Совета считается избранным, если в результате тайного голосования за него проголосовало более половины от установленного числа депутатов городского Совета. Также статьей 29 Устава определены полномочия председателя городского Совета.

Решением Орского городского Совета депутатов Оренбургской области от 7 июня 2008 года N 37-603 утвержден Регламент Орского городского Совета депутатов.

Согласно части 1 статьи 5 Регламента председатель городского Совета избирается из числа депутатов городского Совета на первом заседании после избрания нового состава депутатов тайным голосованием с использованием бюллетеней. Процедура проведения выборов председателя Совета установлена статьей 6 Регламента.

Заседания городского Совета созывает председатель городского Совета, а в его отсутствие - заместитель председателя (часть 1 статьи 24 Регламента); перечень вопросов в повестку дня городского Совета формирует председатель городского Совета на основании представленных ему документов (часть 1 статьи 27 Регламента); заседания городского Совета проводятся открыто. Их ведет председатель городского Совета либо по его поручению заместитель председателя, а в их отсутствие один из председателей постоянной депутатской комиссии, определенный постановлением председателя городского Совета (часть 1 статьи 29 Регламента).

Оспариваемым решением Орского городского Совета депутатов

от 26 января 2023 года в Регламент внесены изменения, статья 8 изложена в следующей редакции:

"Статья 8

1. Полномочия председателя городского Совета, заместителя председателя городского Совета прекращаются досрочно в случаях:

а) установленных Федеральным законом от 6 октября 2003 года

N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";

б) принятия решения городским Советом об освобождении от занимаемой должности;

в) добровольного досрочного прекращения полномочий.

2. Председатель городского Совета, заместитель председателя городского Совета могут быть освобождены от занимаемой должности на основании их письменного заявления о досрочном прекращении полномочий либо на основании решения городского Совета об освобождении от занимаемой должности. Предложение об освобождении от занимаемой должности должно быть подписано не менее одной третью от установленной численности депутатов городского Совета и содержать причину (основания) его подписания. Данная причина (основание) оглашается (доводится до сведения депутатов) при поступлении Предложения об освобождении от занимаемой должности (далее - Предложение об освобождении от должности).

3. При наличии заявления о добровольном досрочном прекращении полномочий или Предложения об освобождении от должности председателя городского Совета или заместителя председателя городского Совета этот вопрос включается в повестку дня очередного заседания городского Совета, вне зависимости от соблюдения (несоблюдения) сроков и порядка внесения проектов решений Орского городского Совета депутатов установленных настоящим Регламентом.

Если заявление о добровольном досрочном прекращении полномочий или предложения об освобождении от должности поступают в день заседания городского Совета, этот вопрос включается в повестку дня без голосования и рассматривается незамедлительно, в любое время по ходу заседания городского Совета.

4. При рассмотрении вопроса об освобождении от должности председателя ведение заседания городского Совета осуществляет заместитель председателя городского Совета, а в его отсутствие - решением городского Совета ведение заседания городского Совета поручается другому депутату. Данное решение принимается большинством голосов от числа депутатов, присутствующих на заседании городского Совета.

5. Решение городского Совета об освобождении от должности председателя городского Совета или заместителя председателя городского Совета на основании предложения об освобождении от должности принимается открытым голосованием в порядке, установленном настоящим Регламентом, и считается принятым, если за него проголосовало не менее половины установленной численности депутатов городского Совета. До принятия данного решения вышеназванным должностным лицам в обязательном порядке предоставляется право на выступление.

6. Решение городского Совета о досрочном прекращении полномочий председателя или заместителя председателя по их заявлению принимается открытым голосованием в порядке, предусмотренном настоящим регламентом.

7. В случае принятия городским Советом решения об освобождении от занимаемой должности председателя городского Совета, вопрос об избрании председателя городского Совета рассматривается на ближайшем очередном заседании городского Совета. Выборы председателя городского Совета осуществляются в порядке, установленном статьями 5 и 6 настоящего Регламента.

8. В случае отсутствия председателя городского Совета его обязанности исполняет заместитель председателя городского Совета, а в случае и его отсутствия один из председателей постоянных депутатских комиссий городского Совета на основании постановления председателя городского Совета".

Разрешая административный спор и принимая решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции, с выводами которого согласился суд апелляционной инстанции, оценив представленные сторонами по делу доказательства в соответствии с требованиями действующего законодательства, исходил из того, что оспариваемое решение принято полномочным органом, в пределах его компетенции, с соблюдением процедуры и сроков его принятия, официально обнародовано, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, пришел к выводу об отсутствии оснований для признания оспоренного нормативного правового акта незаконным.

Судебная коллегия находит выводы судов первой и апелляционной инстанций правильными, основанными на нормах действующего законодательства, соответствующими установленным обстоятельствам дела.

Содержание оспариваемого решения Орского городского Совета депутатов от 26 января 2023 года о внесении изменений в Регламент, является определенным и неоднозначного толкования не вызывает, прав и законных интересов административных истцов не нарушает.

В силу пунктов 7 и 8 части 1 статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ в уставе должны быть определены, в том числе основания и порядок прекращения полномочий выборных должностных лиц местного самоуправления, основания и процедура досрочного прекращения полномочий выборных должностных лиц местного самоуправления. Вместе с тем аналогичные нормы в отношении должностных лиц местного самоуправления, не являющихся выборными должностными лицами, в уставе могут не указываться.

В абзацах 16 и 17 части 1 статьи 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ дано определение должностного лица местного самоуправления - выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления; а также дано определение выборного должностного лица местного самоуправления - должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, либо на сходе граждан, осуществляющем полномочия представительного органа муниципального образования, и наделенное собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

С учетом установленных обстоятельств административного дела выборным должностным лицом местного самоуправления является должностное лицо, избираемое представительным органом муниципального образования из своего состава, наделенное собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В то время как должностное лицо местного самоуправления - выборное лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления.

Понятие вопросов местного значения определено абзацем 12 части 1 статьи 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, согласно которому вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и данным Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

С учетом того, что на основании части 1 статьи 34, части 14 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ и статьи 22 Устава должность председателя городского Совета (в отличии от самого представительного органа - городского Совета депутатов) в структуру органов местного самоуправления муниципального образования "Город Орск" не входит, а в силу статьи 26, статьи 29 Устава председатель городского Совета осуществляет лишь организацию деятельности городского Совета (созывает заседания, председательствует на них, представляет городской Совет в отношениях с населением; дает поручения депутатским комиссиям, организует прием граждан, издает постановления и распоряжения по вопросам организационной деятельности городского Совета и т.д.), то председатель городского Совета не наделен собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, соответственно председатель городского Совета не является выборным должностным лицом муниципального образования "Город Орск" и в Уставе в отношении председателя городского Совета могут не указываться основания и порядок прекращения полномочий, а также основания и процедура досрочного прекращения полномочий, что не исключает указание таких оснований, порядка и процедуры в Регламента городского Совета депутатов.

Доводы административного истца о противоречии решения Орского городского Совета депутатов от 26 января 2023 года "О внесении изменений в решение Орского городского Совета депутатов от 7 июня 2008 года N 372 "Об утверждении Регламента Орского городского Совета депутатов" положениям законодательства, имеющего большую юридическую силу, правомерно отклонены судами, поскольку федеральным законодательством и Уставом основания досрочного прекращения полномочий председателя представительного органа местного самоуправления не урегулированы, соответственно избрание председателя городского Совета, так и досрочное прекращение его полномочий относится к организационным вопросам деятельности самого представительного органа местного самоуправления.

Исходя из части 3 статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ представительный орган муниципального образования принимает, в том числе решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования, в связи с чем суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что Орский городской Совет депутатов полномочен принимать решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования, в том числе решение "О внесении изменений в решение Орского городского Совета депутатов от 7 июня 2008 года N 372 "Об утверждении Регламента Орского городского Совета депутатов" в части вопросов досрочного прекращения полномочий председателя городского Совета.

При таких обстоятельствах отсутствие в Уставе положений об основаниях, порядке и процедуре прекращения и досрочного прекращения полномочий председателя городского Совета не свидетельствует о несоответствии оспариваемого акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не влекут отмену состоявшихся судебных актов и принятия решения об удовлетворении заявленных требований, поскольку федеральным законодательством не предусмотрено исключительное регламентирование уставом муниципального образования. Оспариваемое решение о внесении изменений в Регламент Орского городского совета депутатов федеральному законодательству, уставу муниципального образования, нормативным актам представительного органа муниципального образования, иным муниципальным правовым актам не противоречит и прав административного истца не нарушает, процедура его принятия не нарушена.

При рассмотрении административного дела все перечисленные в статье 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обстоятельства судами первой и апелляционной инстанций выяснены и отражены в обжалуемых судебных актах.

Доводы, изложенные в кассационной жалобе, не опровергают правильного применения судами обеих инстанций норм материального или процессуального права, а направлены на переоценку исследованных судами обстоятельств дела, представленных доказательств и сделанных на их основе выводов, что в силу положений статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не относится к компетенции суда кассационной инстанции.

Таким образом, решение суда первой инстанции и апелляционное определение суда апелляционной инстанции следует признать законными и обоснованными, а кассационную жалобу - подлежащей отклонению по приведенным выше основаниям.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Оренбургского областного суда от 3 июля 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 24 октября 2023 года оставить без изменения, кассационную жалобу Веренициной Г.А. - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение составлено 25 января

2024 года.

Председательствующий:

Судьи: