Кассационное определение СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 16 января 2024 г. по делу N 8а-23445/2023[88а-1096/2024-(88а-23701/2023)]

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Степанова П.В, судей Печенкиной Н.А. и Трапезниковой И.И, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Авдейкиной Елены Васильевны, Глухаревой Надежды Евгеньевны, Нараткиной Елизаветы Ивановны, Бабушкиной Евгении Андреевны, Валека Егора Алексеевича, Павловича Дмитрия Валерьевича на решение Свердловского областного суда от 26 декабря 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 15 июня 2023 года по административному делу N 3а-872/2022 по административному исковому заявлению Бабушкиной Евгении Андреевны, Авдейкиной Елены Васильевны, Глухаревой Надежды Евгеньевны, Нараткиной Елизаветы Ивановны, Валека Егора Алексеевича, Павловича Дмитрия Валерьевича о признании недействующим в части решения Екатеринбургской городской Думы от 6 июля 2004 года N 60/1 "Об утверждении Генерального плана развития городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" на период до 2025 года" (в редакции приказа Министерства строительства и развития инфраструктуры Свердловской области от 30 декабря 2021 года N 746-П "О внесении изменений в Генеральный план развития городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" на период до 2025 года, утвержденный Решением Екатеринбургской городской Думы от 06.07.2004 N 60/1").

Заслушав доклад судьи Седьмого кассационного суда общей юрисдикции Степанова П.В, объяснения Нараткиной Е.И, представителя административных истцов Вагнера Э.П, поддержавших доводы кассационной жалобы, возражения представителя Министерства строительства и развития инфраструктуры Свердловской области Мироновой Т.В, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Ботева В.Ю, полагавшего кассационную жалобу необоснованной, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

решением Екатеринбургской городской Думы от 6 июля 2004 г. N 60/1 был утвержден Генеральный план развития городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" на период до 2025 года (далее также - Генеральный план). В последующем в Генеральный план вносились изменения решениями Екатеринбургской городской Думы от 22.02.2005 N 71/3, от 26.10.2010 N 66/30 и от 24.11.2015 N 52/42.

Приказом Министерства строительства и развития инфраструктуры Свердловской области от 30.12.2021 N 746-П "О внесении изменений в Генеральный план развития городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" на период до 2025 года, утвержденный решением Екатеринбургской городской Думы от 06.07.2004 N 60/1", в Генеральный план внесены изменения и он изложен в новой редакции согласно приложению к данному приказу.

Названный приказ размещен на официальном интернет-портале правовой информации Свердловской области http://www.pravo.gov66.ru, 12.01.2022 и вступил в силу со дня официального опубликования.

В настоящее время утратил силу в связи с изданием приказа Министерства строительства и развития инфраструктуры Свердловской области от 01.06.2023 N 335-П.

Авдейкина Е.В, Глухарева Н.Е, Нараткина Е.И, Бабушкина Е.А, Валек Е.А. и Павлович Д.В. обратились в суд с административным исковым заявлением о признании не действующим Генерального плана (в редакции приказа от 30.12.2021 N 746-П) в части: установления на карте функциональных зон городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" в границах кадастрового квартала N функциональных зон (производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур (400); зона транспортной инфраструктуры (405); зона смешанной и общественно-деловой застройки (200)); не отображения на карте с особыми условиями использования территории городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" в границах кадастрового квартала N всех зон с особыми условиями использования территорий; не отображения на карте границ лесничеств городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" в пределах кадастрового квартала N границ Березовского лесничества Свердловской области.

В обоснование заявленных требований административные истцы указали, что являются собственниками земельных участков и жилых домов (помещений), расположенных в непосредственной близости к кадастровому кварталу N, а установление в Генеральном плане оспариваемых положений позволило реализовать на территории этого квартала строительство транспортно-логистического центра "Уральский", чем нарушено их право административных истцов на благоприятную окружающую среду.

Решением Свердловского областного суда от 26 декабря 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 15 июня 2023 года, в удовлетворении административного иска отказано.

В кассационной жалобе (поступила в суд первой инстанции 21 ноября 2023 года) административные истцы просят отменить состоявшиеся по делу судебные акты и принять новое решение об удовлетворении заявленных требований.

Считают, что вопреки выводам судов нижестоящих инстанций процедура для принятия оспариваемого акта не была соблюдена, проект Генерального плана фактически не был согласован, поскольку условия, при которых проект считается согласованным, а именно: учет замечаний Рослесхоза до утверждения соответствующего проекта, выполнены не были, Рослесхоз отказал в согласовании такого проекта со ссылкой на то, что хоть проект и не предполагает изменение границ генерального плана, но поскольку в границы включаются земли лесного фонда, то процедура согласования должна учитывать особенности правого режима лесного фонда.

Выражают несогласие с выводами вывод судов о том, что земли лесного фонда в пределах кадастрового квартала N отсутствуют.

Относительно доводов, изложенных в кассационной жалобе, Министерством строительства и развития инфраструктуры Свердловской области, Министерством природных ресурсов и экологии Свердловской области, Екатеринбургской городской Думой, администрацией города Екатеринбурга и прокурором, участвующим в деле представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и возражение относительно неё, заслушав заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Судебная коллегия считает, что судами такого рода нарушений при рассмотрении настоящего дела не допущено.

Разрешая заявленные требования, суды исходили из того, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах его компетенции с соблюдением согласительных процедур и требований к его форме и содержанию, предусмотренных градостроительным законодательством, при наличии достаточного обоснования отнесения территории к спорным функциональным зонам.

Оснований не согласится с такими выводами, не усматривается.

В силу пункта 1 статьи 2 Устава муниципального образования "город Екатеринбург" в соответствии с федеральным и областным законодательством муниципальное образование "город Екатеринбург" является городским округом.

В состав муниципального образования входят следующие населенные пункты: город Екатеринбург, поселок Березит, поселок Зелёный Бор, поселок Исток, поселок Медный, поселок Мичуринский, поселок Московский, поселок Палкинский Торфяник, поселок Полеводство, поселок Садовый, поселок Северка, поселок Совхозный, поселок Сысерть, поселок Чусовское Озеро, поселок Шабровский, поселок Широкая Речка, поселок Шувакиш, село Верхнемакарово, село Горный Щит (пункт 2 статьи 3 Устава).

Согласно статье 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, комплексного развития территорий и их благоустройства (пункт 1).

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

Тем самым подготовка генерального плана городского округа направлена не только на отражение существующей территории городского округа и входящих в его состав населенных пунктов, но и на планируемое развитие этой территории.

В рамках процедуры территориального планирования устанавливаются функциональные зоны - зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (пункты 2, 5 статьи 1, часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

К документам территориального планирования относятся, в частности, генеральные планы городских округов (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Согласно пунктам 3 и 4 части 3 статьи 23 ГрК РФ генеральный план содержит карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа, карту функциональных зон поселения или городского округа.

Пунктом 7 части 7 статьи 23 ГрК РФ установлено, что материалы по обоснованию генерального плана в текстовой форме содержат перечень земельных участков, которые включаются в границы населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа, или исключаются из их границ, с указанием категорий земель, к которым планируется отнести эти земельные участки, и целей их планируемого использования.

Зоны с особыми условиями использования территорий и границы лесничеств отображаются на картах генерального плана муниципального образования в составе материалов по его обоснованию (подпункты 7 и 8.1 части 8 статьи 23 ГрК РФ).

Порядок подготовки и утверждения генерального плана муниципального образования определен статьей 24 ГрК РФ, в которой указано на обязательное согласование проекта генерального плана в соответствии со статьей 25 указанного кодекса.

Частью 1 статьи 25 ГрК РФ в редакции, действовавшей в период принятия приказа от 30.12.2021 N 746-П, предусмотрено, что проект генерального плана подлежит согласованию уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном этим органом, в перечисленных в данной норме случаях, в том числе когда предусматривается включение в соответствии с указанным проектом в границы населенных пунктов (в том числе образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения, городского округа, земельных участков из земель лесного фонда, за исключением случаев, предусмотренных частью 19 статьи 24 данного Кодекса.

Порядок согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состава и порядка работы согласительной комиссии при согласовании проектов документов территориального планирования утвержден приказом Минэкономразвития России от 21 июля 2016 г. N 460.

Согласно пункту 2.9 Порядка Минэкономразвития России (здесь и далее положения данного Порядка приведены в редакции, действующей на момент возникновения спорных правоотношений) осуществляет подготовку сводного заключения на проект документа территориального планирования на основании заключений отраслевых федеральных органов, Госкорпораций о согласии с таким проектом документа или о несогласии с таким проектом документа с обоснованием принятого решения и направляет сводное заключение органу, уполномоченному на подготовку проекта документа территориального планирования, почтовым отправлением и в электронной форме, и размещает его в ФГИС ТП в соответствии с пунктом 1.7 Порядка.

Из подпунктов 5.4.2, 5.4.3 Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства (далее также - Рослесхоз), утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 г. N 736, следует, что федеральным органом, уполномоченным на рассмотрение в установленном порядке материалов о переводе земель лесного фонда или земельных участков земель лесного фонда в земли других (иных) категорий, а также на рассмотрение проектов генеральных планов поселений и подготовку заключений в пределах своей компетенции, является Рослесхоз.

Установлением или изменением границ населенных пунктов является утверждение или изменение генерального плана городского округа, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования (пункт 1 статьи 84 ЗК РФ).

Как установлено судами и следует из материалов дела, согласно Генеральному плану (в редакции приказа от 30.12.2021 N 746-П) в границы населенных пунктов лесные участки из земель лесного фонда, не включены, границы населенного пункта в пределах спорной территории, не изменились.

Возражения Рослесхоза, приведённые в письме от 25.10.2021, по существу касались необходимости устранения противоречий в сведениях ГЛР и ЕГРН.

Согласительное совещание состоялось в Минэкономразвития России 18 ноября 2021 г, по результатам которого замечания Рослесхоза были урегулированы.

В соответствии со сводным заключением Минэкономразвития России от 08 декабря 2021 г. проект Генерального плана считается согласованным, при условии учета замечаний указанных в заключении федеральных министерств и ведомств, в том числе Рослесхоза.

Таким образом, вопреки доводам кассационной жалобы, административным ответчиком получено положительное сводное заключение на проект документа территориального планирования до принятия оспариваемого нормативного правового акта.

Отказывая в удовлетворении требований в части отнесения территории упомянутого кадастрового квартала к оспариваемым функциональным зонам, суды заключили, что оснований полагать, что данная территория была отнесена к указанным функциональным зонам без достаточных на то обоснований, не имеется. При этом новое функциональное зонирование не порождает неопределенность правового режима земельных участков в пределах этой территории и закону не противоречит.

Из анализа положений пункта 5 статьи 1, частей 1, 11, 12 статьи 9, пункта 3 части 1 статьи 18, части 3 статьи 23 ГрК РФ следует, что генеральный план является документом территориального долгосрочного планирования, определяющим назначение территорий, в частности, посредством установления функциональных зон.

Установление границ и назначения функциональной зоны составляет в силу положений части 3 статьи 9 ГрК РФ основу для формирования правового режима земель, но при этом правовым режимом земель не является.

Согласно части 12 названной статьи утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.

Правовой режим земельных участков определяется градостроительным регламентом, который устанавливается в правилах землепользования и застройки для каждой территориальной зоны (статьи 1, 7, 85 Земельного кодекса Российской Федерации, статья 36 ГрК РФ).

Статья 23 ГрК РФ не содержит норм, предусматривающих при формировании функциональных зон требование отражать фактическое землепользование в границах указанных зон. При этом обеспечивается совокупность всех факторов (социальных, экономических, экологических) в целях устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, учета всех интересов граждан, а также публичных интересов.

В соответствии с пунктом 2 части 7 статьи 23 ГрК РФ Министерством строительства и развития инфраструктуры Свердловской области представлены материалы по обоснованию Генерального плана в текстовой форме, которые содержат среди прочего возможные направления развития территорий городского округа и прогнозируемых ограничений их использования, определяемых в том числе на основании сведений, документов, материалов, содержащихся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, федеральной государственной информационной системе территориального планирования, в том числе материалов и результатов инженерных изысканий, содержащихся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, с учетом схем территориального развития Российской Федерации и Свердловской области, Прогноза долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года (разработан Минэкономразвития России), государственной программы Свердловской области "Развитие транспортного комплекса Свердловской области" (утверждена постановлением Правительства Свердловской области от 25.01.2018 N 28-ПП).

При таком положении выводы судов о том, что определение функциональных зон не является произвольным, а права административных истцов, которые не являются собственниками каких-либо земельных участков и иных объектов недвижимости в границах кадастрового квартала N, не нарушает, являются правильными.

Суды верно указали, что само по себе несогласие административных истцов со строительством на земельных участках, принадлежащих обществу с ограниченной ответственностью "Екатеринбургский транспортный терминал", транспортно-логистического центра "Уральский", достаточным основанием для признания недействующим нормативного правового акта в этой части являться не может. Положения генерального плана, определяющие принципиальное направление развития территории муниципального образования, применительно к вопросам строительства реализуются посредством градостроительного зонирования, к документам которого отнесены правила землепользования и застройки и документация по планировке территории, а также принятием решений и совершением действий, указанных в части 1 статьи 26 ГрК РФ.

Строительство транспортно-логистического центра "Уральский" ведется в границах Екатеринбургской кольцевой автодороги и Березовского тракта (постановление администрации города Екатеринбурга от 09.07.2021 N 1307 "Об утверждении проекта планировки и проекта межевания территории, предназначенной для размещения транспортно-логистического центра "Уральский" в границах земельных участков с кадастровыми номерами N, N, N, N и N, проведения реконструкции улицы Мурзинской, строительства железнодорожных путей и объектов инженерной инфраструктуры").

Являются обоснованными и вводы судов о том, что, генеральным планом не устанавливаются водоохранные зоны водных объектов и границы лесничеств, а на картографическом материале отображаются границы таких зон и территорий, определенных в соответствии с требованиями законодательства в соответствующих сферах.

Генеральным планом не устанавливаются санитарно-защитные зоны, а на картографическом материале отображаются границы таких зон, определенных в соответствии с требованиями законодательства в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Судами установлено, что все существующие зоны с особыми условиями использования территории нашли свое отражение в Генеральном плане, а границы Березовского лесничества применительно к территории города Екатеринбурга, в том числе кадастрового квартала N, установлены не были.

С учетом изложенного, Судебная коллегия приходит к выводу о том, что обжалуемые судебные акты приняты при соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права.

Доводы кассационной жалобы не содержат новых обстоятельств, которые не были бы исследованы судами при рассмотрении административного дела и не получили бы соответствующую оценку в судебных актах.

По существу доводы кассационной жалобы направлены на переоценку доказательств и установленных судами фактических обстоятельств дела. Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации суду кассационной инстанции не предоставлены полномочия по переоценке установленных судами первой и апелляционной инстанций фактических обстоятельств дела и представленных участвующими в деле лицами доказательств.

Установив, что Генеральный план в оспариваемой части не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, прав и законных интересов административных истцов не нарушает, суд первой инстанции, выводы которого обоснованно поддержал суд апелляционной инстанции, правомерно, на основании пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, принял решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

Предусмотренных частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены состоявшихся по делу судебных актов в кассационном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 328, 329 и 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции, определила:

решение Свердловского областного суда от 26 декабря 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 15 июня 2023 года оставить без изменения, кассационную жалобу Авдейкиной Елены Васильевны, Глухаревой Надежды Евгеньевны, Нараткиной Елизаветы Ивановны, Бабушкиной Евгении Андреевны, Валека Егора Алексеевича, Павловича Дмитрия Валерьевича - без удовлетворения.

Принятые по настоящему делу судебные акты могут быть обжалованы в кассационном порядке в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Настоящее определение изготовлено в полном объеме 26 января 2024 года.

Председательствующий

Судьи